专家称新一轮大部制改革方案明年或将出台

　深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。——胡锦涛

　　被称为政府机构改革突破口的大部制改革始于2008年，此后一直是舆论关注的焦点。   

　　当年国务院机构改革方案公布后，国务院新组建交通运输部等5个部委，改革后国务院组成部门设置为27个，一些地方政府在改革上也有所创新。

　　在党的十八大报告中，胡锦涛总书记再次提及大部制，要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。专家指出，这意味着新一轮大部制改革即将紧锣密鼓地展开，并逐步从中央推进到地方，新的改革方案预计明年就会出台。

　　□改革进程

　　第一轮改革需继续深化

　　2008年3月11日，国务院机构改革方案公布，涉及调整变动的机构共15个，国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置为27个。此后，全国各省市县地方政府也相继推行了大部制政府机构改革。

　　国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯说，2008年的大部制改革，应该说是迈出了关键的第一步。在地方的大部制改革中，也有一些很好的创新，比如说广东顺德，在大部制改革方面力度就很大。

　　据介绍，广东顺德把党和政府的机构统筹考虑，将原有的41个机构大规模整合为16个机构。汪玉凯将其总结为三句话：“党政统筹的组织架构，决策、执行、监督相互制约的权力结构，以及党政一体的高效运转机制。”

　　但汪玉凯对此轮大部制改革的整体效果评价并不高，他说：“从国务院来看，推出了5个大部，但运转得并不是很顺畅。”

　　汪玉凯举例说，交通运输部组建以后，铁道部本应成为其中一个机构，但却并未纳入其中。交通运输部虽然将民航总局、国家邮政局等相关部门整合进来，但其运转基本都是各自独立的，没有完全融合好。

　　在汪玉凯看来，各地的改革成效也不是特别明显，“走过场、走形式的居多，像广东顺德这种大的创新还是比较少”。他认为，大部制改革面临着继续深化的问题。

　　□改革难点

　　部门利益制约改革进程

　　国家行政学院公共管理教研部教授竹立家说：“现在看来，第一阶段的大部制改革遗留着一些问题，产生了一些新的问题，还有一些改革不到位的问题。”多名专家表示，在第一轮大部制改革中，各方的阻力还是比较大。

　　中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙表示，大部制改革是把政府转向服务角色，这和以前的“官本位”是相冲突的，而且大部制实际上是在精简机构，各级政府存在改革动力不足的问题，“这个动力有观念上的，也有实际利益上的冲突”。

　　汪玉凯介绍，过去政府部门设置过多，导致职能重叠、职能交叉，由此引发的多重管理带来很多后果。而大部制改革不仅仅是部门简单的合并问题，其核心问题是理顺部门之间的关系，明确部门之间的权限，使部门在实际工作中各自运行其职责。大部制机构整合后，如何使它们的运转机制融合好是非常关键的。

　　“大部制改革表面上是机构调整，实际其背后是权力调整。”汪玉凯说，有些地方存在权力部门化、部门利益化、部门利益法定化等问题，大部制调整涉及到部门利益，如果把有实权的机构拿掉，会影响到部门的利益，在这种情况下，调整起来就会比较困难。

　　汪玉凯表示，在大部制改革中，机构调整同时还受到部委能力的左右，有实权的、利益比较强的部门，调整起来就比较困难，“比如发改委的一些职能，如审批项目的权限等，应该转移到其他部委去，但实际上并没有转出去”。

　　汪玉凯认为，大部制改革如何通过顶层设计加强对地方政府的统筹，也是一个比较突出的问题。

　　□改革路径

　　政府权力清单必须理清

　　竹立家教授说，大部制改革是一个过程，不是一蹴而就的。随着经济社会发展，政府的部门设置也在变动，将在党的十八大以后继续推进的第二阶段大部制改革，将会使部门设置更合理，更符合社会发展和为社会服务的要求。

　　竹立家表示，大部制改革的总体目标，就是要逐步适应经济社会发展的需要，实现政府职能的转变，提高政府的运行效率，使得政府公共服务能够更及时有效。同时，简化政府的管理服务手段，比如说审批制度改革等。还有就是要理清权力清单，防止权力腐败。

　　“其中最困难的就是如何理清政府的权力界限，明确政府部门之间的权限。”竹立家说，理清权力界限需要真正界定清楚政府的基本职能和权力，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，“这个在第一阶段的大部制改革中还是比较模糊的，还存在一些三不管的空白”。

　　在竹立家看来，理清权力清单非常重要，也是大部制改革的一个重要内容，其中包括两个方面，一个是要下放权力，尽量把权力下放到能够承担起政府责任的下一级部门，另一个就是权力转移，“权力必须向社会部门转移，真正实现政府和社会共同治理”。

　　□改革动向

　　新一轮改革方案将出台

　　十八大报告在讲到行政体制改革的时候，提出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。“大部制改革就是要解决结构优化的问题。”

　　多名受访专家认为，十八大以后，大部制改革的方向将不会改变。

　　毛寿龙表示，“真正的大部制是把很多具有实权和实体功能的大部门合并在一起，从而成为一个超级大部门。这样超级大部门的组建以提高行政效率为最终目的”。

　　他表示，此次行政管理体制改革，不同于上世纪80年代主要致力于精简机构，不同于90年代主要为市场经济奠定基础，也不同于2003年大力调整政府在宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等领域的基本定位，大部制改革的核心是建立公共服务型政府，公共服务领域里会因此出现政企分开、政事分开、政府和行业组织及市场中介组织分开。

　　汪玉凯表示，大部制改革仍应向着整合的方向推进。他说，“现在的问题是部委部门数量多、分工细，使得职能交叉、职能重叠，政府多头管理、多头执法的问题突出”。

　　汪玉凯举例说，在市场管理领域，我们有工商、质监、税务、药监、安监等多个部门，“对于这样的现象，还是要通过大部制改革，来继续整合机构。”汪玉凯认为，未来可以按照大农业、大社保、大文化、大运输这样的思路，来推进大部制改革，“这是一个总的趋势”。

　　汪玉凯表示，部门具体怎么调整目前还不清楚，“不过可以预想，明年3月份国务院完成换届后，新一轮大部制改革方案或许就会出来”。

　　本版采写本报记者陈荞