公私协作、社区自治、城乡一体化平等发展和数字治理是大都市治理的国际经验和发展趋势。
大都市治理不仅是城市内部政府、市场和社会的互动过程,也是各级政府在纵向维度上的协作互动、促进大都市发展的过程。公私协作、社区自治、城乡一体化平等发展和数字治理是大都市治理的国际经验和发展趋势。推进新型城市化战略,需要实现从城市管理到城市治理的转变,实行公共产品和服务的多元化供给,促进社区管理体制创新,加快城乡一体化进程,推进数字治理实现政府善治。
从城市管理到城市治理转变
发达国家大都市政府的改革方向是从强调管理向治理转变,即从强调服从、强制和规范等传统官僚制的城市管理,向助长地方分权化改革、强调公私部门伙伴关系、实行多元化治理、注重城市治理法治化和推进市民参与等的城市治理转变。我国新型城市化战略的推进,首先要在治理模式上以城市治理为发展方向,实现城市层级政府的职责权限从模糊化向制度化转变,各层级的城市政府间关系从纵向控制向协商合作转变。
实行公共服务多元化供给
20世纪80年代中后期,发达国家的大都市政府越来越多地使用合同外包(contract-out)的方式来安排地方公共服务,实施公共产品的多元化治理。政府承担纯公共产品的直接供给。私人部门根据相应的制度安排参与公共产品的治理,发挥政府无法发挥的作用。民间组织以追求公益性为取向,扩大公共产品对公众需求的覆盖范围,并形成有第三方介入的监督机制。政府、私人以及民间组织共同参与的多元治理模式,是公共产品治理过程中实现公平与效率统一的必要条件。在新型城市化发展战略下,实施公共产品和服务的多元化供给是提升大都市治理绩效的重要方面,同时这也需要打破原有的制度束缚,在准入、保障、调节、监督、评估、淘汰等各环节进行制度创新,打破垄断,开放市场,公平竞争,保护产权,从而为政府更好地提供公共产品和服务创造有利条件。
加快社区管理体制创新
美国、德国等发达国家的发展经验表明,自治导向的社区治理模式有助于政府转变“全能型”模式,更好地聚焦城市宏观管理和社会服务,也有助于扩大基层民主,形成政府、企业和社区自治管理组织的良性互动。要加快社区管理体制创新,构建自治导向的社区,首先要转变社区治理观念,倡导社区治理的善治模式,将政府推动和社区自治结合起来,建立紧密合作关系;其次要为社区自治的制度创新活动提供良好的环境和条件,促进社区社团组织蓬勃开展,提升社区居民自我管理自我约束的积极性;再次要着力培育和谐的社区文化,促进社区由陌生人社会向熟人社会转化,培育归属感和认同感;最后要重构社区自治组织,淡化社区管理的行政性,提升社区自治能力,实现社区自主管理。
着力推进城乡一体化进程
发达国家在保护和支持农业政策方面,重点突出工业“反哺”农业,例如德国从20世纪50年代起对落后的农业区采取投资补贴、拨款、农产品价格支持、贷款担保和低息贷款等措施,加速农业现代化发展;英国设立了乡村发展委员会和乡村地区小工业委员会来促进农村工业发展;法国设立“国家发展奖金”和“地方发展基金”鼓励大企业到乡村地区投资办厂等等。发达国家经验表明,宏观政策是促进城乡一体化的发展动力。从发展路径与特征来看,我国城市治理中城乡一体化属于较为典型的“政府主导型城市化”,这种推动型政策一方面促成了大都市建设高潮和城市化的跃进式发展,另一方面也产生了高昂社会成本,引发了一系列社会问题和矛盾。新型城市化的发展战略要求实现城乡统筹发展,要实现这一目标首先需要建立一个既符合市场经济规律、又充分体现社会公平理念的统筹型城市化政策体系。
推进数字治理实现政府善治
随着电子政务成为城市治理不可缺少的方面,数字治理作为电子政务与治理理论的完美结合,日益成为全球大都市治理日程中的重要议题。数字治理能够革新城市治理主体间的互动模式,形成良好的网络治理结构。政府电子商务则包括了政府之间、政府与企业或私人之间的信息、产品和服务交换。推进数字治理,就是要加快建设包括电子政务和政府电子商务为一体的综合治理体系,实现和促进政府、企业和市民社会的互动,从而构建有效的大都市政府善治机制。
(作者系广州市社科院国际所副研究员)