让农民共享政务均等化服务
关于对政务服务全面向乡村延伸提升政务服务能力的思索
 　　中共中央书记处书记、中央纪委副书记、全国政务公开领导小组组长何勇2012年3月30日在全国政务公开领导小组第十二次会议上强调：“要大力加强政务服务体系建设，逐步建立健全省、市、县、乡、村五级联动的综合政务服务体系，”按照中央的决策和部署，政务服务向乡村延伸的工作正在全国展开。广西壮族自治区人民政府办公厅（桂政办发〔2012〕39号）要求，为尽快实现城乡政务服务均等化，2012年全区统筹推进20个乡镇（街道）、30个村（社区）的“政务服务政务公开政府信息公开示范点”建设，年底要在全区50%的乡镇（街道）建立政务服务中心,“十二五”未实现政务服务向全区所有乡(镇)村全部覆盖。目前这项工作正在有条不紊进行,从八月下旬检查的情况看,今年广西实现50%的阶段性目标问题不大。
　　“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。建立健全覆盖乡村的政务公开、政府信息公开和政务服务体系（本文简称“政务服务”），促进城乡基本公共服务均等化，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义和全面建设服务型政府的内在要求。加快政务服务全面向乡村延伸、让农民早日享受政务均等化服务的举措，充分体现了政务服务“以人为本”、“执政为民”的公平性原则，与国务院最近印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》关于“加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步推进基本公共服务均等化”的指导思想完全吻合。纵观当前广西在“示范点”建设中遇到的实际问题,联系全国一些省市推进这项工作的状况，笔者认为实现政务服务向所有乡(镇)村覆盖，让农民共享高效的政务均等化服务,各级政府亟需解决好六个难题。
　　一、深化认识，把让农民共享政务均等化服务作为巩固党执政地位的大事来抓
　　当前，地方各级政府对农民提供政务服务不够重视，存在着思想认识不到位、基础设施不完善、服务水平不高等问题，要把政务服务向乡村延伸，必须转变政务服务中存在的各种落后观念，其中最主要的，是要转变轻视对农民服务的不均等观念，切实把农村居民作为政务服务的重要主体，切实把政务服务覆盖乡村作为巩固党执政地位的大事来抓。
　　政务服务，说到底是党和政府坚持以人为本和民主政治执政原则在工作中的具体体现，是加强和创新社会管理的一种手段。中共中央政治局2011年5月30日召开的加强和创新社会管理会议强调：“加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业。”在这“三个事关”中，“事关巩固党的执政地位”始终是居于最高位置的。因为中国共产党成立90年来的实践一再证明，没有中国共产党及其执政地位的巩固，便没有国家长治久安和人民安居乐业可言。工农群众是中国共产党执政的根本依托。政治学原理告诉我们，“领导”以“服从”为前提，“服从”以“认同”为前提，我们党要取得执政地位的更加巩固，首要的前提是必须拥有广泛的工农群众基础。自从我党诞生以来，农民阶层一直是党实施领导最主要的群众基础。在夺取政权的历史时期，我党一直将农民定位为“中国革命的主力军”，明确指出农民问题是“中国革命的基本问题，农民的力量是中国革命的主要力量。”，毛泽东紧紧抓住农民主力军这个伟大力量，把工作重点转移到农村,，把武装斗争、土地革命、根据地建设融为一体，创立了工农武装割据，以农村包围城市的革命理论和革命道路，取得了新民主主义革命的伟大胜利。在社会主义现代化建设中，我党一直把研究和解决农民问题作为执政的一个根本问题。正如《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》所说：“农民和农村问题始终是中国革命和建设的根本问题。没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。”在我国进入社会主义现代化建设“十二五”的新阶段，党中央更加注重解决农民生产生活中遇到的实际困难，更加注重消除长期以来我国在公共服务上存在的城乡差别，国务院最近印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中，专门把“加快建立覆盖城乡的基本公共服务体系”、“推进基本公共服务均等化”作为指导思想来抓。这就向我们诠释这样一个道理，工农大众是我们党执政的坚实基础，推进城乡基本公共服务均等化是党中央为巩固党执政地位而推行的重大举措。如果我们的执行工作偏离了党的价值追求，对农民群体提供公共服务差距日益拉大的现实置若罔闻，农民群体就会将导致公共服务差别化的原因归为不公正的社会规则，从而产生对党和政府的不满情绪，对党和政府的信任倾向会大大减弱，以致动摇党执政的群众基石。为此，各级政府必须牢固树立“农民阶层是党执政的主要群众基础”的理念，把农村与城市的政务服务同等对待，将农民与市民的政务服务同样对待，尽快把政务服务覆盖到乡村，通过深入细致的乡村政务服务，让占全国总人口50%的农民广泛深入了解我们党新时期的路线、方针、政策和奋斗目标，让他们从享受政务均等服务的切身体验中，更加理性地认同党的领导，增强对党和政府的向心力和凝聚力，从而凝成新时期坚决拥护党执政地位的强大力量，形成顺利实现我党“十二五”规划》各项目标的强大推动力。
　　二、明确职能，建立适合农村特点的乡村政务服务体系
　　当前，在已经建立的一些乡镇政务服务中心中，存在着职能定位、服务方式、服务重点等方面与县（市、区）级政务服务中心“一般粗”的现象，政务服务的内容与群众要求不相适应，没有体现出乡镇政府直接为基层群众服务的功能特点，造成农民群众对其的满意度不高。
　　实践证明：要让农民享受到均等政务服务，在乡村政务服务体系建设上应解决好四个问题：一是明确乡村政务服务机构的职能定位。一般情况下，乡镇政务服务中心要把便民服务摆在更加突出的位置。其主要功能是通过整合乡镇“七所八站”政务服务资源，把与群众生产生活密切相关的行政审批事项和公共服务事项全部进入中心集中办理，组织、协调、监督和管理各有关部门简化办事程序，规范审批行为，强化服务职能，提高行政效率。其主要职能定位应是代办乡镇政务服务中心的审批服务事项为主，发挥“代办、咨询、调解、帮扶”等四大服务功能，为群众提供行政管理类、证照证明类、便民服务类、信息咨询类、政府信息公开查询等事服务。如根据实际需要，代办户籍、身份证、独生子女证、失业证、土地使用证等事项的申报和办理，以及提供法律法规筹咨询。二是整合满足服务农民需要的政务资源。立足“节俭实用、优化投入、保障到位”的原则，充分挖掘内在潜力，整合现有建设资源，实现原有的设施和资源利用率最大化，做到“少花钱、办大事、办好事”。要采取改造、调节、租用、新建等方式推进政务服务中心场所建设，为一站式窗口服务创造办公场地。要按照“能用则用、配备齐全、功能到位”的原则，整合好办公设备资源，确保工作的正常运行。要按照“不增编、不另聘用人”的原则，充分挖掘现有乡镇政府机关和所站人员的潜力，整合好人力资源，进驻服务窗口一线工作。三是规范满足农民需求的政务内容。乡村政务服务应向农民提供如下主要内容：政府所有职能的内容，将政府本身和政府各部门的职能、职责、组织机构、办事程序等可公开的都要向农民公开；政府可以公开的信息，公布上级和本级政府及其部门的文件、资料，档案、数据库等；政府法定的日常活动，在网上公布政府日常活动的各项内容，把网络作为政务公开和对政府实施监督的重要渠道；政府办理各种事务的程序及要求，规范办理各种事务所需的文件资料等。四是完善满足服务农民特点的平台功能建设。完善网络覆盖功能建设，原则上所有的村委会和较大的农民专业户都要覆盖到；完善信息化办公系统功能建设，实现县、乡、村三级网上受理、网上审批、网上办理，逐步推进乡村网络办公和无纸化办公的普及；完善行政审批功能建设，逐步推行部门行政审批职能向一个内设机构集中，行政审批权向服务窗口授权；完善政务服务功能建设，真正让群众事在村办、困难在村反映、问题在村解决；完善政务公开功能建设，让群众在村就能了解政务信息、政策咨询、服务事项流程等，真正打造阳光操作的政务服务环境；完善监督投诉功能建设，对进入公共资源交易中心的项目工程建设招投标、公共资源交易等工作环节进行有效监控。
　　三、方便群众，提高乡村政务服务的农民最大满意度
　　中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化政务公开加强政务服务的意见》强调：必须“坚持把方便基层群众办事作为政务服务的出发点和落脚点。”农村住地分散，农民文化程度低，在办事中遇到许多实际困难，乡村政务服务要着眼这些特点，努力转变农村政务与城市政务雷同的服务方式，使政务服务真正为农民着想、真正让农民受益、真正让农民满意。
　　当前，乡镇的政务服务方式应努力抓好5个转变。一是从“你求我办”向“我为你办”转变。目前，农民群众办事都要通过大厅这个“超市”办理事项，这个“超市”的服务应定位为全心全意为农民办事，每个服务人员都应该实现从“你求我办”到“我为你办”的转变，坚决摒弃“有求于我”的思想，把为农民服务作为自己义不容辞的责任和义务，用党的“宗旨”维护好政府形象。二是从“政务大厅”向“服务下乡”转变。针对农村住地分散、交通不便、农民群众办事难的特点，乡村政务服务机构，应尽量安排时间深入偏僻村屯进行相关项目现场审批；对于一些老弱病残等特殊服务项目，或办事人由于特殊原因不能亲自来到“超市”的，政务服务机构人员应该“下乡入室”上门服务；对于那些固定资产投资、重要建设项目审批等事项，应该变“坐等”为“下访”，做好主动服务。三是从“你来跑”向“我替你跑”转变。农村一些较大的投资项目审批，牵涉的部门多，法定审批程序又不能减少和取消，业主自我办理会占去相当的精力和时间。乡村政务服务要担当起协调和服务的重任，提高代受理的能力和水平，采取开辟绿色通道、启动快速代办渠道、加强相关部门协调联办和会商等便民措施，提高审批效率，最大限度方便群众。四是从“单一审批”向“综合服务”转变。乡镇政务服务中心要以“整合职能、为民办事、服务三农、方便群众”为出发点和落脚点，以“找得到人、办得成事、群众满意”为基本要求，充分发挥乡镇政务服务中心事项集中、要素集合、功能集聚的综合效应，把政务服务的触角向与中心职能有关的所有事务延伸，与农民迫切需要办理的所有事务延伸，通过增加服务内容、延伸服务触角、优化服务模式筹措施，促进政务服务从单一审批型向综合服务型的转变，使政务服务工作更加为民、便民、高效。五是从“公开了事”向“实效完事”转变。现在有些乡镇政务中心，只满足把政务内容和办事程序公布了事，而对于农民群众是否理解这些政务内容和办事程序、他们在办事过程中遇到的哪些难题则极少过问，致使一般群众办事依然困难重重，有些事情由于办不通只能半途而废。据此，乡镇政务中心应该在工作中仔细关注人民群众尤其是那些老、弱、病、残等农民在政务中心办事中遇到的各种困难，尽自己的所能替他们耐心解释清楚那些难以理解的术语，帮他们理顺那些他们无法理顺的关系，协助他们准备那些他们无法准备的材料，为他们提供那些他们无法找到的政策依据等等，尽量让他们把事情办得顺利一些、快速一些、打心底里满意一些。
　　四、科技支撑，提升乡村政务服务平台功能与效能
　　当前正值全球信息化高速发展时期，经济转型、行政管理、社会服务等各领域日益离不开信息科技的强力支撑，电子政务建设已经成为提升各级政府政务服务平台功能与效能的重要动力和引擎。然而乡村政务服务工作普遍缺乏信息技术设施，信息化水平不高，网络基础比较薄弱，工作人员业务能力参差不齐，严重制约了政务服务能力提高与发挥。
　　国务院总理温家宝2012年5月9日主持召开国务院常务会议，把“加快电子政务服务向街道、社区和农村延伸，建设服务型政府”，作为会议确定的信息化发展6个方面工作重点之一。这一“工作重点”必须尽快落实到乡村政务服务上来。因为没有电子政务建设的深入推进，就没有乡镇服务型政府建设工作的新进展和新跨越，乡村政务服务均等化也无从谈起。因此，各级政府要把加快乡村电子政务建设、不断提升乡村政务服务平台功能与效能，作为万上农民共享政务服务均等化的重点基础建设统筹推进，当前应着重抓好三个方面的工作：一是制定明确且切实可行的乡村电子政务建设的目标和任务。制定具体的实施策略，采取由简到繁、逐步推进、分阶段完善的措施进行。首先，实现乡镇政府上网，构建乡镇政府的网站。其次，逐渐实现乡镇政府与农民用户的信息互动和网络沟通，实现乡镇政府内部公文电子化和文件的网络传递，尽快推进乡镇政府“无纸化办公”，分阶段逐步完善乡镇政务信息化，加强对乡镇政府的信息回应与监督。最后，进一步推广其他复杂的在线政务，诸如信息查询、网络调查、电子采购、电子审批、电子征税以及电子商务等乡镇公共性的业务。二是普及政务信息化教育，更新传统的管理理念。政务信息化教育应包括信息理念的强化教育、信息技术的普及和扩散。这是电子政务建设的基本前提，也是电子政务能够良好运转和发挥作用的前提。各级政府应切实抓好乡村政务服务工作人员、乡村干部和普通农民电子政务信息理念和基本的信息技术的普及和扩散，促使广大干部群众具备起码的接收和运用政务信息素养。三是加强乡村政府门户网站管理。针对当前一些试点乡村存在着管理滞后，信息更新缓慢，回应群众诉求草率等问题，各级政府及其部门应努力提高乡村政府门户网站的管理水平，起码要做到“三个及时”：即及时更新网上信息。要按照“谁发布信息、谁承担责任”的原则，落实专人收集、整理、审核、发布信息，确保《政务动态》栏目内容每周至少更新两次，其它政务信息生成后随即上网公开，杜绝网站“打瞌睡”和“马后炮”等现象；及时完善网上公开目录。各乡镇、部门要按照自治区的《政府信息公开指南》、《政务公开目录》等规定，结合当地实际，完善政务信息网上公开目录，在网站显著位置公开，并依法、及时发布本单位目录规定的信息；及时处理信箱来信。乡镇站点或网页所设的领导信箱，是畅通群众诉求渠道的重要阵地，必须操守信用，规定回复时限，及时组织网上回复，不能按时回复的，应在信箱中予以说明，取信于民。同时要加强网站安全管理，加强网站安全检测，严守互联网管理及信息保密的相关法规和政策，确保网络安全运行。
　　五、加大投入，确保乡村政务服务基本的硬件建设
　　当前，乡村政务服务基础设施存在不少亟需解决的同题：有的乡镇政务服务中心的场地、基础设施建设无法满足所有“七所八站”人员和服务事项的入驻，“三集中”工作不到位；有的办公设备十分简陋，很难高效、便捷地为农民服务；有的乡镇服务中心没有专人负责，大多数工作由单位人员兼职，服务质量得不到保证；村（社区）便民政务服务站建设投入不足，运行机制不完善，大部分只是简单挂牌了事，没有发挥便民、利民的应有作用。
　　胡锦涛同志在“2.19”重要讲话中强调：“要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，健全新型社区管理和服务体制。”深化农村政务公开加强政务服务，实现农村行政运行机制和政府管理方式向公开透明、便民高效转变，从源头上预防腐败的滋生，消除引发社会不稳定的隐患,必须把人力、财力、物力更多投到乡村政务服务基础设施建设上,确保乡村政务服务有效开展。一要落实必须的办公场所。各乡镇政务服务中心的办公场地，要本着“便民、利民、实在、实用”的原则，对现有的站（所）和乡镇现有的办公场所进行有效整合，合理改造，统一管理、科学利用。村（社区）便民服务站，原则上要和村（社区）委会在一起，有利于在村（社区）委的领导下开展工作，使得人力物力都能得到综合利用，方便快捷。二要落实专门的服务人员。针对目前各乡镇政务中心没有专门的管理机构，没有专职管理人员，乡镇“七所八站”人员编制少，既要做好本工作，还要下村屯开展中心工作，没有时间呆在政务中心上班等问题。建议省级统一出台有关政策，明确每一个乡镇服务中心的管理机构至少配备一名以上专职工作人员，以确保乡镇政务中心有人坐班办事，并负责下村（社区）服务站指导开展政务服务工作。在村便民服务站，由各村屯物色代办人员，代办人员要具备相应的工作能力，能够独立依法依规提供便民服务和受理必要的代办服务。乡村政务服务的工作人员，要落实责任制管理，进行合理工作分工，使所有服务事项都有人包干负责。三要保障正常的工作经费。保障正常经费主要包含两个方面：一是办公场地的完善、办公室设备的购置等；二是管理运行的工作经费，包括正常的办公费、网络线路租赁费、村（社区）代办员报酬费等。县级以上人民政府应该把此项经费列入年度财政预算，设立推进乡村政务服务体系建设的专项资金，每年给乡镇安排一定的经费，并按时拨付到位，对财政比较困难的县（市、区）给予重点倾斜扶持，确保城乡基层政务服务体系建设均等、平衡推进。
　　六、强化监督，杜绝乡村权力在“阳光下”违规滥用
　　温家宝同志指出：“腐败的本质是公共权力的滥用。为此要发扬民主，强化对权力运行的监督。”实践证明，建立乡镇政务服务中心，并不能完全阻断基层公共权力腐败的滋生，如果忽视对乡镇权力的有力监督，还会出现公权在“大白天”暗箱操作、还会出现权力在“阳光”下违规运行。为此，县以上相关部门要长期强化对乡镇政务服务的监督，确保乡村政务服务的廉洁发展。
　　强化对乡镇政务服务的监督，应从四个方面去下功夫：一要健全基层政务公开监督机制。要切实建立乡镇政务公开监督领导小组，主要担负对政务内容公开的把关职能，公开过程中的监督实施，着力推进行政权力运行公开透明和程序化，保证公开内容真实可信、过程有据可查、结果公平公正，公开后听取来信来访，督查整改措施全面落实。要切实畅通群众监督的渠道，认真落实“两簿、一线、一箱、一室”（即意见簿、意见处理反馈簿、政务服务热线电话、政务服务意见箱、政务服务接待室）的措施，方便群众实施有效监督。要切实发挥县级纪检监察部门监督职能作用,对乡镇政务服务工作中弄虚作假、玩忽职守等现象进行严肃查处,追究直接责任人和主管人员的责任，杜绝乡镇政务服务中的违规和腐败。二要健全政务服务效能建设制度，完善并落实乡镇政务中心首问责任制、限时办结制（仅限于乡镇职权部分）、考核评议制和责任追究制等制度，坚持用制度管人、按制度办事，建立政务效能建设和效能监察长效机制，确保政务服务各项工作在制度规范内运行。加强行政效能电子监察系统对服务窗口、审批事项和责任岗位进行实时监控和预警纠错，实现全天候现场监督，确保服务制度落实到位、责任追究到位、问责执行到位。充分利用信息化手段开展办事案卷评查、质量考核、群众满意度测评等工作，提高政务服务效率和规范化水平。三要切实改进政务服务公权滥用举报受理工作。着力建立“便利、安全、高效”的举报机制，完善行政效能投诉机制，接受社会各界和媒体监督，对人民群众检举、新闻媒体反映的问题，要认真调查核实，及时依法作出处理。对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。对行政违法行为，要及时责令或建议自行纠正；不及时纠正的，要依照职责权限及时作出责令履行、确认无效、撤销、责令补正等处理。积极营造农民群众监督的良好环境，筑起防止农村基层政权滋生腐败的铜墙铁壁。四要严格推行政务服务公权滥用责任追究制。要通过执法检查和评议考核，及时发现和掌握政务人员行政服务中的问题，并依法追究责任。对有违法或者不当行政行为的行政执法人员，应根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度依法进行严肃惩处；对外部评议中群众满意程度较低的政务人员，要责令其限期整改，情节严重的，给予通报批评或者取消评比先进的资格；对实施违法或者不当的行政行为依法依纪需要采取组织措施处理的，按照干部管理权限和规定程序办理，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。通过严格的监督和责任追究，避免乡村政务服务流于形式，确保农民共享政务均等化服务的各项工作落到实处。
　　（作者：广西行政管理学会副会长）