记者孙永剑

　　观察人士认为，政府部门进行大部门制改革，不能简单理解为精兵简政，而是应当根据市场的需要，对于不符合市场需要的部门，该精简的要精简，该取舍的要取舍，该合并的要合并，该转变职能的要转变，而对于那些符合市场需要，但目前职能相对薄弱的部门，不仅不能精简，相反还要加强

　　随着两会临近，大部门制改革再次成为社会各界热议的焦点话题。有媒体报道称：在党的十八大报告中再次提及大部门制，要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。这意味着新一轮大部门制改革即将紧锣密鼓地展开，并逐步从中央推进到地方。

　　该媒体强调：“新的改革方案预计最快于2013年3月就会出台。”

　　《中华工商时报》记者在采访中了解到，对于何时为推出大部门制改革的最佳时机，以及今年能否推出，业界有着不同的见解。尽管如此，业界的共识是：不论新一轮大部门制改革何时启动，这一改革势在必行，其方向和必要性是不容置疑的。更有多位民间智库专家从有利于民营经济发展的角度提出：“大部门制改革应遵循市场化方向。”

　　几个部门管一棵菜？

　　为什么要实行大部门制？安邦咨询高级研究员贺军在接受《中华工商时报》采访时着重回答了这个问题，他举了一个生动的例子：拿农业部、水利部、林业局来说，果实长在草上归农业部管，长在树上是林业局管、长在水里是水利部管，一个农村家庭如果又种草莓又种苹果，就要和农业及林业两个部门的执法人员打交道。

　　对于这种现象，国家行政学院教授杨小军也深有感触，他在一篇署名文章中举例道，在食品安全监管领域，就有四个部门管不了一棵豆芽菜、八个部门管不了一勺奶粉、十几个部门管不了一头猪的现象。这反映出明显的部门监管职能的交叉或空白。又例如，质量技术监督管理部门负责生产领域监管，工商行政部门负责流通领域的监管，人为地割裂了对产品质量监管的系统性。农业、林业、草原、水利等领域的分割管理，铁路运输、公路运输、水路运输、航空运输的大交通体制也被不同程度地分割。

　　这些现象说明，政府机构的设置和运行，离有效的市场管理还有不小的距离。而实行大部门制，将有望改变这种部门林立、机构繁冗、职能交叉的现象。

　　贺军进一步阐述了大部门制改革的原因，他认为，这是关系到中国政府未来应如何进行宏观经济和社会事务管理的问题。实行大部门制将给中国的行政体制改革带来权力结构、政府的运行体系和

　　运行机制的一种新的改变。

　　中国是个大国，经济总量大，人口众多，地区间差异很大，管理这样的一个国家是非常复杂的，涉及需要建立怎样的管理架构的问题。一个显而易见的现象是，政府部门虽然分得很细，但在许多事情的管理上却总是力不从心，为什么？贺军认为，这是涉及政府、社会、市场之间关系的协调的问题，“简言之，今后政府管理应按照市场化方向进行改革，才能理顺这些关系。”

　　让市场发言

　　“所谓市场化改革，就是说，政府管理公共事务的方式，应摆脱计划经济下的管理模式，逐步消除计划经济的特点，并转向市场经济下的管理模式。政府参与市场调控和管理，但不宜插手太多太深。”贺军认为。

　　贺军进一步诠释道：“政府部门进行大部门制改革，不能简单理解为精兵简政，而是应当根据市场的需要，对于不符合市场需要的部门，该精简的要精简，该取舍的要取舍，该合并的要合并，该转变职能的要转变，而对于那些符合市场需要，但目前职能相对薄弱的部门，不仅不能精简，相反还要加强。”

　　显而易见，目前一些部门热衷于抓大项目，抓有钱的项目，对有利可图的项目管理得很细，谋取一些利益也很方便；此外，还有一些部门比如交通部和铁道部，各自把着一摊利益，难免形成垄断，与社会和市场之间的关系难以协调，甚至形成矛盾。贺军不讳言“这是弊端”，必须精简取舍。

　　而另外一些部门的情况却并非如此。这些部门由于在机构设置上存在问题，其职能相对薄弱，使得许多急需做的工作由于缺少人力和物力而无法覆盖到。比如自1月份以来许多地区发生的雾霾天气，就反映出环境的污染问题。众所周知，我国存在环境污染问题，温室气体排放量大，对于大气、水资源和土壤的污染十分严重，而在治理方面却相对滞后，这说明环境保护部门的职能还不到位，还很弱。因此，国家环保部的职能要强化，地位要提升。

　　在能源方面，中国的能源需求在世界上数一数二，能源问题是关系到国家经济能否快速和可持续发展的命脉，因此需要强有力的能源部门进行管理。这一点可以学习美国，建立能源部，从整体上对国家能源进行管理，从战略上进行研究和规划。

　　另外，我国在教育、公共卫生、医疗、社会保障等等一些列关系到国计民生的事务上管理较弱。在食品和药品的安全方面，中国的食品药品监督管理局形同虚设。近年来，牛奶、瘦肉精等食品安全事件不断引发社会恐慌。而每逢行政问责之时，相关部委都有一些客观理由来减轻甚至规避责任。这也是大部制改革不彻底的一种表现。

　　"这些都亟待加强。"贺军强调。

　　还有一个奇特的现象出现在渤海湾、莱洲湾、辽宁湾，那里自2009年以来进行的围海造田、挖山填海已经形成一种燎原之势。当地媒体报道，烟台某文化旅游有限公司甚至将申请用海，并以"旅游娱乐用海"名义建设"旅游房地产用地"，当地民众认为，此举对当地环境和渔业资源破坏太大，并将导致周边渔民失地，以及破坏海水养殖。而专家认为，有的填海影响经济鱼类洄游通道，破坏鱼类的产卵场、越冬场和索饵场等栖息繁衍，减少渔业资源量，有的填海影响自然条件下的潮流场；有的填海造成海水自净能力减弱，导致区域性水质恶化等。

　　贺军认为，这种对沿海地区环境资源的粗暴使用，若不能进行有效管理，渤海将变成臭海。但困难在于涉及海洋局、环保部和农业部，三个部门如何协调？相互之间是否存在利益博弈？而环保部至少有三大职能存在部门条块切割现象："污染防治"职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门；"资源保护"职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；"综合调控管理"职能则分散在发改委、财政、经贸(工信)、国土等部门。

　　"总体来看，海洋部门、环保部门、能源部门的职能应当强化。"贺军表示。

　　让政府脱离"江湖"？

　　民营经济和民营企业是未来城镇化建设的主力军，而大部门制改革如何让民营企业获益？这个问题迫在眉睫。对此，贺军的回答是："如果大部门制改革对市场化环境建设有利，那么就一定对民营经济和民营企业有利，因为在经过大部门制改革后，政府会释放更多的权力，让市场做更多的事。在完全市场化的环境里，民企在获得项目、资源时就会更加公平。"

　　"我国有强大的政府，还有更大的江湖。"贺军不无幽默地说，他认为，这个所谓的"江湖"就是市场。市场自有市场的规则，企业要听政府的话，按政策办事，更要学会在市场里生存和寻求发展的机遇。总之，政府要放权，让市场去做。这样，才能减少垄断，增加公平。

　　所谓大部门制的"大"，要体现在宏观上，即管理层级要高，而不是仅限于审批项目和对钱的管理。作为大国的中央政府，要在宏观战略上体现出层次来，政策研究制定要系统完备。在行政体制上，一个部委负责一个领域，但更要考虑系统性，才能体现出政策统筹的水平。

　　总之，政府应把精力放在宏观调控和政策的研究制定上，而不是从事微观的具体事务的管理，具体的事情交给市场去做，政府部门只进行参与，制定规则，这样才符合一个正在建设社会主义市场经济的大国的特色。

　　随着经济的快速发展、人民生活水平的提高，社会利益也在日益多元化，在公共事务管理上也面临诸多问题，比如大气、土壤、水资源的污染问题，养老、社会保障、医疗、教育等社会问题日益突出，还有人口老龄化的问题等等，社会事务正在日益复杂化。如果政府部门整日疲于这些社会事务的管理，必然力不从心，再多的人力物力也不够用。政府的角色就是参与制定规则，因此，应逐步推进大部制改革。不论新一轮大部门制改革何时启动，改革的方向、必要性和要做的事情是确定的。

　　稳妥博弈，积极推进

　　然而，不可忽视的是，改革势必涉及各方利益博弈的问题。如果这个问题得不到很好的解决，改革就会遇到极大的阻力。比如，曾有工业和信息化部官员私下表示，工信部部门之间的融合度至今仍然较低。虽然一直提两化融合，可实际上，各个省市的工业部门和信息化部门还是分着的。表面上是合着的，在内部则各自独立。原因在于各有各的利益，把着不肯撒手。这就带来一个问题：大部门制的实现效率是不是如当初设想的那么好？

　　而在一些关键问题上，往往不同部门出于各自考虑，往往意见不一致，甚至形成对立，也不利于问题的解决。

　　所以说，由于以上问题没能很好解决，新一轮大部门制改革真正推动尚需时日。如果在两会之后马上推动大部制改革，条件还不成熟。

　　如果各部门之间的利益关系不能理顺，大部门制改革就不会彻底，国有企业垄断将依然存在，政府和市场关系会出现变异，政府部门和国企之间的相互作用依然会对市场形成干扰。而如果改革操之过急，政府骤然撤出，许多事务还玩不转。所以，改革肯定不是一蹴而就的。比如一直以来，石油进口配额由政府部门把着，就是不对民企开放，这就是利益博弈的问题。这个问题没解决，短期内进行大部制改革较难。

　　历史经验表明，推行大部门制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部门制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入"精简-膨胀-再精简-再膨胀"的怪圈，最终难以进行下去。这种可能性是存在的。因为大部门制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部门制下，原来的"部"降格为"司"，可手中的权没有变，仍然行使过去"部"的职权，那么，大部门制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。

　　但既然改革势在必行，中央要下政治决心，不要因为改革触及利益调整的问题而因噎废食，要制定清晰的战略目标，稳步启动，这是第一步。第二步，要进行缜密的政策设计，出台稳妥的方案。第三步，广泛动员，稳妥博弈，积极推进。

　　"大部门制改革是政府自我革命，中央要下政治决心。"贺军强调。

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　　历次机构改革回望

　　改革开放以来，中国先后经历了6次较大的行政管理体制改革。

　　1982年：1981年，国务院的工作部门有100个，达到建国以来的最高峰。1982年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。

　　1988年：1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮的机构改革。通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。

　　1993年：1993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案实施后，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到共59个，人员减少20%。1993年4月，国务院决定将国务院的直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个。

 

　　1998年：1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。根据改革方案，国务院不再保留的有15个部、委。新组建的有4个部、委。更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

　　2003年：2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议以绝对多数通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。除国务院办公厅外，国务院29个组成部门经过改革调整为28个，不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部。国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，其任务是研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革。

　　2008年：2008年3月11日，十一届全国人大一次会议听取了国务委员兼国务院秘书长华建敏关于国务院机构改革方案的说明，3月15日，会议通过关于国务院机构改革方案的决定，批准了这个方案。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。