摘要 : 阐述了电子政务发展对提高政府公信力的“双刃剑”效应：电子政务发展一方面助推外向型政府治理模式的成熟 , 成为政府能力和公信力持续提升的推动力量 ； 另一方面 , 公众对政府的质疑有增无减 , 提升政府公信力面临更大的挑战。分析并指出 , 电子政务缘起于重整政府公信力 , 提升政府公信力是深化电子政务发展的价值追求。提出了加强政府治理能力以提高政府公信力的对策 , 即努力弥合数字鸿沟 , 加强提高政府公信力的网络基础建设 ； 不断完善电子政务背景下以公民为中心的合作治理结构与机制； 加强能力重构 , 提升政府网络治理能力。

关键词：电子政务 ； 政府公信力 ； 电子治理 ； 电子政府 ； 公共服务 ； 数字鸿沟

政府公信力源于以诚信为基础的政府作为 , 保持政府公信力的底线是公众的合法权益不受损害。因此 , 政府信任危机是公众对政府作为和能力的普遍质疑。 20 世纪 70 年代 , 席卷全球的经济危机使二战后出现的政府能力与作为神话破灭 , 信任危机成为各国政府普遍面临的问题。美国学者帕特里夏·英格拉姆教授指出：“当我们渐渐接近 20 世纪尾声之时 , 世界上没有一个这样的国家和地区那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的混乱激发了政治和制度变革的痛切意识。”[1] 新公共管理运动以后 , 公共行政改革的核心追求就是提高甚至是维持政府公信力。为此 , 发展电子政务是必然选择之一 , 也是一个极为重要的改革战略。从总体上看 , 电子政务在政府公信力建设方面的作用正负兼有 , 其改革政府的技术优势并没有得到充分发挥。因此 , 深化电子政务发展 , 提升其维护和实现公共价值的动力 , 重构公众信任依然是各国政府能力建设的目标。

一、电子政务发展的技术困境与价值悖论

实践已经证明 , 电子政务的快速发展对提高政府公信力是一把“双刃剑”。一方面 , 电子政务的发展使提高政府公信力有了更好的平台和途径； 另一方面 , 由于政府的理性是有限理性 , 电子政务的发展使公众对政府行为及其价值追求的缺陷与不足有了更为广泛的了解。基于电子政务的公共价值实现的无限性与基于政府有限理性的政府局限性之间的博弈一直在持续。提升政府公信力的底线是维持或保持公信力。因此 , 以提升政府公信力为动力的电子政务发展达到一定程度时 , 便会出现动力不足的现象。

(一) 电子政务的发展助推外向型政府治理模式的成熟

一方面 , 基于电子政务的公共管理、公共服务更为公开透明 ； 另一方面 , 在电子政务得到发展的同时 , 公民素质也在快速提升 , 公民诉求不断增加且个性化日益突出 , 参与意识不断强化 , 参与行动越来越积极。其结果是电子政务发展推动了外向型政府治理模式的成熟政府本位向社会本位转变 , 对内负责向对外负责转变 , 自我评价向社会评价转变。因此 , 外向型政府治理模式的发展为公共管理与服务质量的改善和公众满意度的提高提供了可能 , 进而为提升政府公信力提供了良好环境。具体而言 , 主要体现在以下几个方面：

第一 , 电子政务的发展使政府信息平民化 , 提升政府公信力有了较好的认知基础。政府是信息资源最大的生产者 , 电子政务的发展使公民获得了大量的政府信息 , 政府信息拥有量的官民平衡度明显提升 , 公民有了认识并评价公共管理与公共服务质量的基本依据 , 从而为公众合理认知政府提供了良好基础。

第二 , 电子政务的发展使公众参与取得长足进步 , 政府行为的公众满意度有了一定的提高。网络的平台作用使公众参与介质更为多样； 无障碍的及时回应使公众参与更为便捷 ； 网络普及使参与的公众范围与规模不断扩大 ； 信息公开与职能上网使公众参与领域逐步拓展 , 信息拥有量提高使公众参与程度不断深化、参与质量不断提升。在此过程中 , 公众需求得到了更充分的表达 , 公众智慧得到了更深入的发掘 , 也得到了更广泛的采纳 , 从而为提高公众对政府公共管理与公共服务行为的认可度 , 进而为提高政府公信力提供了良好条件。

第三 , 电子政务的发展使政府公信力提升的倒逼机制逐步形成。实践证明 , 政府透明性和政府责任性成正比。基于电子政务发展的政府透明度提升是强化公众对政府行为约束的有效前提。其具体的约束逻辑之一是政府态度和措施出台→公众网上关注并表达看法→政府作出进一步表态并出台新的措施； 约束逻辑之二是政府行为或是官员行为曝光→公众网上关注并表达看法→政府或官员行为调整。据有关人士统计 , 仅 2008 年中国就有 84 名政府官员遭到人肉搜索 , 其中 1/3 最终因此下台。

可见 , 在电子政务不断发展的过程中 , 公民与政府之间交流互动的良性发展 , 尤其是制度化的交流互动逐步形成政府能力和公信力持续提升的推动力量。 

(二) 电子政务发展使政府更易被质疑

电子政务在助推外向型政府治理模式发展的过程中 , 技术先进性与政府理性有限性之间的矛盾、公众期望无限性与政府能力有限性之间的矛盾日益明显 , 公众对政府的质疑有增无减 , 提升政府公信力正面临更大的挑战。

1. 政府公信力不高且呈现一定下降态势是世界通病

美国爱德曼公关公司 2012 年的全球政府信任调查显在被调查的 25 个国家和地区中 , 只有阿联酋、中国、新加坡、瑞典、荷兰、加拿大等 6 个国家公众对政府的信任度超过 50% 。与 2011 年相比 (2011 年调查了23个国家和地区 ,2012 年调查了 25 个国家和地区 ),23 个国家和地区的公众对政府的总体信任度呈下降态势 , 降幅为 9 个百分点 , 具体而言 , 有 4 个国家和地区的的公众对政府的信任度呈上升态势、 1 个呈持平状态、 18 个呈下降态势 , 降幅最大的是巴西。另外 ,23 个国家和地区的公众对公共机构的总体信任度也呈下降态势 , 降幅为4 个百分点 , 具体而言 , 有 7 个呈上升态势 ,2 个呈持平状态 ,15 个呈下降态势 ( 参见图 1 、图 2) 。

2. 电子政务发展是政府公信力下降的重要影响因素

电子政务的发展使政务公开有了长足的进步。而在公民社会不断进步的情况下 , 电子政务以及基于此的政务公开的深入发展使政府代表和维护公共利益更为复杂和不容易 , 进而使政府树立和保持良好形象、保持和提升公信力更加困难。

具体而言 , 这些困难主要包括：

一是由于公众参与的充分性和成本的低廉化 , 政府利益平衡的时间成本与人财物成本不断加大。由于公共管理与公共服务有较为严格的成本约束 , 因此 , 维护公平与追求效率的冲突更为突出 , 政府要维护公平正义更为困难。

二是由于开放的行政环境使各类政府 (部门) 自身之间的相互比较和公众对各类政府主体的相互比较不可避免且日益充分。由于同类政府 (部门) 之间资源配置权限与行政运行规范的相似性 , 政府 (部门) 之间的能力竞争更激烈 , 提升政府绩效更为困难。

三是由于开放的行政环境不仅使经济社会发展全球化的广度与深度全面升级 , 还使其全球化的发展速率急剧提升。因此 , 危机事件增多 , 且其影响广泛深远、传播快速 , 政府及时有效处理危机事件并保持危机非政治化更为困难。

四是由于公众参与的自主性、便捷性与广泛性不断提升 , 公众参与无序化更为明显 , 个性需求更为多样 ,政府实现有序管理、提高回应质量和公众满意度更为困难。

五是由于权限管理是电子政务环境下公众参与公共管理和享有公共服务的基本要求 , 个人信息的网络应用经常化。因此 , 公民保护自身信息安全的需求更为强烈 , 政府保护公民信息安全更为困难。

六是由于开放的行政环境使政府局限与公民局限都透明化 , 局限影响都扩大化 , 其结果是公民对网络本身而不是对政府更信任、更依赖 , 政民良性互动变得更为困难。

二、提高政府公信力是深化电子政务发展的价值追求

电子政务的产生有其技术背景 , 也有其公共价值追求。在信息社会持续发展的今天 , 电子政务必然也必须呈发展态势。面对技术先进性与政府理性有限性的冲突 , 促进电子政务发展的关键是发挥技术优势 , 以技术理性克服政府理性不足 , 强化政府公共性 , 提高政府的公众满意度和公信力。

(一) 电子政务缘起于重整政府公信力

电子政务产生于 20 世纪 90 年代 , 是新公共管理运动的目标继任者和功效矫正者。

1. 发展电子政务是应对政府能力不足与功能缺失的对策选择

20 世纪 70 年代 , 政府面临管理、财政和信任三大危机 , 新公共管理运动应运而生 , 其目的是克服政府危机 , 重塑政府影响 ；其目标是控制公共服务投入与提高公共服务水平并举 , 建立一个“花钱少、服务好”的政府 ； 其基本行为逻辑是克服政府管理危机 , 进而克服政府财政危机 , 最后克服政府信任危机 ； 其具体行为路径是重新梳理政府职能与职责体系 , 发挥市场组织、社会组织和服务对象在公共管理中的作用。

到 20 世纪 90 年代 , 新公共管理运动产生了很好的成效 , 建立了公共治理模式 , 缓解了公共服务需求无限与公共服务供应能力有限之间的矛盾。而政府投入得到适当控制的同时 , 公共性缺失使新公共管理运动的改革行为与改革目标渐行渐远 , 采取新的改革措施就成为提高政府公信力的急迫要求与现实选择。也就是这一时期 ,在信息通信技术大发展的社会背景下 , 以办公自动化为基础的电子政务逐步发展起来。源于其服务公开透明、规范公平、自主便捷的工具属性以及全面性、延展性、个性化、多样化的内容属性 , 使电子政务成为兼顾控制公共服务投入和提高公共服务水平的最好方式。

2. 电子政务具有提升政府能力、弥补政府功能缺失的技术实力

早在 2004 年 , 欧洲八国电子政务调查就已显示 , 积极发展电子政务的部门 , 其生产力改进程度是其他同行的 3 至 7 倍。具体而言 , 发展电子政务的部门 , 服务效率提高 45% 、服务规模提高 40% 、公众满意度提高55%[3] 。正因为如此 , 电子政务出现以后 , 在全球范围内呈现出大发展态势。从国际上看 , 联合国 2012 年发布的相关电子政务调查报告 [4] 显示在联合国成员国中 ,电子政务已经得到普及。从国内情况看 , 政府网站体系已经建成 , 截至 2010 年 , 中国 100% 的国务院组成部门和省级政府、 95% 以上的地市级政府、 85% 以上的区县级政府都建立了政府网站。在信息公开程度和公众参与程度不断提高的同时 , 网上办事 , 尤其是提供实用性和人性化的在线公共服务成为各级政府网站建设的重要趋势。例如 , 广州市 2009 年发布的《广州市关于加快电子政务建设的通知》就明确指出到 2010 年底 , 政府信息网上公开指数达到 90%； 行政许可审批事项网上办理率和公共服务网上办理率达到 80%,80% 的面向市民的； 服务事项实现社区一站式就近受理 ；80% 的政府公文可在网上流转 ；80% 的部门相关业务信息实现共享。通过 ； 推行一站办理、一网连通、一号服务、一卡通行的电子政务服务 , 促进市民办事便捷化和行政运作高效化 , 提升政府整体效能和社会公众满意度 , 加快建成服务型政府。

(二) 以公众为本 , 将提供更快更好的公共服务作为深化电子政务发展的目标追求

经过多年的发展 , 各国和地区的电子政务已经具备了良好的发展基础 , 尤其是电子政务先发国家更是如此。调整发展重点 , 以公共服务绩效提升促进政府内部管理绩效提升将成为深化电子政务发展的方向选择。

1. 提高公共服务的效率和质量

这是深化电子政务发展的基础措施 , 其主要内容是强化政府职能上网 , 网上整合公共服务。这不仅符合由； 简到繁的事物发展逻辑 , 更具有实践发展基础。 2004 年欧洲八国公共部门电子政务调查显示 ,79% 的被调查机构认为 , 电子政务建设的最主要目的是加快运营速度和提高公众满意度。 [3] 这一比例占电子政务建设目的各选项之首。联合国 2012 年电子政务调查报告也显示许多成员国的电子政务已经呈现出从分散的单一目的组织模式发展为一个综合统一的整体型政府模式 [4] 。

2. 拓展和深化公共服务

这是深化电子政务发展的核心措施 , 其主要内容包括强化电子政务包容性 , 扩大公共服务群体覆盖范围 , 逐步使各类群体 , 尤其是弱势群体享受到充分的基于电子政务的公共服务；开发多种服务种类和接入方式 , 满足各种类型、各种形式的公共服务需求 ； 强化公共服务提供的技术安全性与可靠性。 2004 年欧洲八国公共部门的电子政务调查显示 , 有 72% 的被调查部门希望利用现有资源拓宽服务范围 , 以服务更多的公民 , 并通过创新来提供新的服务。 [3] 这一比例占电子政务建设目的各选项的第二位。对深化电子政务在公共服务提供中的作用 , 联合国 2012 年的电子政务调查报告也对此有明确论述电子政务可能是一揽子解决经济、社会和环境发展规划目标的关键 [4] 。

3. 强化政民互动

强化政民互动是深化电子政务发展的关键措施 , 是以公民为中心提高服务效率和质量、拓展与深化公共服务的基本前提。其主要内容是准确把握公民需求并吸纳公众智慧 , 其主要措施是依托电子政务平台 , 形成一个政民互动的闭环结构 , 在兼顾公众以代表制方式参与的同时 , 充分发展公众主动的直接有序参与 , 问政、问需、问计于民 , 保证民意、民智能全面、及时、准确地表达 , 保证政府及时有效地整合民意和吸纳民智 , 并将其过程与结果以及公共管理与公共服务的谋划安排和实现过程、结果等方面的情况传递给公众 , 即保证政务信息、政务过程公开并保证政府及时有效的回应民意与民智。

(三) 形成并适应电子政务运行模式 , 以技术理性推动政务理性达成

深化电子政务发展意味着行政方式变革的不断深入 , 也意味着公众、管理与服务对象利益关系的进一步调整 , 其实质是政府权力的公众化。因此 , 深化发展电子政务往往会受到来自利益格局的稳定性、既定方式的惯性等方面的制约。正因为如此 , 电子政务有时会面临技术创新乏力的尴尬 , 电子政务的技术进步会出现一定程度的异化走向。调整视角 , 解放并驾驭技术 , 以技术进步为导引 , 重塑政府角色 , 调整并优化公共权力配置格局与政府职责体系 , 强化政民合议 , 就成为深化电子政务发展必须解决的问题。

1．政府是更强大的公共利益维护者

其主要任务就是以电子政务的技术刚性 , 强化政府公共服务的公共属性维护职责 , 更好地维护公平正义。其主要机理是以电子政务的包容性和协调性为前提 , 排除人为干扰 , 坚持技术优先 , 保证资格条件同样的公共服务享有者获得同等水平与质量的公共服务。

2. 政府是更强大的决策者

其主要任务就是以电子政务的技术效率性和选择科学性 , 强化包容性的意愿获得、规则制定与权威性的确立 , 促进政府决策的民主化、科学化与法制化。

3. 政府是更强大的网络服务平台提供者与管理者

源于技术的机械性、智能性与效率性 , 源于政府投入的有限性 , 随着电子政务的不断发展 , 公众诉求将更为多样化和高质量化 , 政府必将逐步从具体管理领域与具体服务提供领域退出 , 更多地专注于公共服务提供的平台管理、资质鉴证、行为与质量监管等方面的事务管理 , 政府公共服务网络提供组织者与监管者的职责也就必然会强化。

三、加强政府电子治理能力建设 , 提高政府公信力

提高政府公信力的基础条件是维护和落实公民知情权、参与权与监督权 , 其关键是充分反映民意、集中民智 , 提高政府的回应性。在电子政务的背景下 , 要做到这一点 , 就要把握网络行政规律 , 提高落实公民权利与政府回应性的效率和质量。

(一) 努力弥合数字鸿沟 , 加强提升政府公信力的网络基础建设

数据鸿沟是各国和地区在发展电子政务过程中遇到的普遍问题。目前很多电子政务的先发国家已经逐步开始超越数字鸿沟的制约。相对而言 , 发展中国家的数字鸿沟仍然是制约政府能力与公信力提升的一大障碍。就中国而言 , 数字鸿沟主要表现在如下三个方面：

一是城乡差异 , 农村网民比例较小。截至 2012 年 6月 , 中国网民总量达到 5.38 亿。其中 , 农村网民 1.46亿 , 占网民总量的 27.1%, 占农村人口的 22.2%； 城镇网民 3.92 亿 , 占网民总量的 72.9%, 占城镇人口的 56.7% 。 [5]

二是地区差异 , 中西部地区网民占其人口的比重相对较小。据网宿科技与北京大学信息化与信息管理研究中心共同发布的 2012 年第二季度《网宿科技中国互联网发展报告》显示 ,2012 年第二季度 ,“广东、上海、北京、浙江、江苏、辽宁、福建、天津等八个中国东部地区网民比例要高于其人口比例 , 而中西部地区的网民比例则低于人口比例。从趋势上看 , 中国东部和中西部网民比例之间的差距还在扩大。”[6]

三是群体差异 , 贫困者与弱势群体的信息化资源拥有率不高。就世界各国和地区的经验来看 , 将信息化基础设施作为普适性公共服务设施加强建设 , 尽快实现网络设施的均等覆盖是弥合数字鸿沟的基础之举。因此 ,随着国家实力的增强 , 中国应逐步将信息网络建设纳入基本公共服务 , 加大技入并调整技入布局 , 增加国家对农村地区、经济欠发达地区和贫困人口的技入 , 逐步普及网络应用。

(二) 不断完善电子政务背景下以公民为中心的合作治理结构与机制

以公民为中心是公共行政改革的价值取向。当前 ,尽管数字鸿沟依然存在 , 但网络已经不再仅仅是传统参与平台的补充 , 而是成为传播速度快、覆盖范围广、参与规模大的主流参与平台 , 因此 , 只有建立基于此的公共治理结构与机制 , 才能较好地实现以公民为中心的公共治理。

1. 建立并完善基于电子政务的 “ 公民一政府责任共同体 ”

基于电子政务的 “公民一政府责任共同体”的核心是确立公民在网络治理中的主体地位。依托电子政务平台 , 让公民知道公共行政在做什么、公共行政如何行动、公共行政为何如此行动； 让公民表达希望公共行政做些什么、公民可以为公共行政做些什么 , 以及怎样参与公共行政活动 ； 让公民能参加公共行政活动 , 审视公共行政行为 , 左右公共行政过程与结果。

2. 强化政府行为的开放性、对象性、规范性、公平性 , 完善网络治理机制

一是再造政府网络业务流程 , 把信息公开、公众参与、决策咨询、公众监督刚性化 , 通过流程刚性实现政府开放行为刚性； 二是优化网络空间设置 , 拓展公众表达与监督空间 , 使公众有足够的空间表达看法与实施问责、监督； 三是开发互动方式 , 提高官民互动质量 , 关键是发展便捷有效的互动方式 , 强化互动的及时性、平等性、回应性与有效性 , 逐步建立起官民互动的信任关系； 四是健全网络治理规则体系和安全体系 , 保障网络治理的规范性、公平性与有效性 , 其关键是建立健全电子政务发展的法律法规体系 , 以及网络治理的主体行为、运行程序、信息安全等方面的技术规则和标准 , 进而实现网络治理的规范化、公共行政与公共管理的主体公平和对象公平。

3 .不断开发新的网络治理方式

要发挥好电子政务的网络平台作用 , 开发多种公众参与的接入模式。比如 , 可以更充分地发挥网络调查的作用 , 目前在美国等发达国家和地区 , 不论是对组织、项目还是对个人的建议与评价 , 网上调查都是比较重要甚至是最重要的方式和手段 ； 又如 , 可以更充分地嫁接其他介质功能 , 现在中国有些地方政府已经开始开发短信或微信平台的治理功能 ； 再如 , 还可以更好地发挥政务微博的作用 , 目前 , 中国政务微博呈现快速发展态势 , 已经成为强化公共治理的一种良好方式。据有关部门调查 ,“截至 2011 年 12 月 1O日, 在新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家微博客网站上认证的政务微博客总数为 50561 个 , 其中党政机构微博客 32358 个 , 党政干部微博客 18203 个。”[7]

(三) 加强能力重构 , 提升政府网络治理能力

不适应网络行政方式是很多国家政府面临的治理困境 , 因此 , 提高政府和公务员的网络行政素质已成为各国政府部门和公务员能力建设的重要内容。

1. 建立适应网络治理发展的组织机构

调整现行机构配置格局 , 建立并不断完善适应网络治理发展的组织机构设置。一是逐步充实网络监管人员 , 健全网络管理组织机构 , 形成网络治理的管理主体体系 ； 二是加强政府机构改革 , 转变政府智能 , 加大权力下放力度 , 拓宽管理幅度 , 逐步形成网络行政的政府职能体系与组织格局。

2. 加强公务员网络治理能力的培养与开发

电子政务不仅不同于传统的行政模式 , 而且是未来的主体行政模式。因此 , 强化公务员电子政务素质 , 逐步提高网络治理能力将是未来一段时间内公务员能力建设的重要内容。一是总结网络治理经验 , 重点强化网络公共服务组织与提供、网络调查研究、网络公共管理、应对网络突发事件等方面的能力 ； 二是确定公务员网络治理能力培养与开发的内容体系 , 设置相关课程 , 提高公务员网络治理能力培养的系统性、科学性和有效性。

3. 努力把握网络治理特点 , 提高网络治理效能

一是有效把握网络对公众舆论具有的聚合和放大作用、网络舆论主体的平等性以及普通公民形成的网络舆论场可以推动政府作为等网络舆情的特殊性 ,二是研究网络治理的不同表现形式 , 不断总结完善网络公开、网络传播热议、政府关注与处理的网络治理模式 ,构建网络治理监测和预警指标体系 , 建立网络治理监测机制和预警机制 , 把握网络舆情发展态势 , 及时发布相关信息 , 采取处置与干预措施 , 引导舆论发展 , 提高网络治理的科学性与有效性。

作者简介 :

吴江 , 中国人事科学研究院院长、研究员、博士生师、国家特殊津贴专家。第十一届全国政协委员、国际行政科学学会副主席、中国人才研究会常务副会长、中国理学会副会长、中国机构编制委员会副会长、中国领导科学学会副会长等。历任中央组织部研究室副主任、国家行政学院公共管理教研部主任等职。

李志更 , 中国人事科学研究院电子政务与绩效管理研究室主任、研究员。