文摘： 公众参与是我国政府网站三大功能定位之一，在政府网站建设中具有独特价值。文章通过对2011年吉林省政府网站绩效评估结果进行分析，发现政府网站公众参与存在公众参与实效性偏低、栏目设置类同度高、政民互动时效性差、互动内容组织低效、反馈处理机制缺失等问题，并针对性地提出了创新服务意识，重视公众需求；强化机制建设，注重沟通实效；提升管理权限，增强人员素质三项建议。
1 地方政府网站公众参与的地位与趋势
公众参与是我国政府网站的三大功能定位之一，是政府部门通过网站引导公民进行有序政治参与的积极实践，政府网站公众参与的开展，可以增进政府与公众的沟通理解，有效保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权，是推动公共决策和公共管理民主化、科学化、透明化的重要途径，对于构建民主政府、透明政府、责任政府和服务型政府具有重要意义。与传统公众参与途径相比，政府网站公众参与具有形式多样、氛围良好、沟通开放、表达真实、贴近生活、方便快捷的独特优势，能够打破时间、空间、人数和身份的限制，在政府网站建设中具有重要地位。
政府网站的发展，一般会经历技术导向、内容导向和服务导向三个阶段，经过近20年的发展，我国大部分省市政府网站已基本完成“技术导向阶段”建设任务，进入“内容导向阶段”。地方各级政府通过多样化的渠道建设，积极引导公众通过政府网站参与到社会事务的管理中，目前，政府网站公众参与栏目主要包括咨询投诉、实时交流、民意征集和公众论坛等五大类。随着政府网站信息内容全面性和规范性的逐渐加强，公共服务项目的逐渐增多，我国政府网站开始向“服务导向阶段”过渡，提高公民的认知度和满意度成为政府网站建设的首要目标，公众参与的建设任务也应随之进行调整，在完善参与渠道建设的基础上，强化公众参与的体制机制建设，更加注重公众参与的质量，提升政府网站公众参与的实效，从而实现有序的政府网站公民参与，利用信息技术推动我国民主化进程。
2 吉林省政府网站公众参与实践问题分析
自2003年起，吉林省开始对省内政府网站进行一年一度的绩效评估，充分发挥绩效评估对于政府网站建设的导向、评价、管理、激励和监督功能，有效促进全省政府网站整体建设水平的提升。吉林省对于政府网站公众参与功能的评估，主要包括咨询投诉、实时交流和民意征集三部分指标，其中，咨询投诉指标对咨询投诉渠道开设、问题分类组织和问题办理答复质量进行评价，而实时交流和民意征集则主要对栏目建设和活动组织情况进行测评。从2011年的评估结果可以看出，吉林省政府网站的各类公众参与渠道已基本建立，公众参与各服务项目已形成较为成熟的框架体系，公众参与的积极性正在稳步提升，公众参与初见成效。然而，由于服务理念、管理体制、人员素质等多方面的因素，政府网站公众参与仍然存在较大的问题。
2.1 公众参与实效性偏低
根据2011年吉林省政府网站绩效评估结果，除部分对公众参与栏目需求性较低的省政府组成部门网站暂未开设实时交流与民意征集类栏目外，全省政府网站基本都设有领导信箱、咨询投诉、在线访谈、网上信访、民意征集、在线调查等栏目，此外，长春市还开设了市政论坛，敦化市则与敦化广播电视台共建了民生热线，统一提供党政部门、基层社区和社会主要服务行业的咨询投诉平台，为公众参与提供了多样化的渠道。然而，除部分走在前列的网站外，大部分仍处在渠道建设阶段，公众参与栏目实质内容较少，公众参与积极性较低，部分网站一年内仅有数条互动内容。这一现象，在实时交流类栏目表现尤其突出，实时交流类栏目是公众与政府就重点工作、热点问题进行互动沟通的平台，对于提升政府公信力、树立政府形象具有重要作用。实时交流类栏目建设的关键，在于活动选题的热点性和活动过程的互动性，但是，吉林省部分网站未能有效围绕社会热点问题组织实时交流活动，其活动形成也多沿用传统的电视采访形式，公众参与度低，栏目互动性弱，导致交流活动失去其应有的效能。
2.2 栏目设置类同度高
政府网站功能栏目的设置，既要遵循风格统一、体验相似的原则，最大程度上保证网站内和网站间的一致性，降低公众在使用不同政府网站时的学习成本，又要以网站对应部门的职能为依据，形成与本地区、本部门相适应的特色。政府网站的公众参与功能，目前已形成较为稳定的咨询投诉、实时交流和民意征集三类栏目，但在具体栏目的设置上，不同类型的网站可以进行相应调整。例如，对于市县政府门户网站，可以开设公民论坛，为公众讨论本地区事务提供平台，而卫生部门则可以增设医疗卫生专项咨询投诉栏目。目前，吉林省政府网站公众参与栏目设置类同度过高，栏目吸引力不足，这也是导致公众参与实效性偏低的因素之一。
2.3 政民互动时效性差
政府网站公众参与功能设置的目的，就是听取公众的意见建议，为公众解决实际问题。尤其对于咨询投诉类栏目而言，政府及时而有效的反馈，不仅能够解决公众的问题，更重要的是体现了政府服务公众的理念和态度，对于缓解社会矛盾，树立政府的良好形象具有重要作用。相反，如果政府部门迟迟不对公众的咨询投诉做出反应，反而会进一步激化矛盾。从2011年吉林省政府网站绩效评估中我们了解到，大部分政府网站未能在3个工作日内对咨询投诉问题进行有效答复，甚至有的网站采取每季度集中对问题进行答复的方式，未能发挥政府网站公众参与便捷及时的优势，反而给公众留下不良印象。
2.4 互动内容组织低效
政府网站公众参与的优势之一，是通过对互动内容的有效组织，避免同一或相似问题的重复询问，从而提高沟通效率。互动内容的有效组织，可以通过突出显示热点问题、对问题进行分类、建立FAQ、设置检索功能等多种形式实现。能否对互动内容进行有效组织，在一定程度上也体现了政府部门对待网站公众参与的积极性。在2011年吉林省政府网站绩效评估中，对“咨询投诉问题分类”进行了测评，然而，仅有不到60%的市县网站达到要求，而省政府部门网站基本上都未对咨询投诉问题进行有效分类。
2.5 反馈处理机制缺失
公民通过政府网站反馈意见、参与决策的目的，在于关系公民切身利益的问题的有效解决，而要达到这一目的，就需要建立公众意见建议的有效反馈机制，这一反馈包括两方面的含义，一方面是通过政府网站，将公民所表达的意见建议反馈给相关领导和部门，通过政府网站管理部门与相关职能部门的有效配合，切实解决所反映的相关问题。另一方面，是网站管理部门在与相关职能部门配合解决问题后，及时准确地将结果反馈给公民。在2011年吉林省政府网站评估中我们发现，有部分政府网站仍然扮演着“查号台”的角色，在收到公民反映的问题后，仅告知需要与何部门联系，或者告诉联系方式，未能发挥政府网站的协调作用，为公民提供一站式服务。
3 完善地方政府门户网站公众参与的建议
地方政府网站公众参与实践问题的形成，既有政府部门服务理念薄弱的因素，又有政府网站管理体制的问题，同时还有数字鸿沟、基础设施等现实条件的制约，因此，必须从多方面入手，实施从创新服务意识到增强人员素质的一系列措施，切实保障政民互动效果，实现有效的公众参与。
3.1 创新服务意识，重视公众需求
政府部门服务意识的增强，是提升政府网站公众参与质量的根本前提。政府部门应实现观念上的转变，与公民进行平等沟通，牢固树立以社会和公众为中心的理念，通过与公众的深入沟通，了解公众的需求，“以用户的需求决定功能的内容，以用户的满意度衡量功能的成效，以用户的评价决定功能服务的方向”。政府网站应从公众的需求出发，围绕社会热点、焦点设置互动主题，才能有效提升公众参与的积极性，提高政府网站公众参与渠道的利用率。
3.2 强化机制建设，注重沟通实效
树立服务意识，发掘公众需求，是政府网站公众参与的必要前提，然而，要保证公众参与的长效发展，提升政府网站的用户黏度，必须以公众所反映问题的有效落实为保障。因此，应实行“集中受理、归口办理、集中公示、统一监管”，建立政府网站与各职能部门的协调机制，对公众所反映问题进行及时处理和答复，并对相关部门处理问题的情况进行统计和展示，从而对各部门进行有效督促，保障问题处理的及时有效。
3.3 提升管理权限，增强人员素质
地方政府网站公共参与建设较为薄弱的重要原因，在于领导重视不够和对网站主管部门的授权不足。公众参与涉及到多部门的相互协调，由于政府网站管理部门不具有相应的权限，因此在公众反映问题的处理中长期处于被动地位。为了避免这一尴尬境地，使政府网站真正成为公众参与公共事务的平台，就需要地方政府赋予其相应的协调和监督权限，在整合“后台”资源的基础上，实现网站“前后台”的有效协同。此外，地方政府还应从资金保障、编制配备和人员培训等方面加强对政府网站的支持。
地方政府网站公众参与的开展，为公众参与公共决策和公共管理提供了重要途径，地方各级政府应从“以公众为中心”的理念出发，全面提升服务意识，建立健全保障机制，努力提升公众参与建设水平，提高公众对政府网站的认知度和满意度，实现有序公众参与，推动我国民主化进程。
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作者简介：
吉林大学行政学院电子政务系硕士研究生，主要研究方向为电子政务、绩效管理、政府信用。