［摘要］政府绩效标准管理由政府标准化管理发展而来，政府绩效标准管理具有凸现工具理性内蕴、实现价值理性追求、把握关键流程脉络、运用绩效评估的方法和明确管理结果导向的特征。在现阶段，科学发展观的宏观背景、政府流程再造的实践探索、绩效预算与绩效审计的发展范例，有力地推进了政府绩效标准管理的发展进程。

　　［关键词］绩效标准；绩效管理；管理工具

　　从政府标准化管理走向政府绩效标准管理是历史的发展趋势，与传统的标准化管理相比，政府绩效标准管理具有明显的时代特征。它是实践的产物，也是时代的需要。

　　一、“标准化管理”的发展脉络与趋势

　　在企业管理领域，标准化管理是制度化管理的高级形式，包含计划、组织、协调、监督等一系列过程。标准管理可分为技术标准和管理标准两大类。技术标准需要根据不同时期的科学技术水平和实践经验，针对具有普遍性和重复出现的技术问题，制定统一协调的技术准则。管理标准要求在质量和目标的导向下，规定各方面经营管理活动、管理业务的具体标准。本文研究的是管理标准。

　　标准化管理首先是在企业领域实行的。标准化管理有体制和机制两个方面的视角。在体制方面，标准化管理主要体现为企业层级的标准化，渗透到企业内部部门，各车间乃至班组、岗位。在机制方面，标准化管理较多的表现为流程管理，针对生产、开发设计等经营管理中的每一个环节，制定科学化、量化的标准。从内部管理来讲，企业统一标准，可以减少资源浪费，提高产品质量和劳动效率，统一思想和行动，从而提升服务质量，树立企业形象。从外部发展来讲，统一标准便于进行“复制”或“克隆”，有助于企业在连锁和兼并中实现经营管理模式扩张的效用最大化。

　　政府管理在借鉴工商管理技术的过程中，引入了标准化管理。同样，政府标准化管理也有体制和机制两个层面。实际上，科层制就是一种行政组织体制方面的标准化管理。金字塔形的、非常规范的组织结构体系，明确的岗位职责分工，规则化、专业化、技术化、非人格化等标准化管理特征，通过严密的等级结构进行控制，按专业化标准实行权力分层、职位分等、层层节制、秩序井然，严格的权力运行程序使一切都统一在一个法则系统之内。同时，非人格化秩序的确立，使行政管理的每一个步骤都源于法规，从而摆脱了长官意志，保证了体制的规范性和连续性。［1］

　　政府业务的流程管理是一种机构内部职能规范化过程，通过界定流程各环节内容及各环节间交接关系，形成行政业务的无缝衔接，以降低成本，提高工作效率。它“很少对行政或管理体制产生影响”，是一种“温和的改进项目”［2］，属于机制层面的标准化管理。

　　近十年来，随着政府职能转变的深入发展、政府自身建设的进一步加强，政府流程管理普遍得到重视，比较突出的是一些地方政府和部门导入IS0900l质量管理体系标准。据学者调查，我国一些地方政府导入IS0900l质量管理体系标准的具体实施主体基本集中在职能部门，而不是一级地方政府。各个职能部门独立提出质量方针，独立建构ISO质量管理体系，独立完成质量手册、程序文件、作业指导书和作业记录等全套文档。［3］流程管理表现为一种板块式的结构，没有发挥出整体系统的功能。而且，IS0900l质量管理体系标准依据“过程原则”编制和实施标准，对组织运作实施“符合性”评价，是一种对产品和技术的管理。也就是说，政府在机制层面的标准化管理即使发展到导入IS0900l质量管理体系标准阶段，也仍然缺乏过程和目标的结合，缺乏组织整体绩效的评价，缺乏在产品和技术管理之外的人和环境的管理。政府的标准化管理必须进行提升，而其改进的趋势是向绩效标准发展。

　　二、政府绩效标准管理的基本特征

　　绩效标准就是以绩效理念作为基本导向，以绩效评估作为基本的元工具，将绩效沟通、绩效控制、绩效改进等基本元素渗透于标准化管理的各个环节。绩效标准从目标管理、标杆管理、全面质量管理等管理模式中发展而来，这些管理模式都多少包含有绩效管理的因子。绩效标准经历了从单向度的概念向综合性、多领域、多维度发展的建构，经历了从经济、效率到质量和公民满意的侧重点的转移，也就是“效率优位”向“质量优位”［4］的转变。绩效标准是政府标准化发展的最新阶段，与传统的政府标准化管理相比，绩效标准具有以下几个明显的特征：

　　1.凸现工具理性的内蕴

　　绩效管理在根本上是一种关注工具、技术与方法的机制管理。机制管理相对于体制管理而言，关注价值实现与制度运行的结果，并表现为解决问题时应用的具体工具、技术和方法所构成的体系。［5］机制管理与体制管理不同，不是一种根本制度的变革，不强求由上而下的刚性推行。绩效标准作为政府绩效管理系统化改革工具箱中的新工具，本质也是一种创新性的机制管理，寻求从工作的数量、质量、时效、程序等方面的改进来达到管理的目的。

　　绩效标准管理作为政府绩效管理系统中的一种新生载体，本身是一个完整的管理过程，包括制定标准、发布标准、实施标准、评价标准以及绩效改进标准等若干个纵向依次相连的管理环节。作为一种改革工具，具有可复制、可移植、可推广的特性，具有通用性、适用性和兼容性。绩效标准管理可以进行技术层面的移植和借鉴，应用于其他政府部门以及大多数公共管理领域。

　　2.实现价值理性的追求

　　企业中的技术标准、产品标准，追求的是单向性的工具效率，即使是管理标准、即使是政府中传统的标准化管理，也仍然集中在工作标准管理，缺乏人文关怀。绩效标准管理是一种管理工具，但并不影响它的价值理性追求。绩效标准管理一方面把官僚制对效率的追求融入政府管理的最具操作性的环节，从行政工作的数量、质量、时间等方面着手提高效率；另一方面体现了传统行政效率观念所不具备的对公平、服务、责任和回应性等价值理性的关注，超越了单纯的工具理性。绩效标准管理作为一种克服官僚主义、改进公共部门绩效的有效管理工具，融入以人为本、公平、和谐等价值因素，引进管理作风、管理态度等柔性机制，以满足公民的需要作为组织管理的目标，更加关注人的需求和发展，实现了管理对象从“产品”到“人”的转移，内涵了工具和价值的双重理性与效应。［6］

　　3.把握关键流程的脉络

　　传统的标准化管理相当于一种目标管理。目标管理以客观性、全面性作为特征，要求可以操作、可以量化，尽可能面面俱到，有越来越细化的发展趋势。目标考核从百分制走向千分制就是一个例证，指标越来越多，分值越来越细。绩效标准是绩效管理系统中的组成部分，构建绩效评估指标体系的一个核心内容就是关键绩效指标(KPI)。关键绩效指标的设计方法可以运用于政府组织、政府部门以及个人岗位三个层次。当然，不同的层次，贯穿的管理理念有所不同。一级政府组织更多关注组织战略目标的实现，政府部门要体现的是一种策略性目标，岗位KPI的确定与部门KPI相对应。岗位职责在设计岗位KPI时起重要作用，工作分析是绩效管理的基础性工作。在具体岗位的KPI中，结果性指标相对较少，行为性的指标可能较多。设计关键绩效指标可以：①通过把握组织、部门和岗位的工作职责来实现；②通过管理者与被管理者共同参与来实现；③运用指标权重的调查和提炼来实现；④运用标杆基准法(外部导向法)来实现；⑤通过成功关键分析法来实现。

绩效标准的选择可以运用绩效评估中的关键绩效指标方法，在已有的传统标准化管理基础上，选择绩效标准应该做到：①有限性。限制标准及其具体步骤的数量，删除重复和多余的环节，避免时间和人、财、物的浪费，将标准的数量控制在一个合理的范围内；②有效性。明确标准的质量，促进绩效标准成为积极有效的激励机制；③可变性。随着时间的推移，岗位设置、职责、工作要求等的变化，绩效标准要定期及时修订，符合政府管理的实际需要，提高管理绩效。

　　具体说来，绩效标准的选择要把握好以下六点：一是直接影响部门工作绩效、部门发展战略的；二是需要多岗位、多部门甚至涉及到其他组织共同完成或纵向跨层级较多；三是众多高度相关并且相互关联的活动；四是当前缺乏制度规范，工作随意性较大，流程效率低下；五是日常工作量比重较大；六是具有公众需求导向。

　　4.运用绩效评估的方法

　　如前所述，传统的标准化管理相当于一种目标管理，是在一个基本确定的框架下，对已有目标任务的贯彻落实、分解递进。一般来说，标准化管理有一个比较宏观的体系，具备许多共性的特征，可以在许多的领域中运用。例如，IS0900l质量管理体系标准就是一个包括质量手册、程序文件、工作手册和作业指导书在内的完整管理体系文件。导入IS0，通常也可以说成是“灌标”，主要是一个实施的问题。而绩效标准是在标准化管理基础上一个新的起点，通常这是一个不确定的过程，需要运用绩效的理念与思路，借鉴绩效评估的诊断工具，针对具体的管理环节、管理流程，不断地进行个性挖掘和问题诊断，不断地发现问题，为优化标准提供依据。

　　也就是说，诊断工作是绩效标准的重要内容，而绩效评估在诊断工作中起着基本工具的作用。绩效评估是一个信息了解机制，又是一个结果运用机制，通过对特定时期部门、岗位、流程的现状、水平以及预期目标实现程度的把握，不仅可以反映管理信息，而且，通过既定的绩效标准和绩效结果的纵向（历史的）与横向（部门间的）的对比分析，通过大量直观、清晰的绩效信息，可以为绩效标准的制定、实施以及绩效改进提供科学依据。

　　5.明确管理结果的导向

　　标准化管理以过程为中心，强调管理的本质就是管理过程；将活动和相关的资源作为过程进行管理，实现持续改进的动态循环，并管理这些过程的相互作用，以便实现组织的目标。如在ISO9000标准体系中，管理活动、资源提供、产品实现（包括设计和开发、采购、生产和服务的提供等）、测量分析和满足顾客要求相关的过程等内容大多涉及管理过程，强调在产品实现过程中的一系列符合标准或是符合顾客需求的管理活动，虽然在标准中也提到要对过程所产生的结果做出测量和有效性分析，但却没有对结果所应达到的程度等做出更为明确的要求，这就容易导致有过程而无结果或者是对结果的好坏无法把握。“质量保证造就了一定程度的一致性和均一性。” “质量保证已经被概念化并被限定为检测案例是否和已接受的标准相一致，然而，这并不能证明项目已经到了成功这个阶段。”［8］

　　绩效标准管理更讲究“结果导向”，它认为程序和规则固然重要，但是否产生好的结果，是否满足公民需求则更为重要，譬如政府流程再造打破了以部门职能和分工为导向的流程设计模式，要求按照“公众需求”和围绕“结果”进行政府流程设计。绩效标准所提及的结果不只是某一行政行为过程带来的结果，而是包含了整个政府管理全方位的绩效和改进的结果，决不仅仅是孤立的、单一和零散的过程的结果。同时，绩效标准管理对结果的评价更多的是一种趋势，而不是那种绝对的数字结果，一般应从三个方面去对比：一是将目前的工作绩效与之前建立起来的标准进行比较以了解其发展的趋势；二是将目前的工作绩效同其他类似组织的工作绩效进行比较以知道自己的位置；三是将目前的工作绩效与已有的国家标准进行比较以了解差距。通过标杆比较，绩效标准管理就可以帮助政府更清晰地了解自己的当前水平，改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制，以提高管理绩效。

　　三、从标准化管理走向绩效标准管理

　　1.科学发展观：走向绩效标准管理的推动器

　　政府管理和政府标准化管理是一个不断发展的过程。从技术标准到管理标准、从企业标准化管理到政府标准化管理，再到陆续引入IS0900l质量管理体系标准，政府标准化管理就是这样一路发展而来。在贯彻落实科学发展观的背景下，政府标准化管理的发展获得了一个空前的机遇，绩效标准正好可以成为一个显著的发展标志。科学发展观强调全面的经济、社会、文化、环境协调发展的目标要求，充分体现“以人为本”的原则，为标准化管理修正以经济效率为中心的目标取向偏差提供了理论指导；科学发展观强调发展的社会效应，注重管理的产出效应，为斧正标准化管理的“过程原则”和“符合性”评价明确了价值导向；科学发展观强调以“群众的观点看待政策”，为改变传统标准化管理那种以上级领导意志为主，以上级对下级的管理控制为主的单一评估体制提供了动力机制。

　　2.流程再造：绩效标准管理的另一种表述

　　20世纪七八十年代以来，西方各国纷纷兴起了以“政府再造”为主要内容的改革浪潮，将“流程再造”引入政府部门是改革的一项重要内容。流程再造最初于1990年由美国的迈克尔·汉默和钱皮提出，即对流程进行根本性的再思考和彻底性的再设计，从而获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的彻底改善。流程再造着眼现在、面向未来，在梳理诊断现有流程的基础上进行不断优化，即系统的改进。近年来，我国地方政府在探索服务型政府建设的进程中也开始尝试政府流程再造，尤其是各地通过举办行政服务大厅的有利契机，对各项行政审批流程进行了重新整合。［9］如温州市以行政管理流程再造为重点，把流程再造作为长效机制推进效能建设。上海市徐汇区委、区政府为了建立面向社会的快速回应机制，在13个街道、镇及委办局，对700多项政府传统工作流程进行再造。

　　其实，在某种程度上，流程再造可以看成是绩效标准管理的另一种表述，或者说，流程再造就是机制层面上的绩效标准管理。流程再造以构建科学化的工作流程体系为核心，以绩效改进与提升为根本。通常来说，流程再造要经过流程选择、流程诊断和流程优化三个阶段。流程选择就是运用绩效的理念方法，选择关键的和重要的流程。流程诊断的首要价值在于发现政府工作流程的种种问题。其中，绩效诊断通过实地调查，收集相关资料，并对资料进行分析，确定政府工作流程绩效问题是什么。它不仅要发现绩效问题，还要分析绩效问题的根源，提出解决绩效问题的有效对策。流程优化是一种艺术化的互动和创意的思考。流程优化要体现消除流程内无用的非增值活动、整合分散流程环节、简化现有繁琐和庞杂流程、实现流程的自动化的思路。如此种种说明，流程再造是一个在绩效导向下的标准化管理过程，是一种绩效标准管理。

　　3.绩效预算与绩效审计：绩效标准的两个佐证

　　政府绩效管理具有旺盛的生命力和广阔的发展空间，是一个拓展开放的系统。在政府管理领域和部门，只要能够以绩效理念作为导向，以绩效评估作为元工具、以绩效控制贯穿全过程，就可以形成一个个绩效管理新的子系统。例如，在政府财政管理领域，传统预算是一种控制取向的制度设计，预算形成从下到上，不允许使用分权型激励措施，强调预算支出所导致的产出而不是结果。由于绩效理念的导入和改造，重构了公共预算和财政管理体制，

形成了绩效预算这一场新的范畴。在这个体系框架内，关注点与预算依据不再是传统预算的“花多少钱”、“做什么事”的可行性论证，而是对“钱怎么花”、“达到什么样的成果”等进行量化的指标评估。因此，绩效预算被认为是一种将预算与组织绩效及战略目标结合起来的有效工具。［10］在政府审计管理领域，传统审计是一种对财务收支根据投入和过程来衡量的合规性、合法性、保护性审计。［11］由于绩效理念的导入，使得公共部门审计在目的、对象、标准和方法上发生了实质性的转变。新的绩效审计框架将关注的重点从财务收支的准确性，转向公共部门各项投入的有效程度，并借此寻找进一步提高绩效的途径，这不仅意味着其审计对象从公共部门的财务责任向管理责任的转变，致力于实现从审查到控制和引导的使命，而且在审计的作用上也从传统财政审计有限的保护性功能，拓展到更为广泛和深远的建设性和促进性功能。

　　既然在政府管理领域，传统的财政预算、财务审计可以发展成为绩效预算与绩效审计，可以成为政府绩效管理工具箱中的两个新工具。同理，在政府管理领域，政府标准化管理在发展过程中，以绩效理念作为导向，以绩效评估作为元工具、以绩效控制贯穿全过程，也可以发展成为绩效标准管理，成为政府绩效管理工具箱中的又一个新工具。

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　　(作者单位：卓越，厦门大学公共事务学院副院长，教授，博士生导师；徐国冲，厦门大学公共管理系2007级硕士研究生，厦门 361005)

　　*本文系厦门大学公共事务学院211“公共政策与政府治理”项目和国家自然科学基金资助项目“基于数据挖掘的地方政府绩效评估指标设计研究”（项目批准号：70873100）的阶段性成果。