摘要： 本文通过韩国“世界第一电子政府”在电子政府顶层设计中的成功实践，系统总结了韩国电子政府顶层设计的目标模式、体系构建模式、实施治理模式......
关键词： 电子政府 电子政务 顶层设计

    在过去的十年中，韩国电子政府与韩国行政改革同步发展，取得了飞速的进步，在联合国2010、2012年电子政务排名中，韩国已经连续两届排名第一，成为世界第一电子政府。
 

    韩国电子政府的发展与政府国政目标及一系列行政改革战略、电子政务战略及顶层设计体系的成功推行具有密切的关系。韩国电子政务顶层设计的成功模式不仅支持韩国从亚洲金融危机前的威权政治统治造成的泥潭中走出，成功向民主政治转型，同时也影响了包括日本在内的一大批亚太国家的政府转型，成为联合国推广的政府创新标杆。所以，韩国电子政府顶层设计模式对转型中的中国行政改革及顶层设计具有重要的借鉴意义。

    “顶层设计“虽然是来自工程领域的架构设计方法，但顶层设计的主要目的是支持战略目标的具体化设计和规范化实施。所以，在总结韩国电子政府的顶层设计模式的时候，我们并没有就方法谈方法，而是结合韩国十多年来卓有成效的行政改革、政府变革的大背景，从电子政务的顶层设计制度创新、顶层设计方法体系创新、顶层设计的实施治理及应用创新展开全面分析，让电子政务顶层设计的韩国模式更易懂易学。

    一 韩国电子政府顶层设计制度创新模式

    韩国电子政府顶层设计制度创新模式是在韩国政府行政改革的计划推动下完成的。

    20世纪90年代， 韩国的政治民主化进程得到了前所未有的发展。在金泳三、金大中和卢武铉的积极推动下， 韩国逐步完成了从威权政治向现代民主政治的转型， 政党政治也因此进入了成熟发展阶段。民主政治的发展不仅提高了韩国政府对民众需求的敏感度， 也为公共部门的持续改革提供了相应的动力。

    早在2003年2月25日的总统就职演说中， 卢武铉即提出了建立“参与式政府”的愿景， 为此新政府将严格奉行“原则与信任、公正与透明、对话与妥协、分权和自律” 的四大原则进行施政。为了将“参与式政府”的愿景转化为现实， 卢武铉政府设立了五大行政改革目标， 即效率的行政、服务的行政、透明的行政、清廉的行政和参与的行政。

    表一：韩国卢武铉政府行政改革目标

    行政改革目标为韩国电子政务的顶层设计树立了清晰的服务目标。韩国国家电算化机构（NCA）早在2001年就加入了开放群组，对开放群组企业架构框架（TOGAF）有深入的了解，同时，在韩国总统的直接推动下，韩国电子政务领域的决策者将美国联邦企业架构框架（FEA）视为最好的范本认真加以研究，并于2003年8月将开发韩国电子政务总体架构项目列入31个电子政务项目之一。2003年12月，韩国《政府企业架构框架》（GEAF） 正式发布。

韩国为了推行政府企业架构框架，从组织和立法层面建立了有力的制度保障：

    从组织层面：由韩国国家信息战略委员会的批准，由公共行政和安全部（MOPAS）负责管理国家层面的EA项目，发布相关指南和规划，并指定了国家信息社会研究院（NIA）作为支撑机构提供相应的研究和培训；

    从立法层面：于 2005年12月颁布了《政府信息系统有效采购和运作法》，作为指导信息系统规划和建设的法律；2009年5月修订的《国家信息化法》规定各机构的首席信息官必须开发和使用总体架构，公共部门的电子政府工程也必须基于这一架构；2010年2月《政府信息系统有效采购和运作法》被整合进修订后的《电子政府法》中，《电子政府法》明确规定所有的电子政务工程都应该基于政府企业架构；

    从韩国政府企业架构（GEAF）的发展及制度化实践效果来看，韩国电子政府顶层设计模式在以下方面领先亚洲其他国家，值得我们借鉴：

    （一）顶层驱动：在国家战略的推动下，企业架构的基本原理已经用于驱动韩国政府部门的改革，包括行政程序、民政服务、信息资源管理的改革；

    （二）法制保证：按照韩国相关的立法，韩国各政府机构拟定信息规划时，采用企业架构的方法已经成为必须，藉此与国家规划保持协同；

    （三）应用范围：企业架构的角色已经被扩展到整个政府层面，以支持下一代电子政务；

    二、韩国电子政府顶层设计的体系构建模式

    韩国电子政务的顶层设计起步于本世纪初。韩国国家电算化机构（NCA）对企业架构体系的关注非常早，NCA于 2001年加入开放群组 ，成为开放群组的成员。 同时，早在1999年就启动了IT架构的调研工作，2000年开发了IT 技术参考模型（TRM），2001年开始研究信息系统之间的互动性，提出IT架构的推进计划；2002年开始研究电子政务的可互操作性规范，2003年正式开发了韩国政府层面的的企业架构框架。历经2003-2007、2008-2012年两个电子政务主计划（Master Plan）的规划，韩国电子政府的顶层设计取得了巨大的成功！

    韩国电子政府的顶层设计首先体现为较强的目标驱动，其次是通过企业架构的构建体系确保顶层设计目标获得所需要的能力。支撑顶层设计目标的政府企业架构（GEA）构建体系包括EA框架、EA 流程、EA元模型、EA参考模型、EA存储库与工具、EA 管理系统等六大构件，这六大构建为韩国顶层设计的构建提供了能力基础，为顶层设计的落地提供了条件。对韩国顶层设计的目标设计及政府企业架构构建体系简述如下：

    （一）顶层设计目标设计模式

    韩国电子政府始终关注目标的顶层设计，从上世纪80年代以来，韩国电子政府经历了四波的计划推动。在目标设计上，韩国电子政府的目标设计值得借鉴的地方在于将电子政务的顶层设计与政务改革的目标紧密结合，通过电子政务逐步实现政府行程改革的目标；同时，通过电子政务主计划（Master Plan）将目标分解为相关的行动计划和具体项目。如在2007年，韩国政府发布行政改革战略--《展望2030,携手共进，充满希望的韩国》，为此制定了下一代电子政务主计划（2008-2012） ,愿景是成为世界最佳电子政务，并拟定了五项战略计划目标。在行政改革上，特别强调要象企业服务客户一样服务国民，为建设“参与政府”，拟定了31个路线图项目，并利用1年的时间拟定了BPR（业务流程重组）及ISP（信息系统战略），充分展现了顶层设计目标驱动的作用。

    （二）顶层设计体系的主要构成

    韩国政府在2003年开始的电子政府计划中，就将顶层设计体系--政务企业架构框架的开发作为31项战略任务之一。经过多次的修订，政府企业架构的基本构成如下图所示。
    图一：韩国政府企业架构框架（GEAF）

    该顶层架构设计体系的主要内容参考了TOGAF企业架构框架的主要构件，但又有区别。其中，法规指南、企业需求、架构原则、架构战略统称为“架构指导”；架构元模型包含三类架构元模型：政府统一架构元模型、政府机构架构元模式、参考架构元模式；架构参考库作为最佳实践库，包括根据美国联邦企业架构框架（FEA）开发的架构参考模型及架构成熟度模型；与TOGAF对应的架构景观在GEAF中分为架构工作产品和架构支持产品。架构工作产品属于每个政府机构的交付物，架构支持产品则是各政府机构相关的架构详细设计和支持材料；架构构建流程是整个GEAF的核心，相当于TOGAF的架构开发流程。

韩国企业架构构建体系相对欧美的电子政务顶层设计，在方法层面进行了多方面的创新。如在架构元模型方面，为实现电子政府对齐顶层设计目标，并确保各机构、各部门的设计与政府整体设计一致，对架构元模型的第一版进行了大幅的修订，以体现战略架构、领域架构、能力架构之间的对齐。 见下图所示：
 
    图二：韩国政府企业架构元模型，包含23个子模型

    三、韩国电子政府顶层设计的实施治理模式

    韩国电子政府顶层设计的实施过程和治理模式也已经成为联合国推广的最佳实践。韩国在政府企业架构颁布的十年时间里，在电子政府领域成为世界排名第一的国家，充分体现了韩国政府主导下的顶层设计实施治理模式的强大推动作用。该实施治理模式除了前述的法律制度创新，在治理组织、治理流程、治理基础设施的建设等多个方面也已经成为世界各国特别是亚洲国家学习的典范。

    （一）治理组织

    韩国政府部门已经形成从国家到地方政府的企业架构治理体系，该体系是韩国电子政府顶层设计的中枢神经。这一中枢神经由韩国内阁国家信息化战略委员会（NISC）支持，由韩国公共服务与安全部（MOPAS）负责政府企业架构的管理及向全国政府机构的推广工作工作，由国家信息社会研究院负责专业研究和培训工作。企业架构相关组织的治理责任如下：

    表二：韩国电子政府顶层设计的治理组织及相关责任

    与美国行政管理与预算局（OMB）要求联邦机构必须履行企业架构管理职责一样，韩国电子政府法也要求各中央及地方政府机构必须规划本机构的企业架构实施计划、必须组建专门的企业架构团队并接受企业架构专门培训、在电子政务开发中必须遵循官方的技术规范和指南；同时韩国政府各机构必须通过企业架构成熟度水平的评估，并接受公共行政与安全部（MOPAS）的检查；政府审计部门必须按照企业架构相关的技术指南对政府机构的IT互操作性进行审计。

（二）治理流程

    韩国电子政府顶层设计的治理流程贯穿了两个管理流程，第一个流程是政府企业架构的开发及管理流程，该流程管理的输出是企业架构的转型规划和管理控制；第二个流程是政府IT项目的投资评估流程，该流程与架构开发流程衔接，将政府及各机构的企业架构转型计划作为IT预算审批的基础。相关流程见下图描述：
 
  
 
    图三：韩国政府企业架构的治理流程
  
 
 
    图四：韩国政府企业架构与IT项目及投资评审流程
（三）治理基础设施

    企业架构的治理必须依靠基础设施的支持，电子政府领域也是这样。韩国在推广政府企业架构的过程中，发布了韩国企业架构管理系统（EAMS），并发布了相关的门户。该系统相当于韩国政务企业架构存储库（EA Repository）和管理工具，该平台以韩国政府企业架构原模型为基础，是韩国电子政务项目实现可互操作性的基础设施。

    综合以上分析，韩国电子政府顶层设计模式的先进性已经在韩国的电子政府的发展过程中得到验证。顶层设计已经成为韩国电子政务的基础，截止2010年底，韩国132个政府机构中，采用政府企业架构的机构已经超过100个；企业架构在韩国电子政务治理中已经发挥核心作用，企业架构管理系统已经全面应用于防范IT重复投资。通过企业架构，韩国电子政府的4000多套系统，10000多台硬件、5000多个软件系统都可以在架构中清晰地展现出来，洞若观火。基于企业架构参考模型，韩国电子政务部门发现了400多项数据冗余。韩国电子政府多项战略计划在企业架构的支持下快速实现，并屡次获得联合国及全球范围的电子政府领域的大奖，韩国电子政府顶层设计的成功实践，已经影响了一大批亚洲新兴国家，证明了亚洲国家电子政府同样可以引入西方顶层设计的成功实践，而且可以做得更好！

    参考文献：

    [1].王璟璇等， 电子政务顶层设计：国外实践评述。 电子政务， 2011（8）： 第8-18页。

    [2].徐晓日， 韩国行政改革与电子政府初探。 内蒙古民族大学学报（社会科学版）， 2007（3）： 第106-110页。

    [3].Shin, S., Korea Government’s Efforts for Information System Interoperability, in APEC Telecommunications and Information Working Group. 2005: Bangkok, Thailand.

    [4].Park, S., Government-wide Enterprise Architecture In KOREA, 国家电算化机构（NCA），韩国。

    [5].MOPAS, Master Plan for the Next Generation e-government in korea. 2007, 韩国公共行政与安全部。