内容提要：政府与民众的关系问题是一个关系到政府效率、社会政治稳定和党的宗旨的大问题。长期以来，政府虽然为此做出了不懈的努力，但至今仍然存在不少亟待解决的问题。电子政务的推行为政府与民众关系的新格局提供了有利条件和平台。电子政务对新型政府与民众关系格局的贡献主要是通过分离制度和技术两个层面进行的，而在“物”的层面上谋求改进的努力是符合我国政治的实际情况、是建设有中国特色社会主义民主政治的内在要求。在目前阶段，通过技术手段实施的政府管理创新尤其具有重要的管理意义和政治价值。
关 键 词：电子政务 政府管理 政府与民众关系 信息 效率
一 政府与民众的关系问题是一个根本性的问题。在具有中国特色的社会主义民主政治条件下，政府与民众关系更加具有重要的意义。由于政府与民众利益根本上的一致性，因此中国不实行各个国家机构间的分立和制衡制度，也不搞轮流执政意义上的多党制，在这种情况下，民意的表达和衡量、政府与民众的联系渠道、民众对政府的监督和要求等诸多问题的解决，实际上是在政府主导、规定的情况下实现的，即政府为吸收、了解民众的意愿，主动设置一些渠道来要求民众反映和表达他们的利益、评价政府工作及其工作人员，因此政府是决定政府与民众关系的主导性因素。在政府能力依然强大的情况下，政府与民众关系的良性调整应当作为政府工作的一个重要目标和内容。
改善政府与民众的关系可以从制度和技术两个层面着手。制度层面的改进主要是制度的创新和改造，如社会主义民主和法治的建设、人民代表大会制度的建设、公民社会政治权利的保障、社会自组织能力的提高等。技术层面的改进主要体现在特定制度框架下的具体手段和设施的引进、使用和更新，如政府与民众的交往方式、工作作风、政府具体的行政手段、民众联系政府及其工作人员的途径和渠道等。技术层面的重大改进通常依赖于社会所已经具备的技术生产和运用能力的提高和普及。
真正着眼于解决政府与民众关系的制度层面的解决方案是根本性的、平台性的。尽管如此，制度性的解决方案可能仍然无助于问题的解决。原因在于：本质上说，与其说制度性的解决方案提供了具体的解决办法，倒不如说其所能提供的更多是一种解决问题的可能性和条件，好的制度并不必然地保证一定会产生好的制度结果，因此要想使一项好的制度发挥其应有的作用，必须完善其配套设施的建设，在没有适当配套设施的情况下，即使是好的制度，也无法发挥其应有的作用。若干年来，我国在社会民主与法治建设的道路上已经做出了巨大的努力，但已经得到的收效远远没有这些制度本身所应当提供的多。
制度的根本性质还约束了制度更新的选择范围。政治制度是相对长期存在和稳定的，制度建设本身基本上是一次性的，频繁的制度变化会危及社会政治的稳定。因此一旦制度确立下来，即使没有达到预想的制度目标，对制度的改造也需要慎之又慎；任何试图诉诸于制度层面的改进只能集中在完善和发挥已有制度设施功能的范围内，而不能超越现有的制度框架、更不能为了达到更彻底的解决问题的目的，而进行跳跃式的、可能会危害制度本身的革新和改造。这是以往（包括目前）不断进行的改善政府与民众关系所有尝试的根本特点，这个特点决定了现有制度框架下的改善政府与民众关系的途径只能是技术性的。
二 改善政府与民众关系的技术层面主要由两个部分构成：工作方式部分和物质技术部分。工作方式部分一般包括工作作风、领导艺术、技巧等，物质技术部分包括政府存在、活动和发展的物质技术基础。一般地说，工作方式部分主要涉及到“人”的方面，物质技术部分主要涉及到“物”的方面，如设备、工具等。
改革开放以来，在解决政府与民众关系问题上，政府主要强调“人”的因素，基本上把改善政府与民众关系定位在工作作风和方式方法问题上，因此强调政府及其工作人员的工作作风、增进政府与民众之间的理解，成为主要的解决方案。
这种解决方案在一定的程度上起到了作用。但是总体上看，目前的政府与民众关系并没有被调整到体制所能够达到的最佳状态。政府与民众沟通不足、相互隔绝，上情难以下达，下情难以上达的情况还比较普遍和严重。
造成这种情况的主要原因是：
第一，改革开放以来所建立的改善政府与民众关系的一系列制度和渠道并没有能够发挥出应有的作用。
改革开放以来政府为改善政府与民众关系进行了一系列制度建设，开放了一些重要的渠道，如强化人民代表大会制度的建设、加强舆论监督、信访、举报，以及近期推行的提高行政透明度、政务公开、听证会制度、减少行政审批等措施。这些举措应当说起到了一定的监督政府及其工作人员、改善政府服务质量、优化政府与民众关系的作用。但是与这些制度内在具有的能力相比，这一系列制度和渠道并没有能够发挥出应有的作用。
之所以如此，一个重要的原因就是尽管政府设立了若干种旨在改善政府与民众关系的渠道和方式，但由于政府在整个过程中居于主导地位，导致了社会监督的对象与社会监督过程的管理者二者身份的合一，在缺乏技术手段保障的情况下，被监督者在相当的程度上可以按照自己的意志操控监督的全过程。这种状况极容易使某些不合格的政府工作人员按照自己的利益取向任意改变和操纵监督的整个过程，这就导致了社会监督渠道的形式化、仪式化，增加了民众接近政府的难度，最终使社会监督成为具文，恶化了政府与民众的关系。
少部分政府部门及其工作人员按照自己的利益取向任意改变和操纵政府工作的最主要手段是过滤和掩盖政府信息，而过滤和掩盖政府信息又主要是通过两种方式实现的：第一，在信息流程中通过设置特定的环节和程序，截流和阻隔整个行政过程信息的正常流动，使信息到达某个节点后被迫沉淀、时滞、灭失或被不当地限制传播范围，第二，少数部门和个人出于一己私利的目的，利用自己在政府部门工作的特权，在处理信息的过程中，不适当地设置鉴别和评价信息的标准，非法按照自己的利益取向提取、分发和传送特定的信息，使本来处于正常流动状态的信息变成特定路向的有意识传送，造成了那些符合少数人利益取向的信息能够被有效地传送到特定的用户，而把那些尽管不尽符合自身利益但对整个行政过程具有价值的信息尽量沉淀或消除，破坏了信息的完整性和中立性。因此，少数人对信息流动的破坏客观上不仅大大缩小了民众的知情权，而且也使处于不同级别、不同位置的其它政府部门成为受害者。
很显然少数人对信息的任意处置是为了获得或保护自己的不当利益。尽管这种做法通常确实能够起到一定的效果，使无论是上级政府还是社会公众都无法及时了解和掌握少数人的不当行为的信息，但在目前的技术和社会条件大环境下，通过销蚀信息的方式来掩盖少数人不法、不当的行为，却常常会带来对整个政府制度和政府形象的损害：人们尽管不能够及时地辨识具体人的具体行为，但少数人对政府行为和目标的背离却是无法掩饰的，因此常常是民众在无法行使知情权的情况下，无意识地放大了少数人不当行为的范围和程度，把“某些干部可能是腐败分子”等同于“干部都是腐败分子”。显然这严重破坏了政府与民众的关系，而这种破坏本来是完全可以避免的。因此缺乏技术手段保障的单纯强调“人”的因素的方法并不能够解决问题。
其二，“鱼缸效应”、民众对政府不断增长的预期也增加了政府与民众良性沟通的难度。
由于社会开放程度的加深、通讯手段的进步、信息传播效率的提高，政府事实上已经被置于能见度较高的“鱼缸”之中，民众对政府部门及其工作人员行为的可观察性相对于过去大大提高，政府及其工作人员的行为相对多地被置于民众严密的监视和评判之下，“庶人”议政普遍化。此外社会生活的进步也使民众对政府部门及其工作人员要求的多样性、复杂性日益提高，“好官”不再好当。
“鱼缸效应”的实质在于在信息传播多样化的现代社会条件下，政府已经无法实现与社会的完全隔绝，政府的神秘性质日益消失，政府本质上重新回归为整个社会大分工体系中的一个普通组成部分，政府传统上所享有的特权失去了存在的基本条件。在这样的条件下，公众知情权已经不需要完全依赖于政府单方面的主动供给，而在一定的程度上可以依靠民众自己的力量、渠道和社会联系来获得政府信息；另一方面，民众自我获知的政府信息又会反过来形成促动民众进一步要求政府开放信息、监督政府的动力。当政府顺应了民众扩大知情权要求的时候，政府会进一步地实行“政务公开”、阳光行政，民众对政府的观察和监督良性化发展，当政府不能够顺应民众知情权的要求时，政府无法满足民众对有关政府信息的需求，这时大量非政府渠道产生的有关政府的信息会成为民众自我获知的政府信息的主要来源，由于在这种情况下，各种各样的信息中必然包括了大量敌视和反对政府的信息，因此政府对民众信息供给能力的降低最终会损害到政府的自身利益。
尽管目前在我国还没有专门的规定有关政府事务必须向社会公开的法律，但目前已经能够看到进一步加强行政透明度的明显趋势，在实践中政务相对于过去也有了相当程度的公开；法制化建设的进步也强化了政府工作的可预测性，可以说目前中国政府的环境正在越来越明显地“鱼缸化”。这些都使民众能够在总体上大致把握政府的脉络，增加了民众观察和评价政府的信息基础。
在政府环境越来越“鱼缸化”的同时，市场经济的发展和社会成员相互交往程度的加深进一步促进了民众对政府要求的多样化和复杂化，政府是“公仆”的观念深入人心。在民众复杂的利益需求结构中，有些是可以直接通过市场满足的，有些则需要通过政府政策、法律或政府的直接介入才能够得到实现。在政府力量依然超强的市场经济初级阶段，很显然政府及其工作人员在满足社会成员利益需求方面能够起到相当大的作用，民众要想实现自己的利益，政府政策、政府部门及其工作人员的帮助、支持是不可或缺的，因此民众对政府及其工作人员的要求将会是非常具体的、操作性的。这种对政府要求的多样化和复杂化增加了政府工作的难度，政府及其工作人员是否有足够的能力满足民众的具体要求会成为部分民众评价政府的直接根据和理由。这种多样化和复杂化同时也使政府形象由过去社会利益单一条件下的平面化向社会成员利益分化条件下的立体化、多面化方向发展，即当政府成为社会某部分成员利益的维护者的时候，并不同时意味着政府也是其它社会成员利益的提供者，政府不可能再像以前那样能够充当所有社会成员的“保姆”，不可能一劳永逸地解决所有人所面临的所有问题，不可能成为所有人的“朋友”，因此政府是否有足够的能力和资源解决民众所面临的问题，以及政府所提供的解决方案是否能够被社会成员充分的认知和理解，将会成为民众评价政府能力和政府公正性的根据。不仅如此，在这种情况下由于必然会出现的部分社会成员怀疑、反感、敌视或反对政府政策和行为的现象的存在，也使政府在不剥夺社会公众表达权的情况下，如何最大限度的树立政府权威、消除或化解反对者意见的影响力，成为政府不得不面对和必须解决的问题。应当说这些问题在传统体制下都是具有破坏性影响的因素，因此在政府环境发生重大变化的条件下，政府如果不能因应变化了的环境、迅速提高政府能力，政府与民众关系的败坏是难以避免的。而这些在制度既定的条件下，只能通过技术的手段、尤其是“物”的层面上的建设才能得到实现。
第三，在政府信息供给不畅的情况下，有关政府的负面信息会急剧增加，并成为民众主要的信息来源。这特别容易导致危机状态下政府与民众沟通的恶化、官民的对立。
目前民众对政府信息的获得正处在从完全封闭向相对开放的过渡时期。过渡时期的基本特征就是：政府对民众私人生活仍然具有超强的影响力，传统体制中所形成的政府与民众的疏离而造成的民众对政府的神秘感仍然是政府与民众关系的基本特征，在这种情况下，民众对有关政府及其工作人员信息的需求极其旺盛，而政府的信息供给通常是严重不足的，政府信息供给能力越是不足，民众对政府信息的需求越是旺盛，形成强烈的有关政府信息的“供方”市场。
在有关政府信息供给严重不足、流转持续受阻的情况下，民众对有关政府信息的渴求会被各式各样的虚假信息所填塞。政府信息供给越是不足，政府活动和行为的状况就越是具有神秘感，政府就越具有想象中的超强能力，因此有关政府的信息就越具有良好的“市场卖点”，同时有关政府的信息就越具有政治、经济、日常生活方面的“含金量”，就越具有制作和传播的价值。实际上，历史不止一次的发生过利用制作和传播不利于政府的虚假信息方式推翻或协助推翻现任政府的事例，在日常生活中利用虚假的政府信息谋取少数人利益的事情也屡见不鲜。
值得注意的是，在政府信息供给能力不足的情况下，有关政府不利信息的传播几乎是难以防范、遏制和消除的。虚假信息通常表现为流言、谎言、谣言的形式，其在来源上是难以追溯的，在内容上是虚实相间、真假混呈的，在传播上是口耳相传的，一些明显的谎言和谣言更由于其具有明显的社会心理针对性而获得了强大的生命力；来去无踪，但又无孔不入；看似无形，但又无处不在；似乎不堪一击、不值一驳，但又润物无声、水滴石穿。流言、谎言和谣言在一定的时间长度和地域范围内甚至会比真实信息更具有生命力和影响力。大致不夸张地讲，至今似乎还没有哪一个统治者成为流言的战胜者。因此有关政府的虚假信息具有极大的破坏性、极严重的后果，在社会政治遇到危机时，情况更是如此。
有关政府虚假信息流传根本的原因在于政府信息供给能力的不足。在排除了制度障碍因素以后，政府信息供给能力的不足主要是政府信息传播能力的限制造成的。因此政府信息传播技术能力的低下所导致的流言、谎言和谣言的大量流行，会在民众意识和行为的层面造成消极的影响，会直接破坏民众对政府的信任和信心，破坏政府与民众的关系。
第四，政府效率的低下，以及政府开支规模的庞大也是导致政府与民众关系恶化的原因。
在经济体制改革日益深化、税收监管越来越严的情况下，政府开支与纳税人利益之间的关系显性化了，政府需要纳税人的供养已经被越来越多的人所认识。因此政府的表现成为纳税人决定自己对政府态度的一个重要变量。
政府与民众的关系问题本质上是政府与民众的利益关系问题。由于政府并不是独立的利益主体，而仅仅是社会的管理者、是“公仆”，因此政府与民众的利益关系问题实际上就是政府如何最大限度地减少政府耗费、减轻纳税人负担的问题，廉价的、高效率的、节俭的政府必然是受到纳税人欢迎的政府，这样的政府是最容易处理好政府与民众关系的政府。
按照以上的标准来衡量，目前中国政府仍然存在较大的问题。在现有的行政体制中，政府效率低下、开支庞大、公共财政蜕变为“吃饭财政”、决策失误、贪污浪费等等，均直接增加了民众和纳税人的负担，损害了民众的福利，影响了政府与民众的关系。
从理论上说，中国政府是最没有自己特殊利益的政府，最有条件实现充分良好的政府与民众的关系。但实际情况并不尽然。造成这种情况的原因在于：虽然政府的性质决定了政府与民众之间能够建立一种良好的关系，但由于中国政府技术条件的落后，在政府规模庞大的条件下，政府不可避免地降低了自身对政府系统的有效监控和管理，使本应当具有的政府效率没有能够有效地发挥出来，同时也使政府不可能及时地鉴别和剔除政府中的贪污、渎职份子。因此，政府技术装备条件的落后也会产生严重的政治后果，政府如果能够明显地提高效率、减少与社会公众利益发生冲突和重合的程度，使政府真正归位到“公仆”和“服务”、“执政为民”的地位上，政府与民众的关系就会大大优化。
以上种种情况表明，仅仅集中注意力于技术层面上“人”的因素，而不注重在“物”的层面上解决具体的手段和装备制约问题，目前对所面临问题的治理，其效果将是有限的。同时由于现行政治制度已经提供了合适的解决政府与民众关系的制度平台，不可能超越现行制度去寻求问题的解决之道，因此目前必须重视通过“物”的途径去实现改善政府与民众关系的目标。可以说这是目前最重要、最具有可行性的解决途径。
三 通过“物”的途径解决目前政府与民众关系所面临的问题，电子政务是一种特别有效的工具和手段。
什么是电子政务？电子政务首先是政务，政务是电子政务的主体、内容，即政府日常管理事务、政府行政事务，以及政府在处理各种各样政务的过程中所不得不涉及到的有关政府内部工作流程、体制形式、权力关系以及官员间所形成的公务性和私人性的关系模式，其次是电子化、网络化和信息化的基础设施和手段，即电子政务不同与普通政务的地方在于电子政务所赖以存在和运行的环境是虚拟化、信息化和网络化的。由于任何一项政务最终必定会产生一定的、真实的、物质化的输出结果，因此电子政务的本质在于：通过使用电子和信息手段，扩大了政府活动的领域，使政府活动从原先单一的实体环境延续到另外的虚拟环境，从而增加了政府行政的空间和资源，使政府行政输出从原先直接的实体输出增加为实体输出和虚拟输出两个通道。因此电子政务能够起到增强政府能力、扩大政府资源的作用。
由于政府存在的目的在于最终为社会事务的发展提供服务，因此政府服务手段的扩大、工作环境的增多、输入输出渠道的多样化，一方面固然直接惠及了政府，但政府受益的最终结果也会反馈于社会，因此电子政务是一个在现有政府体制框架内最大化政府能力、收益并最终反馈社会的一种政府、社会成员的双赢机制，是一种不需要进行重大政治、行政改造即能够实现的“政府再造”，电子政务的实行将具有重大的经济、行政、法律和政治意义。因此电子政务的解决方案符合不涉及制度层面、仅仅在技术层面探寻解决问题之道的总体原则。
具体而言，电子政务对政府与民众关系改善的作用主要体现在：
1、电子政务能够有效地排除行政过程和信息流动过程中人为因素的干扰和修正，保持行政程序和行政信息的完整和中立。
在良好的制度建立以后，制度所内在具有的功能是否能够充分的发挥，同时取决于人和物两方面因素的影响。过去由于过于强调人的因素，忽视物质技术因素所具有的非人性特点，导致了政府行为人为因素的恶性发展，随意性大、人治色彩强烈，法是良法，但执法却常常没有定规，因此必然会降低制度的价值和意义。
在电子政务条件下，政府活动被置于双重程序和规则的监管之下：其一是制度程序和规则，其二是事先设定的由机器和软件运行所形成的程序和规则。如果说在没有实现电子政务的情况下，制度程序和规则能够经常被人为因素干扰和修正、且这种干扰和修正对制度的破坏性影响同样能够被人为方式加以弥补的话，那么在电子政务条件下，人为因素对事先设定的机器和软件程序和规则的破坏，将是困难和难以修补的，在电子政务系统完备的情况下，甚至是不可能的。因此电子政务条件下的政府活动会具有更高程度的规则性、程序性，显然这是相对于泛滥的人为因素影响和干扰政府活动的状况是一个极大的改进，同时也会极大地减少政府官员的责任压力和风险。
同样电子政务也能够在相当的程度和方面起到限制和减少政府少数工作人员垄断、截留、修正和时滞行政信息的弊病。电子政务的一大特点是信息传播的及时性和全面性，在这种情况下，除非程序特别设定，没有人能够有利用工作职位的便利独占信息资源的可能性，因此也就没有人能够做到对信息的不当利用，而政务的公开、信息的及时传播会在根本上杜绝任何少数人对政府权力的滥用，从而真正实现政府服务民众的境界，在这样的情况下，政府与民众关系的良性调适是很容易达到的。
2、电子政务能够较大程度地提高政府的能力和工作效率，从而更好地满足民众日益增长的对政府服务的需求愿望。
传统方式下政府工作能力和效率的提高很大程度上依赖于行政机构的扩张和行政层次的增加。显然机构和行政层次的扩张和增加有其自然的边界，而且即使在其允许的范围内，机构的扩张和层次的增加本身就会消耗一大批政府资源，并增加政府监督和控制自身行为的难度。因此，当社会生活足够复杂、社会分化达到一定程度后，政府能力通常会呈现出急剧降低的趋势，政府对社会的服务和治理也会日渐废驰，形成政府治理的一个个“废地”。不难看到，无论是那种情况——是政府机构的大规模膨胀而给社会和纳税人增加巨大的负担，还是政府屈服于自身能力的下降，都不是民众的利益所在，都会影响到政府与民众关系的良性发展。
电子政务为以上问题的解决提供了充分的可能性，电子政务能够在相当的程度上解决传统政府所无法解决的难题。传统政府能力和效率的制约性因素是政府接收和处理信息的能力低下，以及经常受到的人为因素的干扰，而电子政务的根本意义在于几乎是无限制地提高了政府接收和处理信息的能力，因此电子政务的实现会直接地导致政府能力和效率的提高。
另一方面，传统政府在面对日益多样化和复杂化的民众利益要求面前，常常是应付不暇、捉襟见肘，其原因也在于政府难以及时地辨析和应对民众的要求，根本也还是信息的接收和处理能力问题，因此电子政务的实现也能够使政府更好、更全面的担负起服务更多社会成员的职责，使传统政府根本无法做到的服务的细分化、及时化，变得充分可行。
3、电子政务能够最大限度地消除有关政府的负面信息，改善政府与社会的沟通条件。
电子政务实现以后，电子政务所具有的信息传布的及时性、全面性特点，会有效地满足民众对政府信息的渴求，政府也能够利用电子政务所提供的高效率信息传播手段有效地塑造自身的形象，在政府与民众之间架设起基于信息共享而形成的理解和信任的桥梁。另一方面，当民众对政府信息的需求得到满足、政府更直接地、更多地与民众直接交流以后，各种各样的有关政府的负面信息自然会失去其影响力和生命力。
此外，电子政务所具有的能够有效满足民众对政府信息需求的功能，也使政府的可接近性程度进一步提高。传统政府条件下政府可接近性程度的低下是造成政府与民众关系恶化的原因之一。在传统政务条件下，获取政府信息的渠道单一、代价高昂，而且受制于少数工作人员素质、水平的影响，因此民众通常只在迫不得已的情况下，才会去亲自寻找和直接提取政府信息；政府可接近性程度的低下，使不少民众先验地具有“畏惧”心理，因此尽可能少地与政府部门及其工作人员打交道成为很多人不得已的选择，政府在民众眼中不是“亲民”的，而是“管民”的，在这种情况下，政府与民众关系的疏远是不可避免的。
在电子政务的条件下，民众获取政府信息由原来的单一渠道变为双重渠道。从理论和技术的角度看，民众可以无限制、无障碍地获取政府已经开放的信息，而且可以在最短的时间内就自己最关心的问题向政府提出要求并得到及时的反馈。由于政府与民众沟通渠道得到了改善，因此民众与政府关系的改善也将是水到渠成的。
4、电子政务能够极大地提高政府工作效率，降低政府开支，减少政府工作过程中失误的可能性，使民众对政府的监督更具有可操作性。
电子政务通过提高政府接收和处理信息的能力和效率，并进而达到提高政府工作效率目的的功能是不言自明的。基于此，政府的规模会逐渐缩小，开支会相应地降低。除此之外，电子政务还能够多方面、多渠道地获取和评价信息，因此会增加政府决策的可靠性，从而降低决策失误发生的机会。同样，由于信息的迅速、有效、开放，少数政府部门及其工作人员不当、非法操作的空间被极大压缩，政府部门及其工作人员的活动被置于一个个的“鱼缸”之中，因此民众如果愿意监督政府部门及其工作人员的行为的话，那么民众的监督活动将是相对简单和及时的。在民众具有现实的渠道和可能性行使自己监督政府权利的情况下，政府与民众的关系在本质上必然是健康和建设性的。
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作者单位：北京大学电子政务研究院