摘 要：公共危机在现代社会经常发生，它造成社会动荡和人民财产的巨大损失。如何化解危机是考验一个政府执政能力的重要指素，也是获得国民信任与支持的指标之一。要做好危机处理，政府需要有一套完善的危机处理预防机制。在危机中政府信息公开极为重要，它有利于与国民保持沟通，使民众了解危机发生的真相以及政府所采取的措施，增强民众战胜危机的信心，树立政府清正廉明的形象。

　　关键词：危机，公共危机，政府，信息公开

　　一、危机的综述

　　21世纪，社会经济进入了高速发展阶段，世界上许多国家正经历着一系列来自内部和外部的种族矛盾、国际冲突、恐怖袭击以及自然灾害等危机事件的冲击，给社会稳定和人民生活带来了极大的危害，危机爆发的可能性随处存在。从国际范围来看：2001年美国9.11恐怖袭击事件、2005年英国7.7伦敦地铁爆炸案、美国校园枪击案、国际金融风暴以及甲型H1N1型流感等事件。中国是世界人口众多、幅员辽阔的国家。社会变革及地域发展的不平衡带来了各种矛盾，自然和人为因素造成了公共危机的频出。2003年起中国经历大的危机有：SARS病毒的入侵、南方冰雪灾害、“5.12”汶川大地震、三鹿奶粉事件以及全球金融危机。区域危机有松花江水污染造成的哈尔滨市大面积停水事件、太湖蓝藻水污染事件以及煤矿安全事故等。

　　（一）危机与公共危机

　　危机（crisis）是什么？由于研究的角度不同，国内外学者对危机下的定义多达100种，美国危机研究专家CF赫尔曼认为：“危机是威胁决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展”；荷兰莱登大学学者乌里尔·罗森塔尔认为：“危机是一种严重威胁社会系统基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形势中决策集团必须在很短时间内，在极不确定的情况下做出关键性决策”。综上所述，危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出现而受到破坏，严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。公共危机是指由于突发事件引起，造成社会混乱和公众恐慌，需要运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。公共危机管理又被称为政府危机管理。

　　（二）危机的产生及特征

　　当系统受到外部环境或内部因素变化的影响无法保持稳定时，系统就可能出现失控和突变的现象。当这些干扰因素过于强大时，它与维持系统正常循环的力量产生冲突，当干扰力量增强到一定程度，使得系统失控的变量由量变转化为质变的时候，系统无法正常循环，将出现“跳闸”现象。危机产生也是同样的道理，它是由各种因素在外力的作用下发生变态、失控而形成的。其“多米诺骨牌”效应非常明显。从图1中可以看出形成危机的各种因素由量变到质变的过程。

 

危机有着几个明显的特征即：爆发性、公众性、危害性、紧迫性和动态性。危机事件往往造成巨大的人员伤亡和财产损失，给社会生产和生活带来巨大的影响和破坏。危机发生后大众的心态是沮丧、悲痛和恐惧。此时，民众最渴望的就是政府能够在最短的时间内公布相关的信息，让他们了解事件的真相，得到心灵抚慰，战胜恐惧。所以在危机中政府的信息公开非常重要，它不仅给国民以最大的心里慰藉，而且也树立了政府自身清政廉明的形象。同时也能够得到国人及友好国家的同情与经济援助。

　　二、公共危机中的政府信息公开及其动力机制

　　（一）政府信息公开及实证分析

　　政府信息公开又称政府资讯公开或行政信息公开，是指：国家行政机关、法律法规、规章授权和委托组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序主动将政府信息向社会或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。

　　纵观历史，每一次重大危机都是在大的自然灾害，如地震、饥荒、瘟疫、水灾等发生之后酿成的。政府如果没有及时处理危机，民间力量就会出现。SARS就是一个最好的例证。在SARS爆发初期，由于中国政府没有遇到过如此严重的传染性疾病，应对机制迟缓，在民众中出现了政府失灵的现象。许多人开始自寻医治偏方，社会上谣言四起。后来中央政府意识到了问题的严重性，及时采取了补救措施，其中最重要的措施就是信息公开，让百姓完全了解事件进展，采取预防措施，最终渡过了这次公共危机。由此看来政府在公共危机管理中的信息公开，既有利于消除公众的恐慌，使公众对政府有信心；又有利于树立一个负责任的政府形象，让国民知道关键的时候政府不会推卸责任。但是由于受到各种因素的制约，政府在公共危机中实现信息公开还需要相应的动力机制。

　　（二）政府信息公开的动力机制

　　20世纪中叶，世界各国掀起了政府信息透明化的改革浪潮，政府信息公开成为其中的热点和趋势。政府信息公开化是民主社会的根本要求，是现代行政管理的基本发展趋势，也是现代法制政府的价值取向。积极推动政府信息公开制度是各国政府共同的义务。而市场需求、公众需求也是推动政府信息公开的重要力量。推动政府信息公开的各种力量或因素相互联系、相互作用的方式和原理构成了政府信息公开的动力机制。

　　政府信息公开的动力是由三种力量形成的，即引力、压力和推力。引力主要是指市场和公众对政府信息公开的需求；而压力是指公众权力与政府责任对政府信息公开产生的压力；推力则是社会进步、经济发展和电子政务等各种力量受到国内国际环境的影响相互作用而产生的力量。用政府信息公开的动力模型图来说明各种力量的作用（见图2）。

 

三、公共危机中政府信息公开的状况及存在的问题

　　中国政府信息公开制度是在2003年传染疾病 SARS爆发之时，在SARS流行之初，由于地方政府持续着固有的工作作风，内紧外松，没有向中央及时汇报疫情，中央也无法向国民及时传达SARS的严重后果，致使 SARS很快在全国漫延，给中国和世界带来了极大的损失，造成了全国人民的不满和世界各国政府对中国政府的怨言。世界卫生组织也向中国发出了旅游警告。通过这次事件，中央政府开始制定一系列措施，采取了卫生部每天下午向全国公布SARS疾病治疗及进展情况、各省市不得瞒报、缓报和漏报病情等措施，政府信息公开制度初显端倪。SARS危机之后，中国政府正式着手建立政府信息公开制度，强调要保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。“人民的知情权”一词也在十七大报告中正式地被提了出来。2007年1月17日国务院第165次常务会议正式通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，并自2008年5月1日起施行。这是第一部中国政府信息公开的法律条文，条例内容共分五大部分，涉及政府工作的各个方面，其中条例第二章第十条《公开范围》的内容包括：突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况等。第一次有了相当于法律条款上的保障公民在危机发生时的知情权以及对政府的监督。虽说政府信息公开与过去相比在理论上有了很大的进步，但在实际操作中尤其是在公共危机发生中，政府信息公开仍存在着很多的问题，现归纳如下：

　　（一）公众信息严重不对称

    中国政府一贯认为：报道要以正面新闻传播内容为主流，以灾难新闻为代表的负面报道不利于维护社会团结与稳定。因此政府部门对突发事件的报道通常都是大事化小，小事化了。而一些地方官员存在着保政绩保太平的思想，他们中有的人为了能在危机中开脱责任和逃避法律制裁，阻挠媒体公正介入，尽量掩蔽和隐瞒事实，存在侥幸的心理，以为只要信息不公开，老百姓就不会知道发生了什么，天下就太平了，殊不知这样做的后果会带来更大的危机。贵州瓮安事件就是最好的例证。2008年6月28日，贵州省瓮安县城发生一起围攻政府部门的打砸烧事件。事情的起因很简单，就是因为民众不满该县公安局对一名女学生死因的鉴定结果所造成的。在事件初期，贵州省政府部门极力隐瞒事件的真相，使民众对政府的做法严重不满，网民在网上质疑政府部门所做结论的真实性，各种猜测之声也不绝于耳，以至于爆发了民众攻击政府部门的骚乱。这种信息封闭作法，使不明真相群众产生了对政府的严重不信任乃至敌意，由此演变了一场大的危机。正如英国政治学家查尔斯·詹姆士·福克斯所言：“当人们因为迫害而只能秘密地交流思想的时候，舆论会给国家带来危险”。因为当政府信息不对称时，人们会同情以民众为代表的弱者群，政府就会扮演对立面的角色。这是一种相当危险的境地。而政府信息不对称现象目前在我国非常严重。

　　（二）法律条文的严重缺失

　　健全的法律是一个国家依法治国的基础。在我国政府信息不对称的同时，也存在着相关政府信息化的法律条文规定的缺失，而且这项工作进展缓慢。目前我国政府执行的《中华人民共和国政府信息公开条例》是唯一的政府信息化法律条文，是由国务院通过，但要正式生效应由全国人大讨论通过。所以《中华人民共和国政府信息公开条例》在某种意义上说只是条例，而不是法律条文，因此中国政府目前还没有形成一套关于危机状态下政府信息公开的法律法规，这就给某些政府部门在具体执行信息公开化过程中提供了更大的自由裁量权。而且条例中对公共危机中的信息公开的规定过于笼统，可操作性不强。《政府信息公开条例》总共五章三十八条，有关突发事件信息公开的相关规定，篇幅非常有限，只是出现在第二章第十条第十款中，具体内容是：县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。同样，国务院针对突发事件应对制定的《国家突发公共事件总体应急预案》等，虽然也对政府信息公开做出了规定，但是仍然存在着信息发布可操作性不强、规则不够细化等弊端，即法律仅仅规定相关单位应当及时公布信息，而对于应该公布什么信息？信息应该如何公布？什么时间公布？由谁公布？是否应该向媒体尤其海外公布的信息以及相关责任制度和救济措施等未涉及或者不完整。因此，现有的突发事件信息发布制度还存在着内容简单、范围狭小、不够细致、缺乏可操作性等诸多不尽如人意的地方。

（三）缺乏统一的信息发布机构

　　因为缺乏相关的信息公开法律上的规定，在危机发生时，政府各部门在信息发布方面缺乏统一的协调能力，造成信息发布上的混乱。如国家在药品出现问题时由卫生部出面发布信息，食品出现问题时由农业部出面发布消息。全国性重大事件如SARS出现时，又由卫生部发布每日公报。有时会造成几个部门同时发布的信息，如食品出现问题，农业部和食品药品监督部门都发表声明，造成公众的思维混乱。这种突发事件信息发布主体的多样化不仅导致对突发事件的预警关注不够，即仅停留在应急处理阶段上，而且也导致在突发事件应对中，由于部门之间权限不清、关系不顺，经常出现部门分割、职权交叉而相互推诿不发布信息，或者单兵作战，按照自己的意志随意发布信息的情况发生，造成要么不公布任何信息，要么公布的信息不统一，这样做既不利于统一的发布信息规范的建立，也不利于信息发布的权威性的树立。

　　（四）对媒体缺乏信任

　　由于新闻媒体大都建立了高效率的反应机制，一个地方发生事故，最先赶到现场的往往是新闻记者，他们有先进交通工具和报道设施，有固定的读者和观众，也有优先报道新闻的权力。同时，为了新闻报道的价值，媒体间的时间竞争相当激烈，他们以最快的速度向公众公开事实。他们的报道会对公众产生巨大的影响。但是，由于政府部门对媒体缺乏信任，害怕他们知道事实的真相，在记者面前隐瞒和掩盖事实真相，造成他们报道与事实相佐，误导了公众的判断力。其后果不言而喻。

　　（五）缺乏危机评估的信息发布

　　在危机发生时，政府部门有连续的信息发布会和记者发布会，公众从中了解事态发生的进展，但危机有开始就有结束，随着危机事态趋于缓和，政府也完成了信息发布工作，一般没有在事后对危机进行完整评估。公众只知道事件发生的情况，而不了解政府对事件结果的评判，造成政府信息工作虎头蛇尾。

　　四、对公共危机中政府信息公开的建议

　　基于政府在危机中信息公开存在以上问题，建议如下：

　　（一）建立与公众的信息沟通渠道

　　人常说流言止于智者，政府是信息资源的最大拥有者，在公共危机中政府扮演着信源的角色，所发出的信息是最有价值的。在危机发生的24小时里，是信息发布最合适的时间，政府应当掌握最佳时机发布信息。只有在最短的时间内公布危机相关信息，政府才能变被动为主动，取信于民。新闻媒体要及时、准确地发布消息，要“快讲事实、慢讲原因”，实事求是地对公众讲明事实真相。只有在危机中政府建立与公众的信息沟通渠道，才能让公众了解事实真相，从而建立起战胜危机的信心。同时也由于政府信息的权威性，使得流言蜚语不攻自破。

　　（二）建立健全政府信息公开的法律法规

　　人们常说没有规矩不成方圆，公共危机中的政府信息公开制度存在着严重的法律漏洞，由于没有相关的法律约束，人为因素就占了上风，政府部门也就会钻法律的空子，应该公开的信息不公开或少公开，使政府公共危机管理不透明，缺少民众监管力度，造成公共产品分配中出现贪污浪费现象，给国家和人民财产带来巨大损失。所以建立完善的政府信息公开的法律法规势在必行。

　　（三）建立一体化的危机信息处理应急机制

　　政府要建立一体化的危机信息处理机构，由固定机构处理危机发生时的信息工作。这样做有助于理清政府部门间的责任，减少信息的重复发布、内容不统一现象，提高政府部门的工作效率。给公众以清晰的印象，有利于树立政府清正廉明的工作作风。

　　（四）发挥新闻媒体的作用

　　在公共危机中新闻媒体的报道至关重要，一方面他们是政府的宣传工具；另一方面则是政府与公众的双向沟通渠道。要充分利用媒介的力量，使其能够公开、公正、公平地报道事实。政府部门就要做好与新闻媒体的沟通，按照法律规定给予他们采访报道的权力，并利用媒体力量正确地向公众传递信息，使新闻媒体发挥应有的作用。

　　（五）建立政府危机管理信息评价体系

　　危机管理信息评价体系是在公共危机结束时，政府对危机处理所进行综合评价。危机带给国家的有经验和教训。人们常说花钱买教训。在危机中政府得到了什么教训和如何避免类似事件的发生，政府应对民众有个交待。所以政府危机管理中信息公开的最后一个环节应该是对事件处理的综合评估。只有建立正确的信息评价体系，才能使政府和公众从中吸取教训，提高警惕，防止类似事件的再次爆发。

　　五、结束语

　　在危机中，政府只有保持信息的公开透明，国民才能在第一时间了解到国家发生了什么，才能知道政府在危机发生的时候都做了什么。同样，政府通过与国民进行信息交流才能知道民众的想法，才能得到民众的理解与支持；相反百姓如果在危机中听不到政府的真实声音，心中会产生恐慌，流言蜚语便会在民间流行，政府会面临巨大的社会压力和舆论危机，小危机有可能会演变为大灾难。随着中国的改革开放，老百姓更多地了解了外部环境所发生的变化，尤其是网络的使用，人们有了更多的渠道来了解世界，倾听世界不同的声音和对事物的评价，如果政府还想用形势大好来掩盖发生的危机，只能带来掩而盗铃的效果。而一个负责任的政府是不怕人民的，是以维护人民的利益为工作目标的。政府信息公开是人类文明发展的结果，是政府依法治国，清正廉明的象征。与西方国家的政务公开制度相比，中国政府还有很长的路要走。只有信息公开，接受国人监督，才能减少政府工作中出现的错误，遏制政府官员贪污受贿行为。因此，我们应根据具体的国情，大胆、充分地借鉴发达国家在政府信息公开领域所取得的经验，尤其是在危机发生时的一些做法，改革现有工作中存在的信息不对称现象，依法治国而不是以情治国，逐步建立一个高效的、法制化、规范化、信息化的政府。

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作者单位：西安科技大学图书馆