前  言

　　我国电子政务系统规划、建设已有近20年时间，取得的成绩是主要的。但电子政务系统的规划与建设即是创新型工作，又是不断发展的新兴学科，需要在实践中不断找出、找准电子政务需要不断改进与完善的问题。本文不针对具体的业务系统进行分析，而是从宏观的角度对规划与建设新一代电子政务，需要关注与完善的问题、具体目标等谈点粗浅认识。

　　一、我国电子政务建设的基本现状

　　（一）我国电子政务建设的共性成绩与问题

　　1、取得的成绩。我国电子政务经过二十多年的建设，取得了显著成绩，主要表现在：政府信息化先行，带动整个社会信息化的发展；信息化的发展对国家产业结构、经济体系、组织体系和社会结构产生重大影响，进而推动政府信息化的建设与发展，形成良性循环；国家电子政务治国理政和服务于民的总体架构基本形成；统一的电子政务网络架构初步形成；政府网站体系基本建成；基础信息库建立稳步推进；以“金字工程”为代表的政府核心业务为主线建设的电子政务系统取得了巨大的成功，发挥了显著的经济和社会效益；围绕电子政务的标准体系基本建成；地方电子政务建设取得有效进展；电子政务已经成为提升执政能力和建设服务型政府的重要手段。

　　2、共性的问题。目前，全国各级政府的电子政务系统均没有实现按统一业务需求、统一数据格式、统一技术实现、统一测评规范来实现规划、设计、建设、应用与管理电子政务系统。我国电子政务共性问题为：单项规划好、整体规划差；表面应用好、基础标准差；纵向应用好、横向整合差；独立应用好、一体应用差；国外应用好、国产应用差；非涉密应用好、涉密应用差。上述六项总体可以概扩为：统筹兼顾、统一规划、统一标准、自主创新四方面的问题较多。

　　（二）我国电子政务建设需解决的战略问题

　　1、梳理业务工作并实现标准化。万事基础为先，电子政务的基础工作是相对穷尽业务需求，归纳、梳理并产生业务工作标准。因为所有软件都是为实现功能而存在的，所有功能都是为实现业务目标而设置的，应用计算系统实际上是逐层实现业务逻辑的计算系统。长期以来，我国电子政务系统规划与建设重点放在如何尽快取得政绩，勿视了基础工作的规划与建设。综合业务需求如果不标准、不规范，不找出其相互的逻辑关系并实现标准化，规划设计出的软件系统的功能表面再先进底层也一定是杂乱无序的，一体化互连互通也就无从谈起，关联的硬件系统也就无法充分发挥作用。

　　2、推进实现自主信息产业体系。随着社会的发展，科学的过步，信息化已应用于各行各业，对社会发展起到的作用也越来越重要。对于有十三亿人口的中国来讲，自主可控的信息产业体系起到的作用不亚于第二核工业。但是我国目前信息技术的发展，基本都是在国外基础软、硬件环境下做一些表层应用。电子政务是由国家各级政府投资实施的，理应带头全面实现国产化，来解决关系国家长远安危的战略问题。

　　3、降低我国电子政务建设成本。信息化的作用不言而喻，目前关键问题是如何尽快降低电子政务建设的综合成本，以便使我国电子政务系统尽快走向新的广度和深度。目前，我国电子政务系统基本还是分散规划、分散投资、分散建设。势必造成电子政务重复规划、成本居高、见效缓慢。局部成绩当成全局成绩来看待，小成绩当成大成绩来宣传，是我国电子政务系统目前存在的普遍现象。

　　二、我国电子政务需要完善的问题

　　（一）梳理认识

　　1、理性认识与瓶颈问题。我国电子政务目前还缺乏完善的、系统的理论体系来指导电子政务系统的规划与建设。其根源就在于并没有众多的、综合的成功案例以供总结、归纳、提炼，以形成符合我国国情的电子政务理论体系。

　　2、技术实现与业务关系。电子政务不是简单的将政府现有业务计算机化。而是需要对传统工作方式进行归纳、梳理、提炼，并进行业务、管理、安全、保密、技术与标准规范的综合创新，使之即符合传统业务工作特征，又可最大化符合计算机系统的特长，达到政府充分利用信息技术来更好地履行其职能的目的。因此，任何电子政务工程项目都应以审视、研究、评估现有的政府业务流程与工作模式为起点，以改造和优化现有业务模式为重点，以即方便机关人员综合办公又确保安全保密为着眼点，以实现为公众提供综合服务为终点。

　　3、规划方法与规划问题。我国传统的电子政务系统从一开始就没有按照“一体化、标准化、集群化、系列化、产品化、组件化、专业化”的工业化模式来规划、投资和建设，而是采取手工作坊式的分散投资、重复建设、造成了系统水平低、效益低，资源和信息无法共享、成果完全私有，最终形成一盘散沙。

　　4、长远目标与短期目标。电子政务的长远目标就是利用信息技术辅助处理各级政府的各项业务需求。但商业IT公司与IT媒体由于利益驱使的原因，从2000年开始至今，每年都提出一个或多个新概念。不否认新概念的提出有其合理的一面，但也有其片面的一面。对规划者而言，应该认真分析出什么是电子政务的长期工作、基础工作，什么是每年的短期目标、政绩工程，什么是基础工作、表面工作，什么是战略目标、战术目标。

　　（二）业务需求

　　1、网络统一与业务统一。我国电子政务从网络上可划分为：兼容涉密的内网（专网）、外网、因特网、移动网；从应用上可划分党委、政府、人大、政府、纪检五大系统；从业务上可划分共性办公业务、个性职能纵向业务、共性行政事务业务。当前，电子政务建设的“四个网络”、“五大系统”、“三大业务系统”，还没有实现统一的全程管理，新一代电子政务系统应当包括共性办公业务、政务管理、政务服务、安全保密、技术实现与标准规范等一化体综合解决方案，解决“多位统一”的问题。

　　2、业务管理与为民服务。社会转型、体制改革必然要求政府管理由管理型政府转向服务型政府，电子政务首先应解决管理与服务的关系。目前，电子政务缺少统一的共性业务与管理需求规范，业务管理是基础，服务是表向。共性的中枢业务系统不统一，其它职能业务系统只能是各自为战，某些纵向系统起到了较好的社会效益与经济效益，是因为部委具备的纵向管理职能，可以使业务系统自上而下顺序推进。而地方政府电子政务如何将不同的纵向系统融合为横向一体化系统，是新一代电子政务系统必须尽快从底层解决的问题。

　　3、提炼基础的信息资源。要想实现电子政务系统“综合需求”，实现规划所确定的信息系统建设目标，需要对传统的各类机关政务工作、管理工作、服务工作、保密工作的内容与处理对象进行归纳、抽象和重组，并转变为信息资源实体对象，实现对本单位信息资源的梳理和提炼并形成科学的信息资源分类体系，在此基础上提炼出本单位共用的基础信息资源体系。

　　（三）技术实现

　　1、基础技术与整体实现。目前，国产CPU装机的服务器与客户端、操作系统、数据库、中间件已基本能满足电子政务需要，但并没有广泛的、综合类的应用，主要原因是：一是研发有政策支持、推广应用却缺少政策支持。二是没有全系列的应用软件配套。三是基础软件应用竞争不过国外产品，系列应用软件缺少从业务、管理、安全、保密、技术与标准六方面需求出发的一体化解决方案与之配套。

　　2、国产技术与具体实现。在国外系列基础软件产品已稳定占领我国市场、影响用户使用习惯的现状下，再继续投资支持某单一软件产品的研发与推广，无论其是否真的先进也很难见效。支持某一公司或某一产品已没有出路，应当支持支持公开、公正、全面、安全、可待续、符合国情、符合电子政务系列标准规范体系的技术与产品。

　　3、技术定位与实现方法。新“基础软件”的含义应是：符合国情的、可同时解决全国共性业务应用需求的电子文件办公业务系统、电子档案管理业务系统、电子行政审批与监察业务系统、电子文件发布业务系统，以及据此提炼出的电子文件共性应用基础支撑系统、相关工具支撑类软件、共性业务与功能支撑组件所有需要的、兼容支撑国产CPU装机与国产系统软件运行环境的系列软件产品，而不应再是某一单项软件产品。

　　4、民族软件企业发展道路。单一的、无法协作的软件产品或软件系统只能形成一个个技术孤岛并导致信息孤岛。软件之间(包括软件生产厂商之间)的关系也开始走向对抗和矛盾，最终消耗大量的综合资源。单一软件纵使再优秀，如果不按统一系列标准研发，也是与电子政务系统建设的发展方向背道而驰。况且国外软件已具有巨大的先发功能与整合的优势，并且还在不断继续整合与扩展之中。我们依靠某一软件产品和数据格式标准一味追赶国外相同产品已不是明智之举。我国软件行业发展方向只能是一体化解决方案。

　　（四）安全保密

　　1、自主创新与安全保密。目前，由于在电子政务领域CPU与系统软件都是使用国外提供的产品，国产化并没有真正落实到位。导致多数安全产品公司都是围绕如保护国外系统软件，或在国外系统软件基础上做技术安全措施。由于国外产品不断升级换代，致使国内民族企业安全产品也不能稳定、且无法互相支撑，最终影响到安全保密工作。单一安全产品作用是有限的，涉密信息系统安全方案从多维度相互制约、相互控制，实现一体化的综合控制解决方案。

　　2、确定保密安全的重点。电子政务系统防御重点防内而非防外；安全保密措施应该交叉控制互相制约；统筹建设电子政务系统保密防御体系；按统一标准规划建设保密防御体系。

　　（五）管理组织

　　1、管理机制与组织实施。我国电子政务管理机制与实现电子政务集约高效发展之间的不适应问题越来越突出，急需进一步完善。当前，在宏观上有十来个职能部门分别管理着与电子政务相关的某一方面的工作。在微观上单位内部有多个部门的管理者分别管理着电子政务相关的工作。传统管理机制难以适应新形式下统一规划、设计、建设、应用与管理电子政务系统的综合需求，导致我国电子政务总体上处于分散规划、分散建设、分散应用、分散管理、分散运维的无序现状。

　　2、重复规划与成本高昂。由于缺乏强有力的组织与管理，缺乏符合国情的业务需求模型、基础数据格式标准、系列软件产品应用接口规范、电子政务全程管理系统测评规范，缺乏实用、安全、可靠和低成本的硬软件产品，导致我国电子政务系统不断重复建设、分散建设，最终导致建设成本高、效益低。

　　3、梳理电子政务管理需求。梳理综合管理需求，主要包括对各级领导、各部门传统的管理工作需求如何利用电子政务系统辅助实现。包括业务工作管理、行政工作管理、保密工作管理。

　　4、规划管理控制行为模型。新一代电子政务信息系统，需要将业务需求、管理工作需求、保密管理需求与技术实现方案一并统一规划与设计，将传统的各类管理需求通过信息技术固化的应用程序中，在人们使用应用系统时，就会被“强制”执行着传统的规章制度。而传统的管理规章制度，只能是要求人们“自觉”执行。

　　5、确定各领域的管理模式。在保密领域要实现三权分割，即领导与保密机要管理权是独立的、信息内容管理权是独立的，技术支撑权是独立的。三者均不能独立控制实体信息内容，而是通过电子政务信息系统交叉控制、互相制约。

　　在应用领域实现实体信息管理权与电子信息管理权二权统一。如果随着电子政务系统的深入应用，传统地纸质文件由办公厅（室）职能处室管理，入库的电子文件信息由技术部门管理，势必形成信息内容管理二条线，这条路是走不长远的。

　　（六）标准规范

　　标准是“经验的总结，利益的代表”。标准只能是在众多成功实践中归纳、总结、提取与产生。

　　1、业务需求统一规范。我国电子政务系统没形成工业化模式建设的基本原因，是共性的电子文件全程管理业务需求不统一、不规范。

　　2、数据格式统一规范。数据格式是业务功能处理解决的具体存储形式，共性业务需求不统一，存储格式自然就无法统一。

　　3、产品接口统一规范。电子政务系统各类业务需求是由众多应用软件具体实现，目前各类软件分别由不同的软件公司规划、设计、研发与实现应用，但没有统一的接口规范，造成各类软件在调用方法上不统一与不方便。

　　4、测评标准统一规范。目前，我国有多少个电子政务项目，就有多少个招标条件、打分标准。今后应当实现公开测评为主，评审为辅助的评标模式。

　　三、新一代电子政务系统具体工作

　　新一代电子政务系统的发展趋势，总体上可以概括为：标准、整合、重组、协同、互联、共享。推进政府职能转变，实现资源共享的前提是打造一个统一标准规范的政务平台，让各部门的业务工作在这个“电子虚拟政府”平台上按统一标准有序运行，从而方便实现各部门、各业务的互联互通和相互协同。

　　（一）政务目标

　　1、促进政府职能转变。结合我国行政体制改革与新一代电子政务系统需求，应当扎实推进新一代电子政务系统规划、建设并尽快上线应用。把行政体制改革与新一代电子政务建设结合起来，推进政府职能转变与完善，加快统一网络平台建设，真正实现信息资源全面共享。

　　2、提高政府管理水平。统筹协调办公系统，深化信息资源开发利用与共享，大幅度提升行政效能，实施电子化公共服务，使公众通过信息化手段参与政府的决策、监督政府行为，使各级政府的决策和管理水平有质的提高。

　　3、提供政府服务水平。不断总结和提高政府服务社会公众的能力，使电子政务真正为社会公众所接受。进一步深入电子政务对核心业务支撑的广度和深度，满足公众个性化服务需求，方便公众参与互动办公与决策。

　　4、改善政府民众关系。现代政府的政策制定和实施实际上是社会不同群体的政治和经济力量的综合博弈结果。致力于从社会公平公正出发，通过电子政务对弱势群体的信息福利予以关注和补偿，实行信息福利的坚定保障和普遍关怀，逐步缩小“数字鸿沟”。

　　5、降低行政管理成本。有助于增加财政收入，有助于降低政府内部管理行政成本。

　　6、规范政府政务行为。进一步规范政府各类政务工作行为，通过提炼共性与个性业务需求标准规范、数据格式标准与测评规范、强化安全保密措施，确保电子政务系统可靠发展，建设全方位标准化的网上电子政府，增强电子政务可持续发展能力。

　　7、实现自主创新体系。目前我国信息化取得较好成绩，但都是在国外基础软硬件体系上进行应用研发。尝试采购以国产CPU装机服务器与客户端，连带国产操作系统、数据库、中间件和全系列应用软件，推动我国自主信息产业体系快速形成。

　　（二）工作目标

　　新一代电子政务系统总体目标是按统一的业务、管理、安全和技术实现为标准，来规划、设计、建设、应用与管理的电子政务系统。

　　1、提炼模型。提炼模型的最终目标是产生标准。归纳、梳理、合并业务、管理、服务、安全、保密、技术需求，提炼相关模型；产生相关系列标准规范体系。

　　2、制定标准。产生标准的目标是实现整合。制定业务、管理、服务、安全与保密、技术实现和项目管理标准。

　　3、统筹平衡。统筹理论认识形成与应用实践之间的平衡；统筹政府管理与政府公众服务之间的平衡；统筹共性办公业务与职能业务系统的平衡；统筹业务系统与安全保密系统之间的平衡；统筹业务需求与系列技术实现之间的平衡；统筹基础建设与表面成绩取得之间的平衡；统筹先进信息技术与基础技术之间的平衡；统筹专业人才与复合人才培养之间的平衡；统筹自主产品与国外产品选择之间的平衡；统筹区内系统与各级纵向系统之间的平衡。概括：处理好社会科学、自然科学与人文科学三者间的平衡。

　　4、综合整合。宏观整合：实现党委与政府、人大、政协、纪检信息系统一体化。网络整合：内网（专网）、外网、因特网、移动网一体化。应用整合：部委纵向系统、地方横向与纵向系统一体化。涉密非密整合：国家秘密网、工作秘密网、公开网一体化。标准整合：业务、管理、安全、保密、技术标准一体化。技术整合：软件共性支撑平台统一、公开、透明与标准化。系统整合：兼容国内、外CPU装机、操作系统、数据库。

　　（三）实施原则

　　1、基本原则。基本原则：多维工作一体化、专业知识通俗化、复杂工作简单化、简单工作规范化、安全工作系统化、保密措施后台化；需求导向，应用促建；实用为主，适度超前；总体规划，分步实施；整合资源、保护投资；数据集中、统一管理。

　　2、技术原则。根据中办、国办《电子文件管理暂行办法》文件提出的“统一管理、全程管理、标准规范、便于利用、全安保密”五项原则，制定出新一代电子政务系统技术规划原则：

　　基础设计、架构统一：应用系统建设应全面规划、全局基础设计，采用先进技术统一构建基础技术平台，集中技术优势，整合分散资源，建设新一代统一的电子政务系统。

　　全程受控、设计统一：对政府所有业务信息的形成、办理、传输、保存、利用、销毁等实行全过程管理，确保各业务信息子系统始终处于统一受控状态。保障各类入网信息真实、完整、安全可靠、可持续利用，对实现全程管理。

　　统一系统建设标准：各个业务应用系统均按统一技术标准规范进行设计、开发、实施和验收，满足统一软件接口标准、统一工具软件框架、统一数据存储格式标准、统一代码标准、统一文档撰写标准规范和统一安装部署标准。

　　自主技术，安全可控：核心技术自主可控，对于系统的核心服务、数据维护平台等业务系统、管理应用软件、支撑软件与信息安全类软件产品采用具有国产自主知识产权产品和技术。

　　统一规划、便于利用：由于新系统实现了全方位统一规划、设计、建设与应用，可以最大限度便用各级领导与全体公务人员、全体公众的应用。

　　3、建设原则：统一系列，标准先行，在新一代电子政务建设过程中，规划是依据，标准是基础，实施是关键。一切信息化行动都要遵循规划，符合标准。而标准的制定，不再是单一的、独立的，而是统一的、系统的、彼此关联形成一体化的。测评为主，评审为辅，建立以公开详细业务需求、数据格式、评测方案、打分方案，实现测评为主、评审为辅的新一代电子政务系统建设方案。

　　4、升级原则。新一代电子政务系统必然导致对原有分散规划与建设的子系统进行整合，对原有电子政务的应用系统也应进行统一的升级，升级的原则为：功能全部继承。新系统全部继承原系统有用有效功能；数据全部继承。新系统全部继承原系统有用有效数据。

　　（四）技术特点

　　1、业务管理模块化。业务管理模块化是信息化建设的必然趋势，合理的业务分解和模块化实现不但降低系统的耦合性和局限性，同时大大提高了功能模块组合的灵活性、可扩展性。

　　2、业务功能组件化。根据电子文件全程管理业务需求，需尽快提炼出在业务办理过程中的通用业务需求和共性功能需求，分别以组件的形式供相关功能模块调用。

　　3、支撑软件工具化。新代一代电子政务系统应按统一标准自主研发标准支撑工具软件，支撑软件研发以工具形式应用，即可灵活应用于本系统，也可供其他系统灵活调用，减少了支撑软件的局限性，工具化让软件系统在结构上更容易随需应变，而且在软件开发、管理与维护成本上都大大降低。

　　4、全程管理一体化。新代一代电子政务系统按照电子文件生命周期，充分分析各环节业务流程，将电子文件前端控制与综合档案管理在统一电子文件格式、优化管理的基础上使文件在流转的过程中无缝衔接，保证了电子文件的真实性、完整性和长期可读性，同时解决了机关档案室向综合档案馆移交档案时的格式不统一问题。

　　5、快速构建业务系统。业务应用是一个软件系统的核心部分，关系到软件系统的成败。基于新代一代电子政务系统具备可以快速地构建业务系统满足复杂多变的用户需求、降低业务系统开发成本，提升软件开发效率及缩短软件开发周期等优点。

　　6、促进国产软件发展。新代一代电子政务系统研发采用先进软件技术，以应用为驱动，以兼顾发展国产化事业为目标。整个系统运行环境不受CPU、操作系统、数据库和中间件等限制，立足于国产软硬件环境，研发全系列国产软件产品，探索国产软件事业的发展之路，同时兼顾国外软硬件环境，融合百家之长，走出一体国产软件事业发展道路。