吴江 孙锐 吕芳 乔立娜
【摘要】国际行政科学学会（IIAS）第30届国际行政科学大会围绕后金融危机时代公共行政改革与社会经济发展的大趋势展开了广泛而深入的讨论。结合本次会议议题，本文就国际公共行政管理实践者和学界关心的热点问题进行了分析，探讨了通过政府公共行政改革，提升政府治理能力和绩效水平、更好应对经济社会管理危机的相关问题。
【关键词】后金融危机时代；公共行政改革；公共治理
国际行政科学学会（IIAS）第30届国际行政科学大会于2012年6月18日—22日在墨西哥梅里达召开，来自61个国家和地区的701名官员和学者参加会议。本次大会的主题是“社会经济重点与公共管理”，三个分议题为“社会经济发展中的民主治理”、“电子政务平台，加强公众信任”、“以旅游业为例探讨公共价值”。本届年会采取大会、分议题会议、地区或国际组织专场会议等方式进行，共召开了一次全体会议和17次平行会议，有70余位会议代表在年会上做了发言。
中国人事科学研究院吴江院长率团出席会议，来自中国行政管理学会、中国政法大学、南开大学等机构的20多名中国学者参加了会议，中国学者在本次年会上表现十分活跃，其中8名学者在各分议题专场会上做了发言。本文结合本次会议议题，就国际公共行政管理实践者和学界关心的热点问题，对本次会议上学者们的主要观点进行了归纳、总结和分析，并提出了对我国公共行政改革的相关启示，期望对推动我国公共行政的研究和发展有所借鉴。
一、“治理”是应对各国经济社会危机的关键
当前全球出现经济危机，各国政府面临的主要挑战在于如何促进经济增长与预算平衡。研究表明，“治理”是全球复苏的关键，良好的治理提供了社会经济发展的基石。治理意味着行政体系内部各层级政府的合作，也意味着政府与多元主体的合作，多元主体既包括私营企业、公民，也包括社区、民间组织。
（一）推动公民参与是提高治理质量的源泉
公民不仅仅是消极、被动的公共服务消费者，还是积极主动的公共事务参与者。以往的研究更多关注公共服务的生产者与供给者对治理的作用，较少关注公众作为公共服务的消费者在治理中的功能以及参与的形式。公众参与公共服务的提供，即“协同生产”模式是治理的一种创新形式，如社区志愿者团体与警察合作提供社区安全、慢性病患者在医疗专业人员的支持下控制疾病、年轻父母通过网络在社工指导下护理幼儿。这种“协同生产”的模式以公众为中心，了解公众的需求与偏好，可以提高公共服务的质量，增强公共服务的问责制和回应性。许多国家已经把这种协同生产模式运用于社区医疗服务、出境移民服务等。另一方面，公民参与不仅指参与公共服务的提供、监督，还指参与公共决策，如规划制定、公共产品的分配等。“治理”本身意味着从专家决策到公众决策的转变，公民参与的重要目的之一是培养公民的“公民性”，而所谓的“公民性”其实就是互相尊重。公民性的培养是公民们在参与、协商、解决冲突、容忍差异的过程中形成的。因此，公民参与的结构、过程和公民性这三个因素会影响公民参与决策的效果。
（二）提高政府执行力是影响治理效果的主要因素
现有治理理论中尚未解决的一个问题是政府、市场、社会的责任和界线问题，目前其中还存在许多模糊之处。伴随着分权而来的往往是责任的互相推诿，因此必须明确政府在治理中的主导作用。各国的公共服务与公共设施都需要民营资本与社会参与，但是，只有高效的政府才能减少交易成本、克服公私合作过程中的问题。政府能力是吸引私人投资与资本的关键。治理应该包含三个重要维度：合法性、有效性和政治稳定性。前两个维度是一国政府向社会履行其职责时的能力，
第三个维度反映出政府与公民的关系质量。从“有效性”的角度看，治理的效果取决于政府的执行能力。社会经济的发展不仅在于政府能够制定出合理的政策，而且在于政府能否高效地管理政策、执行政策。发展中国家治理的效果必须依据贫困的减轻与政府效能的提高来进行综合判断。
二、公开、分权、协作是强化政府能力建设的重点
能力建设的重点公共行政改革已经经历了较长时期的历史演进。早在20世纪50年代和60年代，各国就试图通过改变公共部门政策来扩展政府部门扮演的角色。然而，到20世纪80年代初，这些经历了改革的国家，其公共部门普遍被视为是臃肿、扭曲、世袭、效率低下的政府附属组织。因此，一些国家决定推行私有化、商业化的紧缩政策以及公共组织重组、薪酬改革等，并将其视为华盛顿共识（PWC）下公共部门改革的重要组成部分（Frank Louis Kwaku Ohemeng and Francis Y.Owusu，2012）。这些改革实施了若干年，公共部门发展并没有得到预期的有效推动。以上策略的失败又导致了一些新的改革关注点，如19世纪90年代早期，在华盛顿共识旗帜下强调的“善治”议题等。华盛顿共识下的改革，旨在朝着改善公共服务交付质量的方向努力，把国家的公共服务部门转变为有效、高效、“基于产出”（output based）的组织部门。不幸的是，在90年代末，这些目标都没有实现。寻求在经济发展中减弱国家政府作用策略的失败，正在导致目前政府角色朝向改革之初的原点状态恢复和转变。
（一）建立“公开政府”是推动公共行政现代化的关键所在
20世纪70年代后期英国政治学研究首次提出“公开政府”的概念。这一概念涉及政府保密以及“打开窗口”、接受公众监督、减少官僚主义和增加透明性等政府管理问题。虽然“公开政府”已经不再是一个新鲜的概念，但是在当前公共管理领域，它已经成为在透明、开放、参与、协作原则下，提升政府能力、推动公共行政现代化的关键所在。“公开政府”的潜在优势在于：增强政府信任，以更少的成本获得更多的政策产出，提高公民的自觉遵从性，确保公众参与政策制定，推动创新和经济性行为，提高政府效率等（OCDE，2010）。推动“公开政府”具体体现在两个关键领域，即公开公共数据、公开公共过程。建立公共信息获取的法律法规，增强公共信息、数据的透明性是建立开放政府的基础。与会专家们得出的结论是，通过推动公共数据开放可以获得两个重要效果：一是会推进使用公共数据作为产生新应用、新服务催化剂的创新；二是将公民自己的数据和信息反馈给公民，可以增加政府的透明度、健全问责制、推动公众审查，有助于增强政府自身建设。“政府是一个平台”，“政府2.0”是以现代信息技术，尤其Web 2.0协作技术为基础推进的。其中意味着政府角色有一个重大改变，即从服务提供商转化为平台管理员。互联网技术允许我们构建一种参与式政府，“每个人都感觉他是政府事务的参与者，他每天都有投票权，而不仅仅是在选举这一天”（Harrison，Teresa M.et al.,2011)。
（二）实行分权制有助于政府履行公共服务职能
在新公共管理运动中，通过推动分权制来使官僚机构“去官僚化”，被视为政府和公共部门能力建设的一种重要途径。近期，有学者质疑，分权制会产生大量的政府派出机构，这种行政改革方式真的有助于提升公共服务水平，提升政府绩效吗？这个问题正引起理论界广泛的反思和探讨。专家研究表明，通过对开发、执行公共政策的服务能力，派出机构的服务激励结构，派出机构的自主性与公共服务提供效率，派出机构、公务员与政策干预能力关系四个方面的考察表明，在分权制框架下，派出机构的创建对政府履行公共服务职能、提升公共服务质量具有正向影响（Frank Louis，2012）。
（三）强调战略协作是推动政府治理的重要方向
过去30多年来，公共管理领域内的理论争议和探讨带给我们的重要结论之一是公共机构的授权和运作受到环境力量的影响，其中包括内部和外部环境因素。在普遍联系日益复杂的当今世界，构建政策实施和过程导航能力与传统政府部门所需的管理能力和操作能力相比，将变得更为突出和关键。当前，推动国家、地区发展的管理实践是以个人、机构和利益集团间的相互协调为重要特征的，同时这些个人、机构和利益集团需要共享约束行为和激励合作的一定原则和规范。在现今公共管理研究和实践中最新出现的一些主要主题，诸如伙伴关系、网络、协作、分权和横向管理等，都表明了提出跨机构边界价值主张的重要性（Charles Conteh，2012），他们是当前公共管理领域应对挑战提出的重要理念，这些理念在新兴民主国家中的适用性和相关性值得学者们广泛关注。近年来，学者们和实践工作者对新兴民主国家出现边界可渗透的公共部门机构产生了浓厚兴趣并给予了高度评价。但是，随着发展公共行政研究和实践的不断推进，系统评估国家、地区发展过程中基于关键利益相关者协调、协作公共服务交付模型的性质及其实际影响，综合判断边界可渗透公共组织的作用实效将是一个重要议题。
（四）推动公共部门绩效评估有助于改变政府形象
近年来，随着“新公共管理”运动影响的不断扩散，世界主要国家都在大力推进公共财政支出政策改革，强调政府绩效、结果问责。其中，对公共部门的绩效评估，一直以来是一个广受争议的话题。对公共部门的绩效评估在很多情况下是没有意义的，不同的评估方式、评估手段可能产生完全不同的结果，单纯通过绩效评估难以对公共部门工作服务质量和产出做出准确判断，同时公布这种绩效评估结果很有可能会引起争论，甚至降低了社会公众对政府部门的公信度。有专家通过对荷兰公共部门绩效评估价值性的实证表明（Rick T.Borst et al.，2012）,公共绩效评估更多的是作为一种保护政府部门形象的面目出现的。相比于推动政府实际工作而言，开展公共部门绩效评估活动的作用，更显著地表现在它会改变公共部门的负面印象，同时有助于增强社会公众对政府自我检讨工作的正面认知。
（五）构建政府国际自然灾害应急协同系统
近年来，国际上自然灾害频发，且往往受灾面积较大，带来建设、完善国际灾难政府反应系统的新需求。如何提升政府国际灾难反应能力，加拿大联邦的跨部门救灾干预系统具有重要的借鉴意义。近十年来，为应对国际灾难救援等紧急事项的发生，加拿大构建了一个联邦级的跨部门协调协作国际救灾干预系统。此系统涉及的政府联邦部门包括外交与国际贸易部(DFAIT)、加拿大国际发展署(CIDA)、国防部(DND)，以及根据需要参加的其他一些联邦级部门(Aaida Mamuji，2012)。这个救灾干预系统是一个具有标准化操作程序(SOP)的政府一体化应急系统。其中有日常工作组会议，为灾难发生时政府动员以及救助行动提供支持平台，此外还包括灾难救助咨询机制、加拿大社会公民参与机制等一整套应急方案。这种应对国外自然灾害的一体化应急框架，其运作有效性的核心要素在于结构连贯、共同决策、共享问责和民间力量的整合。
三、应对政府危机的电子政务具有“双刃剑”效应
进入21世纪以来的十多年间，各国政府都把电子政务建设作为推动公共管理现代化和提升效率的重要手段。政府从面对面纸质办公的传统模式向基于信息与通讯技术的电子政务模式转变的脚步逐步加快。这种转变正在对公共行政运作等诸多方面产生着重要而深刻的影响。本次年会探讨的热点话题集中在电子政务对政府责任模式产生的影响，以及对公民信任产生的作用方面。有专家指出，建立在信息与通信技术上的开放型政府，可以增强公众参与的透明度，因而提高公民信任度；但是另一方面，如果其中存在的数字鸿沟难以弥补，信息安全难以保障，或公民视电子政务为一种华而不实的演示工具，那么实施电子政务将会产生负面影响，即会降低公民对政府的信任程度。所以，应用于公共领域的电子政务，可能会带来广泛的益处，但也可能带来信任危机，“电子政务”是把“双刃剑”。基于此，与会专家从理论和实践的不同角度对电子政务、公民信任与基于IT技术的行政组织间的关系等进行了广泛探讨，涉及的具体问题包括：电子政务、公民信任的概念化；从政府内部运作与外部公众媒介视角考察电子政务如何影响公民政府信任等。
（一）电子政务在一定程度上会提升公民对政府的信任度
信息与通信技术的发展为提升政府履职能力提供了保障。20世纪80年代以来，随着移动技术和社会网络化的发展，政府的社会形象和内部运行得以重塑，在一定条件和程度上提升了公民对政府的信任。这种作用主要体现于两个方面：一是电子政务为提高政府自身的运行效率和能力提供了有力支撑，进而使公众感受到政府的高效率和低成本，从而增强了公众信任（Frank Louis Kwaku Ohemeng & Kwaku Ofosu-Adarkwa，2012）。二是电子政务为拉近政府与公众的距离提供了有效途径，如促进政府更加开放透明，提高了政府的可接近性；提供了更广泛的社会公共参与，增强了政府服务的针对性和有效性，加深了公众对政府的认知和了解，改善了政府与公众间的关系，进而增强了公众对政府的信任。
（二）电子政务难以带来政府的组织创新和发展
尽管目前世界上绝大部分国家都开始发展电子政务，但信息通信技术对于政府改革而言并不是万能的。任何组织和个人都不能寄希望于从信息通信技术中获得一个现代化的政府。同时，也有研究表明，电子政务带给政府的是渐进式而不是革命性变革；虽然技术跨越式发展有可能实现，但并不存在信息化条件下的政府创新发展。另一方面，政府对新技术的接纳，以及随之而来的组织变革等都需要一个谨慎而缓慢的过程。目前，电子政务的主要应用集中在公共政策制定、公共服务提供、政府采购等领域，但理论界还未对电子政务建立起统一的概念框架，特别是对于电子政务是一种工具、介质还是平台，尚未达成共识。而从更高的层面上讲，当前电子政务还没有强大到能够改变传统政府与社会关系的程度(David C.G.Brown,2012)。对电子政务的过高期望与其实际作用发挥的局限形成落差，在一定程度上造成社会公众对电子政务不抱过高期望甚至漠视的态度。
（三）电子政务难以挽回各国政府的信任危机
2012年《全球信任度调查报告》结果显示，在25个被调查国家中，有17个国家政府的公众信任率低于50%。法国、西班牙和意大利的政府信任率已下降超过十个百分点；巴西的政府信任率骤降了53个百分点；韩国下降了17百分点；日本、俄罗斯和西班牙等国甚至降到了30%以下。该报告出自世界五大公关公司之一的爱德曼，调查对象为全球25个国家和地区的5600名受过良好教育的民众，调查内容为民众对政府、企业、媒体和非政府组织（NGO）等公共组织的信任度情况。有调查表明，各个国家和地区政府信任度下降的原因不尽相同，如日本主要是地震灾后应对不力，巴西主要是腐败丑闻，而欧元区则是债务危机。在全球政府公信力受到普遍质疑的大背景下，在金融危机、官员腐败等一系列全球性问题短期内无法得到有效遏制的情况下，电子政务建设的高投入与相对低绩效、电子政务对于解决现实政府困境的乏力等，都使得电子政务难以成为政府提高日益衰落的公信力的“救命稻草”。
（四）数字鸿沟是发展电子政务的最大障碍
数字鸿沟(digital divide)是信息时代的新生事物，主要表现在获取信息与通信技术的差距，使用信息与通信技术的差距，实际应用的差距和使用效果的差距四个方面上。有学者将数字鸿沟归结为三类：一是发达工业化国家与发展中国家之间的全球化数字鸿沟；二是在发达工业化国家，信息富有者与信息贫穷者之间的数字鸿沟；三是在政治生活中，使用网络参与公共管理活动与不使用网络的社会公众间的民主化数字鸿沟。有统计表明，当前发展中国家的全球化数字鸿沟问题最为突出：世界上40%的人口每年在信息与通信技术上的投入不足20美元，在巴西最贫穷的20%的人口每年在信息与通信技术上的花费只有9美元，在墨西哥是35美元，拉丁美洲是120美元(Martin Hilbert，2012)。一方面，信息通
信技术为缩小国家间的发展差距提供了重要机遇；另一方面，数字鸿沟的存在又成为横亘在发达国家与发展中国家的巨大障碍，使有些国家发展电子政务时“有心无力”。数字鸿沟在不同国家、地域、人群中的普遍存在，已经使电子政务成为信息时代的一种特权，这种特权是对民主、自由、平等的民主政治价值观的拷问。
（五）以人为本发展和扩展政府电子政务
广泛而深入的民主参与是拉近政府与公众关系、进而提升公民信任的重要方式，也是现代政府努力的重要方向。当今世界电子政务发展取得明显成效的国家，纷纷致力于挖掘电子政务在民主参与方面的优势，如德国地方政府应用信息与通
信技术广泛推行公民预算参与，取得了显著效果(Kai Masser，Adriano Pistoia and Phillip Nitzsche,2012)；墨西哥政府积极建立电子司法系统和争议在线处理程序，以提高司法领域的透明度和管理效率。在电子政务领域，坚持以人为本的价值取向，以公众需求作为电子政务方案设计的出发点和落脚点，以电子政务实施推进民主参与是本次会议带给我们的另外一个重要启示。德国提出的“让数据而不是让公民跑路”的口号和英国“以公众为中心”的电子政务设计原则都值得我们借鉴。同时，扩展电子政府的服务功能，增强其在民生领域的应用也将使政府具有更好的社会回应性。德国2011年开始发放个人电子健康卡，该卡用以记录个人的所有医疗信息，可以在全国医疗体系内联网查询、使用，极大方便了个人就医、医疗事故判定、医疗保险赔付等(Linda Mory,2012)。当前在我国大力落实科学发展观，建设服务型政府的背景下，“以人为本”健全公共服务，提高政府效能是应有之义。以此为基础，在我国电子政府发展的内容设计上重视公共决策的广泛参与、多元集成，行政过程的信息透明、民主监督；在接入方式设计上体现便捷易用、多元多样；在效果评价形式上注重服务实效和公众满意，使社会公众能够切实感受并共享电子政务的发展成果，以此将会有力提升公众对政府的支持和信任度。
四、对我国公共行政改革的启示
（一）探索适合本国国情的治理模式
现有的民主治理理论通常是以“均质公民”为假设前提的，即无视公民在社会经济地位上的差异，无视公民所处地域文化上的差异，假设所有公民都是一模一样的，这其中存在明显的不足。事实上，公民之间存在差异且不平等。发展中国家在引进国际经验时，如果不检视此种经验的社会背景，就会掉入理论的陷阱。本次与会专家的实证研究表明，几乎没有哪些国家的“治理”改革真正改善了公共服务供给质量。其原因就在于这些国家仅把治理改革视为吸引外国投资的手段，治理理论的引进没有顾及本国的不同国情，这一点值得我国分析借鉴。中国在探索治理模式时，要统筹考虑我国的基本国情与行政文化，针对我国行政体制改革中出现的相应问题实施改革。我国政府在制定政策时，应充分了解政策受益群体的城乡差异、地区差异与社会经济背景差异，针对不同需求设计和提供差异性公共服务。
（二）有效提高政府的综合治理能力
国际上华盛顿共识旗帜下的公共行政改革，以改善公共服务交付质量为方向和目标，旨在把政府和公共部门转变为务实、有效、高效、高满意度的组织。本次国际行政科学学会的一个基本结论是，公开、分权、协作是强化现代政府能力建设的基石，当前国际政府治理正向开放、协作，内部部门与外部利益相关者共同参与的逻辑转变。总结相关研究，我们看到政府治理在政治上强调民主参与，在行政上强调透明公开，在形式上强调多元互动。这对我国公共行政改革具有一定启示。首先，我国应在听证会、市政会、恳谈会等基础上，创新更多形式，畅通更多渠道，提高公民在政府政策制定中的参与性，这样可以增强政策出台的民主性、可行性，提高政策可执行性。其次，我国应建立更加全面的政策执行监测和政策评估体系，保障政策有力贯彻、执行到位，以提高公共政策实施的透明度与回应性。第三，探索政府与公共机构、民间组织、私营部门等多元主体的合作治理模式，通过凭单制、政府协议、服务外包、协同生产等多种形式增加政府服务采购和战略合作，通过吸纳多元利益相关者共同推动公共项目实施，以满足社会日益多元化、多样化的服务需求，增强政府公众满意度。
（三）以人为本发展和扩展政府电子政务
广泛而深入的民主参与是拉近政府与公众关系、进而提升公民信任的重要方式，也是现代政府努力的重要方向。当今世界电子政务发展取得明显成效的国家，纷纷致力于挖掘电子政务在民主参与方面的优势。在电子政务领域，坚持以人为本的价值取向，以公众需求作为电子政务方案设计出发点和落脚点，以电子政务实施推进民主参与是本次会议带给我们的另外一个重要启示。同时，扩展电子政府的服务功能，增强其在民生领域的应用也将使政府具有更好的社会回应性。当前在我国大力落实科学发展观，建设服务型政府的背景下，“以人为本”健全公共服务，提高政府效能是应有之义。以此为基，在我国电子政府发展的内容设计上重视公共决策的广泛参与、多元集成，行政过程的信息透明、民主监督；在接入方式设计上体现便捷易用、多元多样；在效果评价形式上注重服务实效和公众满意，使社会公众能够切实感受并共享电子政务的发展成果，以此将会有力提升公众对政府的支持感和信任度。
参考文献
Aaida Mamuji.(2012).How Canada responds to natural disasters abroad：a model of collaboration.在国际行政科学学会第30届大会上的发言.
Alvarro V.Ramirez.(2012).Open government and public management modernization.在国际行政科学学会第30届大会上的发言.
Charles Conteh.(2012).Strategic management and the developmental state in Sub-Saharan Africa: thinking beyond botswana.在国际行政科学学会第30届大会上的发言.
David C.G.Brown.(2012).在国际行政科学学会第30届大会“电子政务平台，加强公众信任”专题上的发言.
Frank Louis Kwaku Ohemeng，Francis Y.Owusu.(2012).Rethinking public sector reforms in democratic developmental states.在国际行政科学学会第30届大会上的发言.
Frank Louis Kwaku Ohemeng，Kwaku Ofosu-Adarkwa.(2012).在国际行政科学学会第30届大会“电子政务平台，加强公众信任”专题上的发言.
Frank Louis.(2012).The Rise of executive agencies and their effects on the civil service in Ghana.在国际行政科学学会第30届大会上的发言.
Harrison，Teresa M.,Santiago Guerrero，G.Brian Burke，Meghan Cook，Anthony Cresswell，Natalie Helbig，Jana Hrdinová，and Theresa Pardo.(2011,June 12).Open government and E.Government：democratic challenges from a public value perspective. Proceedings of the 12th Annual International Conference on Digital Government Research.Center for Technology in Government U/Albany，NY.
Hiroko Kudo.(2012).Towards sustainable tourism：how to harmonise conservation of cultural heritage and natural resources with promotion of tourism.在国际行政科学学会第30届大会上的发言.
Kai Masser，Adriano Pistoia，Phillip Nitzsche.(2012).在国际行政科学学会第30届大会“电子政务平台，加强公众信任”专题上的发言.
Le papillon.(2012) Echec dune tentative de création dune valeur publique.在国际行政科学学会第30届大会上的发言.
Linda M Ambrosie.(2012).Tourism：sacred cow or silver.在国际行政科学学会第30届大会上的发言.
Martin Hilbert.(2012).When is cheap，cheap enough to bridge the digital divide? Modeling income related structural challenges of technology diffusion in latin America. World Development，38(5),756-770.
OCDE.(2010，June).OECD guiding principles for open and inclusive policy making. Background document for expert meeting on “Building an open and innovative government for better policies and service delivery”，89.
Rick T. Borst，Christiaan Lako en Michiel S de Vries.(2012).Is performance measurement applicable in the public sector?A comparative study of attitudes among Dutch officials.在国际行政科学学会第30届大会上的发言.
Tao Sun.(2012).Our sanya：continuous improvement of public services and collaborative engagement of social governance.在国际行政科学学会第30届大会上的发言.
Thomas Jones.(2012).Managing place brands to create public value through sustainable tourismthe case study of Toya-Usu Geopark in Hokkaido.在国际行政科学学会第30届大会上的发言.