导读：数字城管新模式是采用万米单元网格管理法和城市部件、事件管理法相结合的方式，研发“城管通”，创新信息实时采集传输的手段，创建城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制，再造城市管理流程，实现精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理模式。

　　一、项目概述

　　随着城市现代化建设进程的加快，城市管理滞后几乎成为各个国家、各个城市的共性问题。北京市东城区与全国各城市的发展情况一样，经过20多年的改革开放，特别是“十五”期间，城市建设突飞猛进，城市面貌发生了巨大变化。但城市管理方面存在的问题仍然很突出，主要是管理体制、机制不顺和理念滞后，政府管理缺位，条块分割，专业管理部门职责交叉和不明确，缺乏有效的监督和评价机制，造成了信息滞后、管理被动，粗放、突击式、运动式管理成为常态。创新城市管理模式迫在眉捷。

　　2003年底，北京市东城区成立了以区委书记为组长的创新城市管理模式课题组，针对《依托数字城市技术创建城市管理新模式》课题进行了深入调查研究，运用“数字城市”理论和系统论、信息论、控制论、协同论等思想和方法，依托目前已经比较成熟的信息技术，结合东城区城市管理的实际，提出了网格化城市管理的构想，按照这一构想，东城区将依托网络信息技术、地理编码技术和移动信息技术，推出全区域、全时段的网格化城市管理解决方案以及与之配套的“网格化城市管理信息平台及应用系统”。东城区将借助城市管理信息系统，采用“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式，在城市管理中运用网格地图的技术思想，以一万平方米为基本单位，将东城区25.38平方公里划分成10个街道、137个社区、1593个网格单元，由350名城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控。每个城市管理监督员随身携带具有无线传输和定位功能的信息采集器（即“城管通” 手机），分布在所划分的区域内巡查。监督员使用“城管通”手机，居民只要拨打城市管理特服号13910001000，就可以把遇到的城市管理中的如井盖丢失、垃圾乱堆乱放等问题，及时报告给东城区城市管理监督中心，东城区城市管理监督中心将通过专用网络迅速通知担负城市管理职能的有关部门。通过一张网络和一个平台，将城市管理信息集纳于无形之中，不仅实现了城市管理的信息化、标准化、精细化、动态化，也实现了对市民的意见、心声进行实时的收集与反馈。

　　“城管通” 研发项目作为东城区万米单元网格城市管理新模式的重要组成部分，旨在通过为城市管理监督员提供现场信息快速采集与传送的专用通讯工具 （即“城管通”手机），利用实时无线通讯技术和政府政务信息共享平台进行连接，在第一时间内详实准确地提供关于城市管理的现场资料，为城市管理部门的快速响应和科学决策奠定基础。

　　此项目的研发得到了国家和北京市有关部门的大力支持。国务院信息办将其列为国家信息化建设示范工程，北京市信息办也将其列为北京市信息化重大应用项目。

　　二、管理体制

　　1、数字城管新模式介绍

　　数字城管新模式就是采用万米单元网格管理法和城市部件、事件管理法相结合的方式，应用、整合多项数字城市技术，研发“城管通”，创新信息实时采集传输的手段，创建城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制，再造城市管理流程，从而实现精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理模式。

　　数字城管新模式进一步确定了城市管理空间、管理对象、管理方式和管理主体，是管理思想、管理理念、管理技术和管理体制的整合和创新。

　　2、创建两个轴心的城市管理体制

　　设立城市管理新体制，对原有体制进行变革，通过整合政府的城市管理职能，建立城市管理监督和评价机构（城市管理监督中心），协调和处理机构（城市管理指挥中心），形成城市管理体制中的两个“轴心”，将监督职能和管理职能分开，各司其职、各负其责。

　　监督中心的主要职能：

　　负责城市管理中各种问题的信息采集、报送，随时掌握城市管理现状；对本区城市管理实施全方位、全时段的即时监控；对城市管理的有关部门和责任人履行城市管理职责的情况进行监督考核评价。

　　指挥中心的主要职能：

　　负责办理监督中心转来的各类城市管理问题的派遣，并督办处置质量和效率；将责任单位反馈的办理结果核对后向监督中心反馈；协调各部门解决城市管理中重难点问题和属于市以上各部门处置的城管问题的协调工作。

　　3、新模式再造城市管理流程

　　根据建设部行业标准《城市市政综合监管信息系统建设规范》（CJJ/T 106-2005）的要求，数字化城市管理模式的工作流一般包括信息收集、信息登记与核实、任务立案、任务分配与处理、核实结案和综合评价六个阶段。具体流程如图所示。

　　三、应用系统

　　1、无线数据采集子系统

　　无线数据采集子系统是为城市管理监督员对现场信息进行快速采集与传送而研发的专用工具。城市管理监督员使用相应功能的信息采集器在所划分的区域内巡查，将城市部件和城市事件的相关信息报送到城市管理监督中心，同时接受城市管理监督中心和领导的工作派遣与调度。

　　无线数据采集子系统分为终端应用系统和服务器端应用支撑系统。终端应用系统实现了对城市部件、事件所发生问题的各种现场信息，通过电话、表单、现场照片、录音和地理信息快速定位等多种采集手段，经无线网络将所采集到的多媒体信息实时传送到受理平台。

　　2、呼叫中心受理子系统

　　城市管理监督中心设立呼叫中心是联系内外各部门和社会公众的窗口，主要工作是受理来自城市管理监督员、社会公众、市级平台的城市管理问题，然后对问题进行审核，记录问题发生定位，立案后传递给城市管理指挥中心。因此，呼叫中心受理子系统的主要功能就是为呼叫中心坐席工作人员提供问题受理、登记、立案、定位和转发等功能，并实现与市级呼叫中心的信息交互工作。

　　3、协同工作子系统

　　城市管理协同工作子系统运用空间网格、地理编码、工作流、WebGIS等技术，受理城管监督员通过“城管通”上报的城市部件和事件问题信息以及社会公众的举报信息，将任务派遣、处理、反馈、核查、结案、归档等环节关联起来，完成跨部门的任务流转和全程督查；实现城市管理监督中心、城市综合管理委员会、各相关专业管理部门和区政府之间的资源共享、协同工作与督办，达到城市管理主动、精细、快速、统一的目标；通过整合优化政府信息资源，建立全时段监控、全区域覆盖的城市管理体系。通过城市管理协同工作子系统，实现全新的城市管理模式，为创新城市管理体制，解决传统城市管理模式中分工不明、部门间信息沟通不畅的问题提供了技术支撑。

　　4、大屏幕监督指挥子系统

　　大屏幕监督指挥子系统是城市管理新模式实时、可视化的信息显示系统。通过大屏幕监督指挥系统，实现城市部件和事件的实时监控、案卷办理状态和详细信息查询及城管监督员的实时调度，便于监督中心、指挥中心和有关领导实时了解东城区的城市管理状况和相关统计分析结果。

　　5、评价统计子系统

　　评价统计子系统通过采集网格化城市管理过程信息，在各种绩效评价数学模型基础上，应用数据挖掘和地理信息系统技术，开发基于图表、地图形式表现的评价结果可视化功能，形成对区域、部门、岗位等方面的绩效评价，使管理者能够及时地掌握和分析城市管理工作的现状和水平，从而达到对管理过程中问题的不断纠正和实施过程的有效控制。通过分析评价结果，实现对城市管理的正确决策和长效机制的保持。

　　6、城市部件在线更新子系统

　　城市部件在线更新系统基于B/S结构（包含面向地理信息的WebGIS服务），用于在线修改城市部件信息。系统为相关专业部门用户提供网上地图数据输入、编辑和更新工具，实现在线数据输入、编辑更新。

　　7、地理编码子系统

　　城市管理地理编码系统是网格化城市管理最重要的支撑系统之一，数字城市地理编码技术提供了一种把具有地理位置的信息资源赋予地理坐标、进而可以为计算机所计算的方式。通过地理编码，将城市现有的地址进行空间化、数字化和规范化，在地址名称与地址实际空间位置之间建立起对应关系，实现地址空间的相对定位，可以使城市中的各种数据资源通过地址信息反映到空间位置上来，提高空间信息的可读性，在各种空间范围行政区内达到信息的整合。通过地理编码技术对城市部件进行分类分项管理，最终实现城市管理由盲目到精确，由人工管理到信息管理的转变。

　　8、基础数据资源管理子系统

　　“基础数据资源管理系统”供系统管理人员使用。利用基础数据资源管理系统，系统管理人员可以方便地调整系统使之适应于用户需要，并可以在使用中不断地变更系统配置，无须软件开发者的干预，充分赋予了用户自维护、自发展、自适应的能力。利用“基础数据资源管理系统”，系统管理员可以设置每个使用人员权限；可以配置使用地图数据，也可以根据自己的需要随时添加图层和地物，每类地物相应的属性信息等等。系统管理员可以使用基础数据资源管理系统修改应用模型，避免了使用数据库系统本身工具进行系统维护，极大地提高了效率。系统管理人员无需了解系统数据库的具体结构和实现，就可以正确地使用基础数据资源管理系统进行日常维护和系统与数据扩展。

　　9、应用维护子系统

　　应用维护子系统是系统管理员使用的工作平台，通过该平台，可以快速搭建、维护城市管理业务，定制业务工作流程，设置组织机构，并能够方便快捷地完成工作表单内容样式调整、业务流程修改、人员权限变动、系统数据备份等日常维护工作。利用应用维护子系统，系统管理人员可以方便地调整系统使之适应用户需要，并可以在使用中不断地变更系统配置，无须软件开发者的干预，充分赋予了用户自维护、自发展、自适应的能力。

　　四、项目特点

　　“网格化城市管理新模式”是将现代工程科学与现代社会科学有机结合，自主研发的一种采用“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式，将十几项数字城市技术整合集成应用于城市管理领域，全时段监控、全方位覆盖的现代化城市管理模式，是政府管理实践中的一项宝贵的创新成果，为强化政府的社会管理和公共服务职能，有效构建社会主义和谐社会，着力建设创新型国家提供了一个值得借鉴的成功范例。

　　主要包括以下几个特点：

　　1、采用空间网格技术创建单元网格。从城市管理角度划分单元网格，开辟了一个新的地理编码管理体系。按照空间网格技术的原理，以社区为基础，根据属地管理、地理布局、现状管理、方便管理、管理对象等原则，划分单元网格。同时兼顾了建筑物、城市部件的完整性和便于社会管理和日常监督的考虑。通过单元地理网格的划分，将城市管理部件、道路、社区、门址、建筑物、企事业单位、地名等要素通过单元网格直接建立地理位置关系，使单元网格逐步成为城市各类要素与地理信息发生关系的重要编码基础。

　　2、通过城市管理职责分层、分级，实现主动式城市管理模式。将市区划分为区、街道、社区和单元网格四个层次，明确每个层次城市管理的责任，通过分区即时监控，随时掌握城市的现状，及时处理城市管理中发生的问题，从而实现城市管理由被动向主动的转变，彻底解决城市管理中的被动、盲目管理问题。

　　3、采用地理编码技术对城市部件实行分类、分项管理。通过普查将城市部件进行分类、分项处理之后，确定每个城市部件的地理编码并标注在地图上，全部纳入计算机管理。采用地理编码技术进行分类、分项处理，将城市管理内容全面细化，并且可以科学确定相应的责任单位，实现城市管理由粗放向精确的转变，彻底改变城市管理对象不清、无序的现状。

　　4、依托数字城市技术，创建全新的信息实时传递方式。将现代信息技术全面应用于城市管理，整合信息资源，实现信息共享，是实现城市管理现代化的重要环节。通过无线网络技术的应用，可以实现信息源的全方位采集，以保证对城市实行全区域、全时段监控与管理。

　　5、按照电子政务的要求，全面整合政府职能。按照监控、评价与管理分开的原则，组建城市管理指挥中心和城市管理监督中心，彻底解决城市管理工作中专业管理部门多头管理、职能交叉、职责不到位的现象。根据新模式运行与发展的变化，适时调整专业部门设置和职能，保证新模式的顺利运行和不断完善。

　　五、项目效益

　　新模式自2004年10月22日开始实际运行至今，从运行情况来看，软硬件系统和信息资源运行稳定、可靠，反映快速准确，数据精确翔实，处理流程科学合理，操作简便易学。双轴化的新型管理体制和新的城市管理流程,实现了城市管理问题的及时发现和快速处理，取得了明显效果。

 系统本身对城市管理问题的发现率在90%以上，而过去只有30%左右；任务派遣准确率达到98%，问题办理结案平均时间仅为7.5小时，而过去则要一周左右；案卷处置结案率为 97.3％平均每月处置问题2000件左右，而过去每年只能处置部件问题五六百件，事件问题四千件左右；现在处理问题件数是过去的5.4倍。

　　新模式在提高管理效率的同时，有效降低了管理成本，显现了良好的经济效益。新模式共投入1684万元（含300多万元土建），但却取得了明显的社会效益和经济效益。根据北京天则经济技术研究所的经济评估报告结论：新模式至少每年为东城区居民带来约1.58亿元的新增福利；节约成本5400多万元；引致每年约1.58亿元的土地收益增量；解决411个就业岗位。如果全国660个城市应用新模式，每年可带来约1464亿元的总成本节约和约575亿元的社会福利增量，并创造约46万个新增就业岗位。

　　七、实施历程

　　2003年11月，提出城市管理新模式的内涵、外延、框架、流程、指导思想，提出万米单元网格、城市部件、信息采集器——“城管通”和信息实时传递系统、网格化城市管理信息平台、建立两个轴心等创新的具体设想。

　　2004年2月-4月，征求专家意见，布置调研任务，召开城市管理研讨会明确了城市管理新模式的总体框架和10个创新点的设想。课题组提交课题报告，取得北京市知识产权局的确认证书。

　　2004年6月，数字政通中标成为东城区网格化城市管理信息平台主要的软件开发商。

　　2004年8月18日，完成了城市部件普查、建库和地理编码数据库的建设工作，并通过专家组的验收。

　　2004年8月-10月，进行网格化城市管理信息平台开发。

　　2004年10月22日，网格化城市管理信息平台完成系统开发和联调，上线投入试运行并首次对新模式进行试验性演习。

　　2005年1月27日，项目监理公司对“东城区网格化城市管理信息平台项目”进行初验审查，经过测试，各系统基本达到需求书、合同及设计方案的要求，各功能运行基本正常，测试用例合理详实，均通过初验审查。

　　2005年3月23日，市科委在城市管理监督中心召开新模式科技成果验收、鉴定会，市科委主任马林同志出席会议并讲话，陈述彭、崔俊芝、刘先林院士及专家组成员一致通过科技成果验收和鉴定。