一国外电子政务法规环境

    (一)电子政务创新国家法规环境建设简介

    电子政务创新国家的法规体系建设主要集中在以下几个方面：一是电子政务组织法，主要包括电子政务的主管部门及其职权职责，以及电子政务的设置及其法律地位；二是信息公开法，指政府在面向公众进行信息公开方面 的法律法规；三是电子政务安全法；四是电子签名法；五是电子政务财政法，主要调整电子政务财政资金的来源、预算、使用及其监督等事项；六是电子政务监督法。

    1.电子政务组织法

    1996年，美国国会通过了《信息技术管理改革法》，详细地规定了联邦政府信息资源的管理办法。其主要内容之一是首席信息官制度。在联邦预算与管理下设首席信息官办公室。首席信息官为美国首席信息官办公室的负责人，由联邦预算与管理局局长 直接领导，是该局长有关政府信息资源管理的首席顾问，首席信息官对联邦政府各部门实施各个方面的信息资源管理，包括评审和审批各部门的信息系统计划。在联邦政府各部门内均应设立首席信息官制度。《信息技术管理改革法》另一个重要内容是设立“联邦信息委员会”（Federal Information Council）。该委员会由联邦政府各部门的首席信息官组成，职责主要包括决定政府信息基础设施发展的战略方向和优先领域，对各政府部门信息资源管理的实际情况进行监督和指导等对信息资源的调控方面。

    英国首相任命电子大臣 （eMinister）全面领导和协调国家信息化工作，由内阁办公室大臣、电子商务和竞争力大臣两名官员协助其分管电子政务和电子商务。联邦政府各部门都相应地设立电子大臣一职，由联邦政府核心部门的电子大臣组成电子大臣委员会，该委员会为电子大臣提供决策支持。同时，将原设在贸工部的电子专员（eEnvoy）职位调整到内阁办公室，并在内阁办公室下设电子专员办公室，专职负责国家信息化工作，电子专员办公室又下设若干工作组。电子专员与电子大臣一起，每月向首相汇报有关信息化的进展情况，并于年底递交信息化进展年度报告。由联邦政府各部门、授权的行政机构和地方政府指定的高级官员组成国家信息化协调委员会（eChampi ons），协助电子大臣和电子专员协调国家信息化工作。

    新加坡资讯通信发展管理局（IDA）政府系统署助理局长全权负责政府首要信息办公室（GCIO）的工作。GCIO的作用相当于新加坡政府的首席信息官。GCIO行使以下职能：为政府信息化的总体规划提供技术领导，并在政府信息技术开发上提供指导;为政府制定信息产业的标准、政策、指导方针及程序;开发、实施及管理整个政府的信息应用系统并将之理念化。GCIO还为政府各部及其他政府机构提供信息技术专业人力资源。

    2.信息公开法

    《阳光下的政府法》和《信息自由法》是美国信息公开的两部代表性法律，前者侧重于合议制行政机构会议的公开，后者侧重于政府文件的公开。第二次世界大战前，美国政府机构的活动是否公开由政府机构自由裁定。第二次世界大战后，随着民主政治的发展，于1946年制定了《联邦行政程序法》，规定公众有权得到政府信息，同时规定政府为了公共利益或其他正当理由，可以拒绝公众公开信息的请求。1966年，美国对《联邦行政程序法》进行了较大修改，出台了《信 息自由法》，明确了信息以公开为原则，不公开为例外。此后，1996年对《信息自由法》作了重大修改，对电子信息的检索、公开等问题进行了规范，以解决政府信息电子化和政府对信息请求反应迟缓给政府信息公开带来的问题。《信息自由法》适用于联邦政府的所有行政机构，是规定美国联邦政府各机构公开政府信息的法律，是美国当代行政法中有关公民了解权的一项重要法律制度。1976年9月13日由美国第93届国会参众两院通过《阳光下的政府法》，是一部规定美国合议制行政机关会议公开举行的法律。该法的主要内容有：关于适用对象的几个基本概念，包括行政机关、会议、机关成员的含义；公开举行会议的要求；豁免公开举行的会议或其中的一部分； 不公开会议的种类和举行不公开会议的程序，等等。

    1982年加拿大财政委员会颁布了《信息获取法》，采用独立于政府机构的信息披露决定复审制度，其目的是保障公众获取政府信息的权利。《信息获取法》赋予每一个加拿大公民和加拿大永久居民除了有限的限制和特殊情况以外查阅政府机构控制下的任何档案记录或者得到其复印件的权利，还规定政府部门有义务向社会公布拥有什么样的信息，信息获取过程中涉及政府机构和申请人以外的“第三者”利益的调节方式。英国制定了《政府信息公开条例》，规定公共信息，除了部分受到法律限制不能公开 的资料如国家安全、商业机密或个人隐私等外，其他政府信息都要公开。

    3.信息安全法

    美国总统直属的预算管理办公室于1985年12月指定了一项重要的政策通告《联邦政府信息资源的管理，OMBA－130号通告》，该通告附录中专门阐述了信息安全政策的补充说明，全面详述了有关联邦政府各自动化信息系统的信息安全政策，明确了各机构对自动化信息系统的安全应负担的责任。在该通告发布之前，美国已经制定了《计算机 安全法》，《联邦政府财产和行政管理服务法》、《个人隐私权法》和《预算和会计法》。

    英国也很重视电子政务的安全性，特别是健全了网络安全的法律法规，强化了电子政务信息安全的法制管理，制定了《官方信息保护法》等。1993年，加拿大颁布《加拿大可信计算机产品评测标准》，主要是针对政府信息安全的一部法规。新加坡制订了《信息安全指南》和《电子认证安全指南》等法规。这些法律法规的制定为新加坡电子政务的发展在法理上提供了依据。

    4.电子签名法

    美国的电子签名立法起步较早，《犹他州电子交易法》（UETA）是涉及电子签名的第一个立法，并被奉为20多个州的示范法。2000年10月美国国会通过《全球和国内商业法中的电子签名法案》（以下简称《电子签名法》），并由总统克林顿以电子方式签署为法律。美国《电子签名法》有三个主要特点：一是它试图为电子交易的可靠性和安全性提供一个法律框架，对政府的不适当干预进行限制，放弃对电子签字和认证的强制性规制方案，采取了自由化的和非歧视的市场导向方法。二是通过“技术中立” 的规定，明确表明，保障在线签约安全不只存在一种单一的技术或方法，尽管数字签名在美国得到了广泛的承认。三是预先制止了可能出现的指定特定技术方案的州一级的电子签字法的出台，为创设互通性的电子签约系统创造了条件。

    2000年7月，英国《电子通讯法案》开始实施，使电子签名及其他电子证明在法庭上与手写签名具有同等法律效应，使英国成为最先承认电子签名合法化的国家之一。加拿大通过了电子签名法律纲要，认可数字化签名和电子文件的合法性。新加坡于1998年颁布了《电子交易法》，明确了电子签名的法律地位。 < P style="MARGIN: 6px 3px 0px; TEXT-INDENT: 30px">5.电子政务财政法

    美国总统布什签署的《2002年电子政府法》规定,在财政部下设立电子政府专项基金实行集中统一管理。

    (二)电子政务发达国家法规建设的经验

    国外主要电子政务发达国家在电子政务 建设过程中都很重视其法律环境建设，从目前情况看，这些国家电子政务法律环境建设有如下共同特征。

    1.立法历程的渐进性

    尽管各国国情不同，但在电子政务立法方面的历程却极为相似，而且法律在电子政务过程中的角色转换也非常相近，即从影响、配合电子政务建设向成为电子政务的基础转化，使得法律成为电子政务的基石。这个基石与传统立法研究不同，它是一个明显具有高科技含量并不断修订完善的立法。几乎所有的电子政务 发达国家都是根据电子政务的发展状况和客观要求，逐步建设和完善电子政务的法律制度，没有一个国家在这一点上是一蹴而就的。

    2.立法过程的开放性

    电子政务建设情况是在不断发展变化的，因此，各国电子政务法律法规建设也留有余地，以便今后不断补充和完善。

    3.积极借鉴电子商务立法成果

    电子政务比较发达的国家，在电子政务法律制度建设上受到电子商务法律制度建设的重大影响。一方面，电子商务法律制度的建设对电子政务法律制度的建设有重要的启示与借鉴作用；另一方面，电子商务法律环境也在一定程度上制约着电子政务法律环境建设。如，各国电子商务中电子合同签名法，对电子政务中的电子签章法有直接的借鉴作用。而人们对电子商务安全性的认识和接受程度，反过来又在一定程度上或制约或促进了电子政务的发展。

    4.普遍 重视信息公开立法

    政府是信息最大的创制者、采集者、使用者和发布者。国外成功实施电子政务的国家无不重视政府信息的公开, 在法律中明确规定获取政府信息是公众的一项权利。

    二中国电子政务法律环境发展现状

    (一)中国电子政务法规建设的主要成绩

    近20年来，中国先后颁布了《计算机软件保护条例》、《计算机系统安全保护条例》、《电信条例》、《无线电管理条例》、《互联网服务管理办法》以及《关于维护互联网安全的决定》等一系列法律法规，初步建立起了电信行业管理法律体系、互联网网络管理法律体系、信息产业促进政策体系以及网络知识产权保护法律体系。2004年8月28日，全国人大常委会颁布《电子签名法》，为规范电子签名行为，确立电子签名的法律效力，维护有关各方的合法权益奠定了坚实的基础。近两年来，中国与电子政务发展直接相关的立法工作主要体现在两个方面，一是《中华人民共 和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的颁布，二是各省市及部分中央部门政府信息公开立法推进较快。

    1.《行政许可法》对中国电子政务发展意义重大

    前后历经7年的《行政许可法》经审议通过于2004年7月1日正式实施。这是中国政治文明建设的一件大事，这对于电子政务建设有着极为重要的意义。《行政许可法》是从法律的高度对电子政务的认可和推进。《行政许可法》的实施，不仅为各级政府利用网络提供“一站 式”服务，实现网上协同办公、并联审批构建起一个统一的法律平台，而且对未来中国电子政务的发展与规范，也必将产生深远的影响，这些影响主要体现在以下几个方面：

    首先，《行政许可法》为发展电子政务间接提供了法律依据。《行政许可法》出台并开始实施，强烈冲击着传统的行政观念。以前电子政务得不到政府官员和行政工作人员的重视，一是因为官员头脑中陈旧的行政观念；二是政务电子化没有法律依据。新出台的《行政许可法》第二十九条规定，“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出”。第 三十三条明确规定，行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。这就使电子政务得到了法律的认可，行政机关及其工作人员必须依照法律的规定推行电子政务，否则就要承担法律责任。这样，政府各个部门官员和一般工作人员不得不抛弃原来陈旧的观念，主动地、积极地建设电子政务。原来电子政务由政府信息办大力推动都得不到响应的状况，就会转变为各个职能部门争先恐后地寻求支持的热闹场面。

    其次，《行政许可法》明确了电子政务建设的方向和原则。一直以来我们都在强调，为建设电子政务，必须要求政府管理透明化、政务公开化、政府行政服务化、决策民主化。但是在实际建设电子政务的过程中，怎样实现政务公开，怎样以为公众服务为中心，怎样实现更高程度的民主，这些问题其实并不很明确。而《行政许可法》则进一步明确了电子政务建设的方向和原则，一是《行政许可法》的出台，在法律上规定了政府在行政许可领域公开政务信息的义务以及具体做法，并且还必须提供公民要求提供的信息和解释，把中国政务信息公开推进了一大步，同时也就为电子政务在实现透明行政方面指明了方向。二是《行政许可法》的出台使得服务行政进入制度化阶段。 三是《行政许可法》的出台，使得民主行政的内涵增添了新的内容。民主行政不仅是在目的上要为人民服务，更重要的是在过程上要让人民参与行政权力的设定和运作，民主行政进入了程序民主阶段。

    最后，《行政许可法》将推动行政体制改革，促进政府职能转变。政府职能问题是政府管理的核心问题。政府管理创新，关键在于政府职能转变取得实质性进展。改革开放20多年以来，政府职能有了很大转变，然而政府职能“错位”、“越位”和“缺位”的现象仍不同程度存在。《行政许可法》既充分发挥“看不见的手”的作用，规定“市场竞争机制能够有 效调节的”可以不设行政许可，又提供了政府“这只手”适度发挥作用的法律依据和规则。《 行政许可法》的颁布和实施，解决了行政审批制度改革这一政府行政改革的重中之重的问题，进而会促使政府职能进一步转变和行政体制改革进一步深化。《行政许可法》会带来政府职能的重新整合和一体化，行政组织的扁平化，政府公文的电子化等等，而这些变化正是建设高效电子政务的前提和重要推动力。《行政许可法》的公布和实施，对推进政府职能转变和政府管理创新是一个很好的契机。政府将由“无所不管”的全能型转变为“有所取舍”的有限型，政府职能重新定位，由以管制为主转变为以管理和服务为主。有理由相信，《行政许可法》的不断贯彻实施将带动电子政务 建设取得突飞猛进的发展。

    2.各省市电子政务法制建设力度加大，政府信息公开立法快速推进

    部分省、区、市在信息化与电子政务法规建设方面的工作力度较大，能根据本地区信息化与电子政务的发展需要，开展本地区的法规建设工作，并具有较强的针对性。比如，北京市颁布了《北京市政府机关政府信息共享交换管理办法》、《北京市政府信息共享管理办法》；福建省颁布了《福建省政务数字证书管理暂行办法》、《数字福建建设项 目评审管理办法》；广东省颁布了《广东省电子交易条例》；海南省颁布了《海南省电子政务服务收费管理办法》等。

    推进政务信息公开是近两年来中国电子政务建设的突出亮点，是收效最为明显的领域之一。2003年初，广州市政府正式实施《广州市政府信息公开条例》，在全国开个了好头。“非典”期间，疫情日报制度的建立对促进政府信息公开又打了一剂“强心针”。2003年5月，国务院有关会议要求各部委加快推进信息公开步伐。8月，十届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》，进一步推动了政府信息公开的进 程。正是在这样的大背景下，湖北、吉林、江苏、上海、深圳、杭州等省市先后颁布政府信息公开方面的法规、条例、办法等。比如上海市已颁布了《上海市政务公开信息上网服务工作管理办法》、《上海市政府信息公开规定》。在中央部委也进行了促进政务信息公开的尝试，比如2003年底，商务部讨论字《商务部政务公开暂行办法》，2004年5月，国土资源部推出《关于切实加强国土资源政务信息网上公开促进依法行政和行政为民的通知》。从全国的发展趋势看，加快推进政府信息公开已经成为大势所趋。

    各地、各部门政府信息公开立法有力地 带动了各级政府门户网站的发展，为利用互联网加大政府信息公开水平，提高政府服务能力提供了法律保障。2004年，中央政府门户网站建设立项获得国家有关部门审批通过，一期建设工程已经全面启动，这标志着中国电子政务建设跨上了一个新台阶。中央各部门门户网站建设水平不断提高，涌现出了不少应用典型，比如商务部门户网站每天的点击次数已经超过300万次。另据多家机构调查显示，很多地方政府在政府门户网站的建设与应用方面取得了比较大的进步，比如北京、上海、广州等城市的门户网站建设已经从简单的信息发布向提供各类业务服务升级，不仅实现了部分业务部门之间信息资源的互联互通，而且开始办理网上审批、网上申报、在线互动等事务，将 门户网站作为密切政府与公众关系的新突破口。总体看，近两年来，中国政府网站建设的速度相当快，覆盖的部门越来越多，为企业和公众服务提供的种类和质量都有很大提高。
 
    （二）中国电子政务法律法规建设面临的主要问题

    从总体上说，中国电子政务法律规范建设仍然明显滞后于电子政务的发展，主要表现在：许多亟待法律规范的事项并没有相应的法律规范；许多现有法律规范中的具体规定，不能适应电子政务发展的要求，有的甚至 与电子政务的发展相抵触。

    1.电子政务的法律效力问题

    电子政务是否与有形政府处于同等法律地位？网络行政行为是否与传统行政行为具有同样法律效力？如果是，两者之间又存在什么样的关系？对于这样一个关乎电子政务根本性质的定位问题，中国法律并没有做出根本性的明确规定。这一问题不解决，势必会影响电子政务长远发展。如果网络行政行为不具有传统行政行为的法律效力，相对人也就没有服从的义务；如果法律不明确规定 电子政府的法律地位，而电子政府的行为又对相对人的合法权益造成了损害，相对人将无从寻求法律救助。

    2.网上行政行为的合法要件问题

    行政行为合法是行政行为有效的前提。行政行为的合法要件主要有四个，即主体要件、职权要件、内容要件和程序要件。目前，中国法律并没有明确规定网络行政行为的合法要件，特别是没有规定网络行政行为不同于传统行政行为的、特殊的程序性要求。这就给认定网络行政行为的效力造成了极大困 难。

    3.电子政务的技术标准化问题

    目前，中国电子政务建设中的重复建设、各政府部门网络系统之间不相兼容的现象较为严重，一些地区和部门进行封闭式建设，很少考虑与其他地区和部门的信息共享与互操作性，制造了一个又一个“信息孤岛”。出现这一问题的原因之一是中国电子政务建设标准不统一。如果不同的政府职能部门采用不同的技术标准和传输协议，那么将来跨系统的信息沟通必然出现问题。由于法律的稳定性、强制性和 较高的效力等级，这些技术标准最好由法律予以规定，以避免中国电子政务建设中的重复建设以及信息不共享等问题。

    4.政务信息公开问题

    由于发展时间较短、技术水平相对较低等原因，中国电子政务的建设目前大都只处于初级阶段，在这一阶段，政府信息公开立法成为电子政务法制建设中最重要的和最基础的任务。中国现有法律的一些规定显然不适应电子政务发展的要求，需要进行修改，其中比较典型的是《中华人民共和国保守国家 秘密法》。同世界上许多国家先后制定的《阳光下的政府法》、《情报自由法》、《政务公开法》不同，中国在没有制定政府信息公开法时，早在1988年就通过了《中华人民共和国保守国家秘密法》，对于保密范围、泄密责任等做出了较为系统的规定。该法特别确立的“凡不宣布公开的事项皆推定为保密”的原则，与电子政务下行政公开的要求无疑有着较大的抵触。因此，应当修改《中华人民共和国保守国家秘密法》，使其能够适应电子政务发展以及政府公开行政的要求。

    5.公民隐私权保护问题

    电子政务具有强大的数据或者信息的汇聚能力，因此，在网络技术高速发展以及政府信息日益公开的情况下，如何加强对公民隐私权的保护，成为电子政务立法中不可忽视的问题。政府在管理和运用各种信息的过程中，出于故意或者过失，公民的隐私权极易被侵犯，这在要求全面保障公民权利和自由的今天是不能被允许的。因此，在电子政务立法中多角度地规定如何保护公民隐私权，应当引起立法者的高度重视。

    6.电子政务的安全问题

    政务活动关乎党政部门、各社会机构乃至整个国家的利益，因此，政务信息比商务信息更为敏感，在安全性方面的要求更高。电子政务安全问题不仅涉及到技术措施，例如公钥基础设施（PKI）、内外网的物理隔离等，而且涉及到一系列法律问题。法律应当明确规定电子政务的安全标准、具体措施以及对于不能达到者的惩戒措施，明确规定政府工作人员因为故意或者重大过失致使电子政务安全系统遭到破坏的法律责任，明确规定对于侵入电子政务系统的黑客的刑事制裁措施。

    7.电子政务 建设的资金问题

    电子政务的建设是一项长期工程，没有资金的保障很难进行。中国目前关于电子政务建设资金的来源、预算、使用以及监督等事项，基本上没有法律的统一规定，这极不利于电子政务建设的长期性与连贯性。因此，以法律规定的方式保证电子政务建设的资金要求，将是立法者不得不考虑的事项。

    三中国电子政务立法的基本原则

    1.坚持技术中立原则

    对信息技术领域的信息立法要解决一个共同问题，那就是如何使千变万化、一日千里的信息技术适用于一定的、稳定的法律法规。达到这样的要求的法律会与技术实现良好的包容共生关系。一方面，不同体系和模式的技术方案会在抽象的法律规范上找到自己合适的位置；而另一方面，法律的良好的包容性又会为技术的发展留有充分的空间，不会把新的技术解决方案视为异物而排斥于外。所以，中国电子政务法律法规建设应该遵循技术中立的原则，以适应技术发展不断变化的 要求。

    2.政府积极推进原则

    如美国通过政策和法律明确规定了政府在国家信息化发展中的宏观规划指导作用，从战略的角度使用立法规划的手段对国家的信息化建设予以支持，动员企业和其他机构成为信息化建设的主导力量，建立全民参与信息化发展的机制。中国的信息化立法建设同样要发挥政府的推动作用，带动企业和其他机构参与信息化建设，从而形成全民自发的进而成为自觉的信息化发展运动。

    3.全球一体化原则

    从各国的电子政务立法趋势可以看到，电子政务发达国家愈来愈重视立法在国际范围内的统一性和标准化。中国在推动电子政务立法的过程中也应该注意与国际接轨的问题，应当积极借鉴和吸收世界各国和国际组织在电子政务方面的立法，既要尊重国际标准和惯例，又要体现中国特色和国情。

    4.重点突出，层层推进原则

    尽管中国已经出台了一些与电子政务有关的法律法规，但现行政策法规仍然难以适应电子政务发展的需要，立法方面还有相当多的空白。如信息公开法、个人隐私权保护法、数据库保护法、计算机犯罪法以及计算机安全监督法等电子政务正常运作所需的配套法规都急需制定。但是，由于法规出台的程序复杂性、严肃性等，在推行电子政务过程中，只能对必不可少的环节和呼吁最多的方面先行重点立法，然后逐步推进。如政府信息公开是电子政务中首先面临的问题，中国对此正在抓紧立法。

    5.中央与地方相结合原则

    中国各地方电子政务发展水平很不平衡，对立法要求也不同。政府在立法时可以考虑“抓大放小”。政府可以制定出总体性的指导性法规，各个地方根据国家的法律精神，结合自己本地区电子政务的发展情况，在不违反上位法的情况下，制定适合本地区的电子政务法规。

    四完善中国电子政务法律体系的若干建议

    (一)当前电子政务法规体系建设应当重点关注的三个方面

    1.电子政务立法模式的选择问题

    从国外情况看，电子政务立法有统一立法与单行立法相结合模式和分散模式。美国属于前者，特点是由一部统一的《电子政府法》牵头，辅之以《阳光下的政府法》、《情报自由法》、《政府纸张消除法》等单行法，从而形成统一立法与单行立法相配 套的立法模式。除美国外，世界绝大多数国家和地区的电子政务立法都采取了分散模式，电子政务的法律规范分散在有关计算机系统、数据保护、信息安全、行政程序与标准化、电子签章法等单行法律之中。例如，德国的电子政务法主要分散在《数据保护法》、《联邦行政程序法》、《电子签章法》等法律法规中。

    中国目前的电子政务立法模式属于分散模式，有关电子政务的法律规范分布在《计算机法》、《电信法》、《互联网法》、《电子签名法》、《计算机软件保护法》等法律规范之中。分散模式的主要缺陷是没有统一的原则和标准，规范与规范之间 相互冲突现象严重，电子政务的特性不能突出，实施效果差。为了消除分散模式的弊端，中国今后电子政务立法应当选择统一立法和单行立法相结合模式，制定统一的《电子政务法》，在内容上可以考虑包含电子政务组织法、电子行政行为法、电子政务监督法等相关内容。与此同时，应当加大配套单行法的制定和修改力度，以形成一个独立、完善的电子政务法律体系。

    2.电子政务建设的阶段性和电子政务立法阶段性相协调的问题

    一般认 为，电子政务的建设分为五个阶段：第一阶段是政府部门建立门户网站，发布客观信息；第二阶段是实现政府与用户的单向沟通，政府为用户提供下载服务；第三阶段是政府与用户的互动，用户既能从政府网站得到下载服务，又可以将自己的意思上传至政府网站，实现双向交流；第四阶段是政府网上办公阶段，即政府通过网络作出电子行政行为，与相对人形成电子行政法律关系；第五阶段是电子政务发展的成熟阶段，即为了适应政府网上办公的需要，其内部进行组织结构和办事流程的重组，形成以客户为中心的“一站式”服务的政府管理模式。

    2002年 12月10日，“中国电子政务技术与应用大会”在北京召开。会议在电子政务战略规划、电子政务平台技术、电子政务应用案例与解决方案等三个层面，探讨了中央、地方以及行业的电子政务技术与应用。中国人民大学公共管理学院教授、国家“863”计划“中国电子政务管理系统”课题组组长许光建对中国电子政务发展的阶段提出了自己的看法，他认为，中国电子政务的发展需要经历四个阶段，即设备、基础网络建设、应用环境建设和系统链接。前三个阶段侧重解决某一政务体系内部的纵深发展问题，第四个阶段则侧重解决各政务体系之间的互联互通问题。

    电子政务的立法工作应当与电子政务建设的阶段性要求相适应。与我国目前电子政务建设尚处于较低阶段的现实相适应，我国电子政务立法应当着重解决政府部门信息的收集、管理、共享与公开的问题，同时，关于电子政务实施的技术标准、安全保障等制度也应当尽早出台相关规定。

    3.应当考虑电子政务立法的法律层级问题

    对于某一方面的事项是制定法律还是制定行政法规或者部门规章的问题。从理论上说，凡是用来规制政府 部门行为的法律规范，出于对自然公正的考虑，政府部门自身是无权制定的，否则政府将既是该法的立法者又是该法的执行者，政府的这种双重角色将会对公民权利造成极大威胁。因此，凡是规制政府行为的法律规范都应由立法机关（在中国即全国人民代表大会及其常委会）以法律的形式加以规定。然而，考虑到立法经验不足、立法的滞后性和客观条件的限制，绝对地强调必须由立法机关进行电子政务立法又是不现实的。因此，中国全国人大及其常委会可以将某些本应由其制定的法律授权给国务院或者国务院部门先行制定行政法规、部门规章，等到时机成熟时再通过立法程序上升为法律。

    (二)政策建议

    基于对上述因素的考虑，为加强中国电子政务立法，改善中国电子政务运行的法律环境，形成完整、统一的电子政务法律体系，提出以下立法建议：

    1.法律类

    ①《电子政务法》的立法。该法性质为国家基本法律，制定机关为全国人民代表大会。其立法意义是：从国家基 本法律的角度对电子政务组织、网络行政行为等涉及电子政务根本性质的问题作出统一规定，为中国电子政务的建设提供基本的法律依据。同时，该法作为电子政务法律部门的基础性法律，也对其他相关、配套法律的制定和修改起指导作用。从内容上看，作为电子政务法律部门的基础性法律，统一《电子政务法》除应当明确规定电子政务的基本原则外，例如合法性原则、合理性原则、公平公开公正原则、责任原则等，还应当对下述问题作出明确规定：

    电子政务组织规范，主要调整两方面事项，一是电子政府的主管部门及其职权职责；二是电子政府的设置及 其法律地位。从目前实践看，中国电子政务的主管部门是国家信息化领导小组下设的分管办公室以及地方各级人民政府设立的信息化办公室。如果今后沿袭这种做法，它们的法律地位应当在统一的《电子政务法》中得到明确规定；如果今后要借鉴国外经验，在各级政府中设置首席信息官，这些信息官的法律地位也应当得到法律的确认。另外，电子政府是与有形政府并行的一种特殊行政组织形式，两者之间的关系需要由法律作出明确规定。统一的《电子政务法》必须明确规定电子政府的适用范围及其效果归属，即哪些事项可以由虚拟化的电子行政机构处理，哪些事务只能由有形的行政机关处理；电子行政机构按照自动程序作出的处理行为在何种条件下具有与有形行政机关作出 的处理行为相同的法律效力，并且其效果归属于有形行政机关。

    网络行政行为规范，主要调整网络行政行为的合法要件和法律效力，确立网络行政行为的特殊法律规则，解决网络行政行为的适用范围、种类、法律效力以及与书面、口头等行政行为方式之间的衔接关系，并根据网络的特点，对网络行政行为的运行程序作出特殊的规定。

    电子政务监督规范，主要调整三类事项，一是电子政务的法律监督事项，例如软件采购中的法律监督、电子 政务实施效果的调查和评价等；二是信息技术在行政复议和行政诉讼中的应用事项，例如网络复议、网上作证等；三是公民信息权和隐私权等受到侵害时的复议、诉讼等救济事项。

    ②有关与电子政务立法相关的几部法律修改的建议。

    ⅰ)《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科学技术进步法》）的修改意见。《科学技术进步法》是1993年由全国人大常委会制定的法律。该法律对中国科学技术领域中的重要法律关系规定了基 本的法律原则，是促进科技进步、制定科技发展政策的重要法律依据。目前，该法正处于修改中，由于电子政务建设与科学技术进步密切相关，因此，建议在《科学技术进步法》中增加有关“加强对电子政务的科学技术扶持工作”的条款，并确定对取得科学技术成果的有功人员进行奖励制度，为电子政务发展的技术支持提供法律上的保障。

    ⅱ)《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保守国家秘密法》)的修改意见。政务公开是电子政务建设的基本原则之一，而政务公开的程度又与《保守国家秘密法》中的国家秘密的范围存在着此消彼长的关系。 有学者指出，现行《保守国家秘密法》对于国家秘密的规定非常概括，对于国家秘密范围的界定过于宽泛，因此，应当修改《保守国家秘密法》中关于国家秘密范围的规定，使其更加明确、更具可操作性，同时在法律条文中明确规定“凡不属于保密的事项均应公开”的原则，为政府公开行政提供法律保障。

    ⅲ)《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)的修改意见。如前所述，政务活动不同于商务活动，政务活动影响党政部门、各社会机构乃至整个国家的利益，具有更高的安全性要求。为了保障电子政务的安全，法律不仅应当规定各种安全保障制度， 而且还应当规定对于各种危害电子政务安全的行为的惩戒措施。作为一个国家法律体系的重要组成部分，《刑法》关于刑罚的规定无疑是最具强制性的。基于“罪刑法定”的要求，对于任何行为，如果在行为时没有已生效的法律明文规定为犯罪的，则不能认定该行为是犯罪行为，也就不能对其进行刑事处罚。因此，为了避免日后出现危害电子政务安全的行为得不到依法处罚的情形，有必要对中国的《刑法》作出修改，将各种可能出现的危及电子政务系统安全的行为纳入到刑法的调整范围，其具体做法是：第一，在《刑法》分则的“危害国家安全罪”一章中，增加对于故意侵入电子政务系统窃取机密数据、改变程序设置、植入病毒以及越权处理公务行为的犯罪性规定；第二， 在“渎职罪”一章中，增加对于具有保障电子政务系统安全责任的国家机关工作人员因重大过失，造成电子政务系统被侵入的渎职罪的犯罪性规定。规定这些惩罚措施，尽量将各种可能出现的危及电子政务系统安全的行为纳入到《刑法》的调整范围，目的是完善电子政务的安全保障体系。

    ③《电子政务基金法》的立法建议。该法性质为国家法律，制定机关为全国人大常委会。其立法意义是：电子政务的建设是一个长期而复杂的过程，需要国家投入大量的人力、物力、财力。制定《电子政务基金法》，从国家法的角度对电子政务财政资金的来源、预算、使用 及其监督等事项作出统一规定，为国家电子政务建设资金投入提供一致的和连贯的法律保障。从内容上看，该法应当明确规定国家建设电子政务所需资金的来源、电子政务基金占国家财政支出的比例以及如何确定、电子政务专项基金的集中统一管理与使用、电子政务基金违法违规使用的法律责任等。

    ④《电子政务安全法》的立法建议。该法性质为国家法律，制定机关为全国人大常委会。其立法意义是：基于电子政务对系统安全性要求更高的特点，有必要对关乎电子政务安全的事项进行专门立法，对不同政府部门政府信息网络安全保护的操作标准作出统一规 定，建立相应的电子政务安全保障制度，为保护国家安全和社会公共利益建构起更好的制度屏障。从内容上看，该法应当统一规定电子政务安全标准；统一规定电子政务安全管理体系模式，以保证电子政务系统建设全程的安全和安全管理工作的程序化、制度化；按照“谁主管谁负责、谁运营谁负责”的原则，确立电子政务安全责任制，并明确规定对电子政务安全管理责任人的奖励惩罚机制。

    2.法规类

    ①《政府信息公开条例》的立法建议 。该法规性质为行政法规，制定机关为国务院。《政府信息公开条例》是国务院近年来行政立法工作的重点。政府信息公开是依法行政的必然要求，也是法治政府的主要标志。《政府信息公开条例》的出台对于改善电子政务的法律环境具有重大意义，在《政府信息公开条例》中明确规定各级政府及其职能部门可以建立门户网站，并经由门户网站进行政务公开，发布公共信息，从而为政府公开行政提供法律依据。

    ②《政府数据信息资源管理条例》的立法建议。该法规性质为行政法规，制定机关为国务院。《政府信息公开条例》的侧重点是政府作为当代社会最 大的信息源，对其掌握的信息，除涉及国家秘密、个人隐私等事项外，应当尽可能地公之于众，以保障公民的知情权。《政府数据信息资源管理条例》的侧重点则是政府信息资源获取、管理和提供利用的各项制度。在电子政务建设过程中，各种信息资源大多以数据的形式存在，对于电子政务条件下这些数据信息的取得方式和程序，这些数据信息的管理和使用制度等，都应当由法律作出明确的规定。但是，考虑到这方面事项主要涉及的是政府内部管理规程，且立法时机并不成熟，因此，由国务院以行政法规的形式对这方面事项加以规范应该是适宜的。该法规主要应当规定如下制度：政府数据信息资源的获取制度、政府数据信息资源的交换制度、政府数据信息资源的共享制度以 及政府数据信息资源责任制度。

    ③《公务员培训办法》的立法建议。该法规性质为行政法规，制定机关为国务院。电子政府对政府的影响可能是多方面且深刻的。其一，电子政府可能带来行政组织结构的变化。行政组织结构由一定行政纵向层次和横向幅度整合而成，通常认为，行政层次多而行政幅度小，行政组织结构呈尖凸状；行政层次少而行政幅度大，行政组织结构呈扁平状。由于网络行政具有信息共享且重视横向联系的特点，因而促使行政组织减少或取消过多中间层次，使行政组织结构从尖凸状过渡到扁平状。其二，电子政府可能带来行政权力结构的 变化。行政权力结构由上下级行政组织间的权力分配关系整合而成，权力集中于上为集权型权力结构，权力分散于下为分权型权力结构。由于网络行政具有灵活、低耗、高效的特点，因而影响行政权力更多地向下倾斜，从而改变集权型权力结构的那种僵化、浪费和低效。其三，电子政府可能带来行政主体的变化。行政主体由一定?