山西省经济委员会
山西省企业技术创新促进会
    理论篇

　　向市场经济转变迫切需要“政府思维方式、工作方式的转变”，向社会主义市场经济转变与应对“入世”挑战迫切需要“政府思维方式、工作方式的转变”，这已成为人们的共识。市场经济的深入发展促使我们深入思考关于政府的一些基本命题：政府的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。在市场经济的环境中，政府的作用、政府角色的定位属于政府职能的范畴；而政府凭借什么手段和治理工具做好这些事情，是政府管理方式的问题。而从更宽泛的意义上讲，政府的职能表现为政府的功能体系，是由政府所承担的责任、实现责任的管理方式及相应的管理理念、管理机制等一系列相互联系、相互影响的职能要素构成的有机整体。在政府的功能体系中，政府职能是核心和目标，管理方式是实现目标的手段和重要保障。因此，政府职能变革涵盖了有关政府功能体系这一系统工程的全方位调整和变革。在全球化以及知识经济时代的背景下，政府职能和管理方式表现为一个动态的发展过程。

　　目前，一场声势浩大的政府管理改革运动在世界范围内普遍兴起。自建国以来，中国也已经历了两次大规模的政府职能变革，特别是自1992年确立了社会主义市场经济体制以来，适应市场化改革的取向，我国的政府机构改革重心逐渐转到政府职能转变上来，政府角色的重塑已成为当前政府管理改革中亟待解决的重大课题，政府管理改革的浪潮方兴未艾。在市场机制日益深入的情况下，政府职能转变中的一些深层次矛盾也逐渐凸现，这就在客观上提出了如何适应市场经济体制改革重新配置政府职能的问题，其中，处理好政府职能转变与政府管理制度创新之间的关系最为关键。政府职能转变与政府管理的制度创新存在着互动的关系，政府职能的转变要以政府创新为前提，通过政府创新来推动职能转变；而政府创新要以政府职能转变为根本手段，在政府职能转变的基础上实现政府创新性，动态趋势和静态型态的政府职能变革分析框架，从而为各级政府转变职能的实践及公共服务的治道变革提供启示和有益借鉴，并进一步深化对政府职能变革过程中制度创新意义的认识。

    第一章政府职能的基本内函及界定

　　（一）政府职能的基本内涵及核心

　　1、政府职能的基本内涵

　　面对全球化和信息化带来的新变化、新挑战、新机遇，世界各国政府都在争先恐后地推进本国全方位、多层次、宽领域的改革和发展，特别是政府的改革和发展。政府的改革和发展，首推职能变革。

　　政府职能指的是政府根据社会需求在国家和社会事务管理中所承担的职责和功能。其中，职责是静态的，功能是动态的。根据社会的发展和需求，政府的职责和功能也会发生相应的变化。因此，所谓政府的职能变革，就是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。政府的职能变革是一项系统工程，它具体体现为：

　　其一，政府职能是发展变化的，不是一成不变的。

　　其二，政府职能的变革，主要是指政府社会管理职能的转变。因此，政府职能的变革，关键是要转变政府的社会管理职能及相应的管理方式，实行政企分开、政社（社会组织）分开。

　　其三，政府职能的变革，意味着政府管理权限的改变，即将属于企业的经营权还给企业，将属于社会组织的权力分给社会。

　　其四，政府职能转变的核心是管理制度的创新，即政府管理理念和管理方式的更新。

　　2．政府职能变革的核心是管理方式和制度的创新

　　如前所述，政府职能是一个动态与静态兼具的范畴，政府职能的范围应由市场和社会的需求来决定，随着经济社会的不断发展以及社会结构、制度的变迁，由政府直接提供和生产公共产品与服务的作法已无法适应时代发展的需要，原有的管制性政府亟需转变为服务性政府。因此，转变管理方式，进行政府管理制度创新成为政府职能变革的主题。

　　政府管理方式主要指政府实现其管理职能的手段、作用方式及政府的行动机制。顾名思义，政府管理方式主要用来解决公共服务问题。因此，引入多中心的制度安排和治理机制，具有相当大的创新空间。

　　随着经济社会的发展，政府的适应性在现代社会中具有越来越重要的地位，政府的适应性主要由适应效率来衡量。所谓适应效率是指：“一个社会吸收新知识、从事学习、引发创新、承担风险、创造物品以及随着时间的发展解决社会问题和瓶颈的意愿和能力。”政府的适应效率主要体现在管理方式和制度创新方面，即政府管理的方式和制度不仅能够适应当时的环境，而且能够随着环境的变化而变化。

　　政府创新管理方式和制度的目的是为了更好地提供公共服务。从各国实践来看，效率较高的治理方式和制度是采用与非政府组织合作提供公共服务的模式。如承包出租就是一种非常有效的改善公共服务绩效的制度安排，自上世纪九十年代以来，经合组织许多成员国在80年代私益物品和服务民营化的基础上，开始把公益物品和服务的生产和提供民营化，其中重要的制度安排就是承包出租，也就是把政府负责的公共服务承包给私人部门等来负责，通过竞争招标的市场竞争机制，在公共服务领域建立公共服务的市场，从而提高了行政绩效。经合组织成员国的实践表明，把政府服务承包出租出去，不仅能够提高公共服务的效率，提高服务质量水平，而且能大大节约服务的成本。

　　由上可知，研究政府职能变革的实质是思考如何在制度变迁的条件下适度界定政府职能，如何实现政府管理制度的创新，从而使政府能够更好地为经济社会的发展服务。目前，有关政府职能的研究已成为社会各界关注的焦点，不同领域的学者从不同的学科背景出发界定、认识政府职能。为了更好地转变政府职能和管理方式，我们首先从不同的视角对政府职能进行全方位的界定，并将静态和动态分析有机结合起来。

　　（二）从经济角度分析政府职能

　　从经济学的价值理念和基本理论出发界定政府职能，可以让我们了解在市场经济的背景下政府应该干什么，政府的职能如何适应市场经济的需要。要对政府职能进行经济学意义上的分析，首先必须引入现代经济学的核心原则，即：根据稀缺资源的机会成本，以最大化为目标，实现资源的最佳配置效率。因此，从实现稀缺资源的配置效率这一原则出发研究政府的行为动机和倾向、市场的行为动机和倾向，以及在政府和市场之间实现资源配置效率的制度机制，就成为政府职能转变和市场化的主要议题。

　　从经济角度来看，政府的职能主要表现在如下几方面：为市场经济提供制度基础、配置资源、稳定宏观经济和收入再分配。其中，政府的资源配置职能尤为重要。政府的资源配置职能，指的是通过政府部门的收支活动以及相应政策的制定、调整和实施，实现对社会现有的人力、物力、财力等社会资源结构与流向的调整与选择。

　　随着市场经济浪潮的兴起，经济市场化已成为一股不可逆转的趋势。市场机制在资源配置中的基础作用日益得到巩固。

　　但在转型期的中国，不成熟的市场仍需要政府采取某些适当的干预形式来弥补市场不足。但作为典型的自然垄断性组织，政府的干预又有可能产生浪费和低效率的负作用和非效率现象。因此，政府职能转变必须以制度创新为主导，才能提高政府效率和管理服务水平。

　　因此，在市场经济环境下研究政府职能转变，必须以市场作为理论基础，从市场的概念出发，探讨政府如何弥补与完善市场缺陷。其中，市场是核心，政府是补充，遵循的原则是用足市场，慎求政府。

　　（三）从组织行为学的角度分析政府职能

　　现代组织行为学认为，任何社会组织都是组织自身与组织环境相适应的产物。所谓组织环境是指影响组织并反过来又为组织所影响的因素组合。组织是“嵌入”于社会环境中的有机系统，组织与环境的互动使组织存在、发展于一个有机联系的组织生态系统中。因此，作为一个开放性的经济组织，政府必须适应处于不断变化的外部环境。为保持政府与社会的平衡，政府内部就需要适时进行相应的结构调整和功能转换。经济全球化及中国加入WTO使中国的经济社会发展面临难得的机遇和挑战，与此同时，由计划经济向市场经济的转轨引发了一场深刻的制度变迁，国内外制度环境的深刻变化要求各级政府及政府的各个职能部门对其自身的功能体系进行相应的调整、转变和重新定位。

　　在市场经济环境中，政府、市场和社会中介组织作为三种性质迥异的组织结构和制度安排，构成一种相互联系、相互制约、密切合作的三角关系。各组织的职能不仅受制于组织外部生态环境的影响，而且也受两两之间关系的制约。因此，在某种程度上，处理好政府与市场（企业）、政府与社会（中介组织）的关系问题是政府职能变革的关键。在计划经济时期，行政权和国家所有权都集中于政府行使，使得国家所有权的运转往往借助于行政权力结构的运行系统，从而为权力进入市场，权力对抗竞争提供了媒介和载体。在此情况下，政府既是游戏规则的制定者，又是利益分配的参与者，即是市场竞争的“裁判员”，又是参与竞争的“运动员”。

　　在经济转轨的过程中，政府的立足点逐步转变为为市场机制的发挥创造充分的外部条件，协调市场关系，维护市场规则的公正和弥补市场不足。具体而言，政府与市场存在以下三种关系：解放市场、促进市场和模拟市场。即在不存在市场失灵的情况下，让市场充分发挥其作用；在市场不能直接发挥作用时，通过重新界定产权或确认经济主体的权利使市场机制得以运行；而在市场不能起作用的领域，政府则需要模拟市场过程来提供某些公共物品及服务。另一方面，随着商品经济、市场经济的深入发展，交互式的社会管理已成为大势所趋。因此，将政府职能与一般社会管理职能分开，培养社会自治组织,提高社会的自律水平,把大部分社会事务还给相关社会组织(中介组织、社会团体、民间的服务机构)进行管理成为转变政府职能的一项重要内容。

全球经济一体化，特别是知识经济时代的来临，对政府职能提出了更高的要求，为迎接这一挑战，对政府职能及其管理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各级政府及各个职能部门的明智抉择。

    第二章政府职能变革的国内外制度背景分析

　　（一）知识经济、经济全球化和“入世”对传统政府职能及管理制度形成的严峻挑战

　　迄今为止，知识经济、可持续发展以及经济全球化等各种新观念、新思潮不仅为人们耳熟能详，而且已经渗透到政府管理和职能变革等各领域，极大地改变了传统的政府经济行为方式。具体而言，知识经济主要凸现了知识在生产要素构成中的核心地位与作用，因此，它要求政府在高新产业领域、高新技术企业的创办扶植、技术创新等方面承担更大的责任，并予以更多的制度保障和支持，以提高国家竞争力与技术创新能力；目前，经济全球化已成为一股不可逆转的潮流和趋势，经济全球化是人们对世界各国的经济联系日益密切、相互渗透乃至体现出一体化这样一个事实的引申性描述，全球化本身就是一种有力的开放促进机制，在全球化的背景下，经济资源在追求效用最大化动力的驱使下具有快速流动的特征，有可能和政府滞后的计划指令式资源配置机制发生冲突，直接导致政府管理经济事务的难度不断提高，给问题的处理增加复杂性，从而对政府传统的管理制度和职能提出严峻挑战。在全球化的冲击下，各级政府必须合理调整自己的经济职能，努力打造自己的应变能力和竞争优势，全面提高、改善政府经济行为运作的水平与方式，才能适应国际经济结构和世界市场的重大变化，促进经济和社会的良性稳定发展。

　　另一方面，全球化的信息技术的快速发展为建立灵活、高效、透明的政府创造了有利的条件。信息时代的来临以及“数字化生存”方式打破了长期以来政府对公共信息的垄断；而新通讯技术的发展为社会中介组织参与社会管理提供了便利。这一切要求政府对自身的组织结构、运作机制和职能范围作出相应的变革与调整。

　　在中国人民历尽艰难终于迎来WTO的曙光时，一场新的革命也随之悄悄降临。作为一种全新的制度选择，WTO强调政府管理行为的可预见性、责任性和透明度，强调减少国家干预，实现资源和要素的自由流动和合理配置。这对传统的管制性政府职能造成了强烈的冲击。因此，对中国政府而言，加入WTO不仅意味着政府入世，而且意味着政府将正式进入一个以开放社会、自由市场和自由民主为特色的全新的制度背景。世界贸易组织本身是市场经济的产物，以简明、灵敏和高效而著称，因此，没有一个高效率的以市场为导向的政府管理体制和机制，政府就难以适应加入世贸后的局面。加入WTO后，中国政府要融入国际体系，就必须遵守效率优先的规则，为此，就有必要重构政府和市场之间关系。政府（国家）与市场之间的力量对比关系变迁将对政府职能变革、重构产生深远的影响。因此，政府职能的调整与改革的实质是重新界定政府与市场的范围，重新评价与反省政府与市场的关系，削弱政府经济管理的权限，放松政府对经济的调控与干预，使经济运行进一步市场化。这一切为转变政府职能提供了宏观的指导原则。因为，政府的能力是有限的，不可能是“全能政府”或“无限责任政府”。建设一个有限职能和有限责任政府，廓清政府与市场的界限，退出政府不该管的领域，强化那些本该属于政府管理范围的职能，是实现政府管理高效运转的根本途径。按照这一规律，加入世贸组织后，政府要在有所为和有所不为的基础上，明确界定政府职能，实现政府职能与管理手段的战略性调整和转变，初步建立与世贸组织规则相适应的政府管理体制和运行机制，切实解决和清理政府经济管理职能定位中“越位”、“缺位”和“错位”现象。改变以往那种“重管理、轻服务”、“重事前管理、轻过程管理”的政府治理理念，重塑“重服务、轻管理”和“重事后监管，轻过程干预”的“服务性政府”的新理念。

　　（二）西方国家兴起的政府管理改革运动的深刻影响

　　自20世纪七八十年代以来，追求善治的政府结构和有效的政府职能，已成为一种引人注目的国际性浪潮和趋势。由于面对着财政压力、传统官僚体制的低效以及对公众的回应能力降低等一系列内部问题和全球化、知识经济的技术变革等外部环境的挑战，为了适应新技术革命的要求，提升国家的竞争能力，稳固政府的合法性，西方国家普遍兴起了政府治理变革运动。它不仅改变了西方政府的管理内容、管理形态和管理手段，而且在整个社会层面引起的政府职能与角色的转换，使政府的职能定位发生根本性变革。

　　纵观西方一些国家政府治理变革运动的进程，可以看到，尽管各国政府的治理实践经验千差万别，政府治理模式的设计与选择也各有千秋，但是，各国政府管理变革的核心与实质内容却表现出惊人的相似，即都试图改变传统的政府职能活动范围和运行机制，力图在政府与市场之间寻求更为有效地提升国家生产力、竞争力的制度安排和创新性组织。正是围绕着这样一个主题，各国政府在治理改革的实践中，不断地探索着新的制度与行为模式，并不断完善整合着政府与社会、政府与企业之间的权力、权利与利益结构。其基本取向是采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，实现提高以公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)。走向一种“新公共管理”的实践模式，已成为当代西方政府改革的最基本趋势。当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。

　　知识经济时代的世界是一个开放的世界，在经济全球化舞台上，为了保持和增强自己的竞争能力和执政的合法性，各国政府都不遗余力地进行政府职能变革，以不断提高政府的行政绩效；毫无疑问，这场发端于西方国家的政府改革运动将对中国政府的职能变革、管理制度创新产生深远的影响。

　　（三）市场经济体制的深化推动政府职能转变

　　由计划经济向市场经济的过渡是典型的制度变迁过程，由于历史、生产力水平的原因，我国经济市场化进程明显呈现出政府主导型变迁的性质，主要依靠政府提供有效的制度，实施制度创新，对市场经济中经济主体之间的经济行为进行合理调整。社会主义市场经济体制实质是使市场机制在国家的宏观调控下对资源配置发挥基础性作用，将市场调节和政府干预有机结合起来。在经济体制转型不断发展的背景下，传统的政府职能和管理方式严重滞后，从制度经济学观点来看，这种滞后主要源于：①缺少制度，②现存制度的不合理、不科学。其实质是政府职能的制度化和效率低下，原有的政府职能体系出现大量的“缺位”和“越位”现象，无法对外界的变化和挑战作出积极回应。因此，需要对政府职能体系进行不断变革和重构，对原有职能进行整合和优化配置，建立起能满足市场经济发展需要的功能体系。随着市场经济的深化，社会主义市场经济体制已成为我国政府管理制度创新的经济基础，对此，十届人大一次会议强调指出：目前，改革的关键在于政府职能转变，要切实把政府职能转到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，全面实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变，而其核心是从“全能政府”向“有限政府”转变。

　　在国内外制度发生重大变迁的背景下，越来越多的人认识到，传统的政府职能更多地体现为一种消极的控制形式，不但不能为提高效率提供有效的激励和支持，而且已无法适应现代市场环境对政府提出的新要求。正是在这样的背景下，以政府管理制度创新和管理现代化为核心的政府管理职能变革变得日益紧迫。它要求政府职能逐步走向市场化，在政府管理变革中必须以“用足市场，慎求政府”为原则，引入市场机制和效率法则，将政府职能集中到统筹规划、制定政策、组织协调、提供公共服务及创造良好有序的社会经济发展环境方面，以推动市场经济的进程。

　　（四）政府管理职能转变和管理制度创新的经验借鉴

　　20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。

　　当代西方政府部门管理改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革几乎涉及所有的西方国家，改革的内容十分广泛，涉及政府管理的理念、体制、过程、程序及技术等各个方面。归纳起来，改革的基本内容主要有：第一，在优化政府职能的同时，强化社会、市场管理（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，利用社会力量，将某些管理职能社会化（包括将政府职能委托给中介组织，建立政府部门与私营企业的伙伴关系）；第三，政府部门内部的管理制度改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，提高服务质量以及改善政府机构形象）。新公共管理并不存在统一的模式，因此，我们只选取一些对我国政府管理改革具有借鉴意义的模式加以介绍，主要有：

　　1、小型化与分权模式（ownsizingandDecentralization）。

　　20世纪最后的25年，西方政府出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，追求组织的灵活性，摒弃高度标准化的管理体制，日益增加合同承包。从历史上看，政府机构提供大众服务和大规模提供标准化公共产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”(Fordist)的生产方式。用组织理论的术语来说，福特主义的主要特征是高度官僚化，具有严格的层级结构。上世纪70年代末期以来出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强为特征，大幅度地缩小组织规模，越来越多的采用合同承包的形式。

　　作为反映当代政府部门组织结构变迁趋势的小型化和分权模式的主要内容包括：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，表现为从计划配置资源到以准市场机制配置资源的转变；从层级管理向合同管理的转变；分权和组织规模小型化，向扁平型组织结构的转变，从“命令与控制”的管理方式向诸如协作式管理的转变；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。

　　2、公共服务取向模式(PublicServiceOrientation)

　　公共服务取向模式代表了一种将企业部门管理观念和政府部门管理观念的新融合，强调政府部门的公共服务使命，同时引入企业部门的“良好的实践”，以公共服务为中心的质量管理模式。这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量，采用企业中实行的全面质量管理方法，强调公共服务的价值，以实现公共服务目标为基础；在管理过程中迅速回应服务对象的愿望、要求和利益，强调企业权利和利益；鼓励社会组织的发展；强调社会参与和公共责任制等。

　　当代西方以“新公共管理”为取向的政府改革运动已走过了20年的历程。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的评价为期尚早，但是，它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。

　　这场改革给各国的政府管理以及公共服务带来了重大变化：第一，在政府部门中保留的经济职能逐步以市场化为取向并引入市场竞争机制，如招标和合同承包等形式完成政府职能；第二，在政府部门中出现加强成本收益核算和注重竞争绩效的趋势；第三，由“静态管理”向“动态管理”转变。人们更强烈地要求实现透明的、积极的和个性化的管理方式。

　　与此同时，“新公共管理”运动也改变了西方政府管理的实践模式。作为传统政府行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化，体现了政府管理方式根本性、方向性的调整。

　　总之，当代政府的治理变革已经成为政府组织寻求发展的一种必然选择。政府治理结构的重塑，旨在使政府组织变得更富有生机与效率、对公众更有责任和回应性，更能适应不确定的、快速发展的外部环境的冲击与挑战。

　　从国际范围看待当代政府的职能变革运动历程，不难发现，近20多年的政府部门改革的主要价值取向在于重新审视和调整政府组织与市民社会、政府组织与市场组织、政府组织内部层级间的种种关系，改变政府作为社会唯一权力中心的格局，通过授权和分权，将中介组织、行业协会、企业组织等多中心的组织制度安排，引入到公共物品和公共服务的提供与生产之中，使这些组织与政府共同承担起公共服务管理的责任。在此背景下，政府组织将更有效地履行那些它应该履行的职责，以更经济的和正确的方式实现其“掌舵”、“引导”的管理职能。

　　我国目前正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，并大胆创新管理制度，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府。现阶段正在进行的政府职能改革的目标也正在于此。因此，当代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式对于我国政府管理改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、企业和社会的关系，完善宏观调控机制，创新管理模式，提高政府的行政效率，具有重要的参考价值和借鉴意义。

    第三章我国政府职能转变中存在的问题剖析及政府职能变革的必要性和重要意义

　　（一）我国政府职能转变中存在的问题

　　自改革开放以来，政府职能虽经历了多次调整，但由于中国长期实施计划经济体制，在现实中依然顽固地保留着计划经济体制的运作和影响，它主要表现为：在政府管理理念方面，传统的“官本位”思想仍然盛行，反映在管理体制上，就是长期以来形成的强制性和全能性的体制性特点。尽管经过20余年的改革开放，我们的行政管理在机构设置、职能调整和人员配置方面取得了一定的成就，政府的管理范围、方式和制度安排方面都有了长足的进步，但是，由于思维的固化和体制的惯性，目前的政府管理方式和制度仍然具有浓厚的行政色彩。整个国家的政治、经济、社会一体化格局仍未改观，政府仍然用行政权力来配置社会和经济资源，过于强调政府本身的价值和政府的中心地位。长期以来所形成的政府是公共管理的实施者，公民是公共管理的接受者的错误的职能定位，在以往的职能转变中并未得到根除，仍在我国的行政实践中大行其道。具体而言，我们可以从下以几个方面来认识目前政府职能转变中仍存在的问题：

　　1、政府管理理念仍固守“官本位、万能政府”的窠臼

　　如前所述，国内外制度环境的巨大变化对我国的政府职能尤其是政府管理理念的转变形成了严峻的挑战。中国政府若想赢得这场挑战，最重要的应战方法和手段应是全面创新自己的管理理念，只有全面创新政府的管理理念，才有可能为创新政府的管理制度、管理体制、管理方式和管理行为提供一个正确的价值导向和巨大的创新动力。从政府管理的理念看，全心全意为人民服务始终是我们政府管理的指导思想，但是，由于受传统的政治观念、社会习俗和文化影响，在传统管理理念中“官本位、权力本位”的色彩十分浓厚，只强调公民对政府管理的服从义务，从未真正落实政府对公民所承担的责任和服务。在经历了20余年的改革风雨后，政府的服务意识虽有所增强，但服务的出发点和服务的方式仍未脱窠臼，主要还是依赖于官员的主观意志。在官本位的管理理念指导下，我国传统的政府管理模式表现为：政府直接面对社会从事大量繁杂而微观的管理活动,政府和社会合而为一，不存在真正意义上的社会中介组织，政府的统治功能强大,社会的自治功能羸弱。

　　与此同时，“官本位、权力本位”在市场和政府的关系上又体现为“万能政府”的观念。从配置资源，调节经济的角度来看，政府与市场是两种截然不同的资源配置选择，市场经济主要由价格机制和竞争机制来配置社会资源，而政府机构主要依靠庞大的官僚体制，由科层组织之间的等级关系决定资源的配给。在计划经济体制下，资源配置主要由政府来主导和决定，政府无所不包，无所不管，市场和政府的关系体现了一种畸形的“万能政府”的观念。这种完全采取行政手段配置资源所造成的高投入、高损耗、高浪费是造成经济效率低下的罪魁祸首。虽然，我国已初步建立市场经济体制，但是在目前，国有企业还在资源配置中占据着重要地位，以往的由政府主导和配置整个资源的方式并未发生根本性转变，政府仍对企业实行自上而下的“指挥式”行政管理。那种将政府置于市场之上，由政府对市场施以“全能”管理的旧观念，仍制约着政府的管理体制、管理方式和管理行为。

　　2、政府管理体制长期处于低效运转的怪圈

　　在政府的整个管理体系中，与“官本位、万能政府”管理理念相适应的管理体制是错综复杂的自上而下的泛官僚体制结构。这种“大而全”和“条块分割”管理体制不仅职责模糊，而且效率低下。政府管理的官僚制结构的泛化使各职能管理部门之间职能交叉，在具体事务上相互推诿，缺乏有效的监督和激励。政府管理体制的不顺，一方面使企业缺乏应有的自主权利和创新动力，想有所为而不能为另一方面，又使政府角色发生易位，该做的事情却没能做好，比如，企业之间缺乏竞争，缺少压力和危机感，技术创新难，科研成果市场化程度低。

　　3、政府职能无限扩张的倾向

　　政府职能和政府的能力密切相关，政府的能力是有限的，因此，有限的政府能力只能承担有限的政府职能。但在我国计划经济时期，由于政府的高度集权，政府职能出现无限扩张的态势，导

致出现了一系列矛盾和问题。

　　首先，政府职能的无限扩张造成政府管理效力的衰减。政府职能范围与政府效力存在明显的负相关性，政府职能的扩张必然导致政府能力的相对分散和政府管理效力的衰减。比如，在我国实行计划经济时期，普遍存在的政府投资失误、资源浪费和低效率现象都与政府因高度集权而无力有效行使职权有关。权力范围的扩大是以权力效力的衰减为代价的，政府职能的无限扩张必然导致严重的管理失误。

　　其次，政府职能的无限扩张导致社会管理功能的萎缩。政府职能的无限扩张导致社会对政府的高度依赖。在计划经济时期，政府的权力触角延伸到社会的方方面面，对社会事务大包大揽，凡事都需政府拍板决定。在这种背景下，独立或半独立的社会组织缺乏生长的土壤和条件，这种“强政府”“弱社会”的结构使各种社会事务事无巨细都依赖于政府的管理，从而使政府机构严重膨胀，社会组织萎糜不振。

　　此外，政府职能的无限扩张抑制了企业经营活力。在计划经济时期，政府既是国有企业的所有者，又是直接的经营者，企业是政府的附属物。因此，企业是缺乏经营自主权的非独立经济实体，完全处于被动的地位，主观能动性差，缺乏积极性和创造性。改革开放之后，企业的经营活力有了一定的起色。但一些政府部门仍继续对企业进行不负责任的干预。我国国有企业长期效益不佳、大规模亏损，与政府职能无限扩张不无关系。

　　（二）政府职能变革的必要性和重要意义

　　众所周知，政府改革是当前中国各项改革的中心环节。自改革推进25年来，大量容易改革的问题已经得到解决，改革的中心环节已由企业转向政府。向社会主义市场经济转变，应对入世的挑战，我们面临的迫切需要就是重塑政府，用企业家的精神改革政府，很多问题如果不从政府改革尤其是政府职能变革和管理制度创新入手，就很难得到有效解决。

　　1、政府管理制度的创新是有效推进市场化的关键

　　社会主义市场经济理论的形成和丰富，市场经济实践的出现和普及，社会主义市场经济体制的确立和稳固，构成了我国政府管理改革的经济基础。因此，政府职能变革的核心即管理制度的创新已成为我国建立社会主义市场经济体制的关键，改革势在必行。

　　因此，要推进我国的市场化进程，就必须改变传统的政府管理理念和管理制度，从根本上看，政府改革是当前市场化改革的中心环节。在改革过程中，由一系列体制转轨所引发的矛盾需要政府来解决，而要走出目前的发展困境，就必须依靠科技的力量，依靠制度创新突破增长的“极限”。因此，现在政府工作的重点应是努力和尽快构建国家技术创新体系和技术应用体系，而要使这两大体系真正发挥作用，政府管理制度创新应是目前我国政府亟需关注并加以落实的问题。

　　2、政府管理制度的创新是推进现代化进程的根本动因

　　目前，我国正处于现代化的关键阶段，众所周知，影响现代化进程的直接动因是科技进步，尤其是技术的创新与扩散。而引起技术的创新与扩散，从而推动经济发展和现代化进程的根本动因却是制度和制度创新。不断进步的技术是经济增长的源泉，但它只是一种源泉，一种必要条件而非充分条件，要使技术得到有效和充分的利用，就必须进行制度上的调整。在转型期的中国，制度创新特别有赖于政府的主导和规范作用。在某种程度上，政府的管理理念创新和管理制度创新成为中国实现现代化的前提和根本动因。

　　目前，科技是第一生产力的观念已深入人心。当代科技突飞猛进的发展态势曾有力地促进了现代化进程。但是，当改革进入深层次阶段后，我们发现，现有的科技体制、科技水平和庞大的学术、技术队伍却难以担当起承担国家技术进步的重任。技术知识老化，技术创新滞缓已成为我国科技进步的顽疾。在传统的计划体制下所形成的职称评定和技术鉴定制度不仅严重异化了技术人员的科研行为，而且扭曲了技术创新活动的激励动机，造成大量科研成果和市场需求长期脱节的现象。从企业角度来看，长期以来，作为政府附庸物的国有企业内部缺乏科学的治理结构和制度化的、以市场为导向的技术创新机制，从而造成企业的技术创新处于分散、低效的运行状态中。无论从宏观还是微观角度，我们不难发现，技术创新的本质是制度创新，制度的好坏直接影响着科技的进展状况，在现代化的进程中，只有以政府制度创新为后盾，技术创新行为才具有生命力和可持续性；只有旺盛的技术创新才能推动现代化的发展。由此可见，通过政府的管理制度创新，激发政府的活力和效率是推进现代化进程的根本动因。

　　（三）重塑政府管理职能及管理制度

　　如前所述，在国内外制度变迁的强大冲击下，传统的政府职能及管理制度日益凸现其内在缺陷和弊端，显然已不适应时代的发展和经济社会的变迁。面对重重危机和挑战，政府若想立于不败之地，并继续在经济社会中发挥重要作用，最重要的应战方法和手段应是全面创新自己的管理理念和管理制度，为理顺管理体制、规范管理行为提供正确的价值导向和巨大的创新动力。在某种程度上，理念是创新的灵魂，制度是创新的动力，而体制和运行机制是创新的表现形式和物质载体，只有全面创新管理理念和制度，才能构造一整套合理而科学的管理体制、管理机制、实现管理行为的规范化。

　　1、政府职能转变及制度创新的基本理念

　　在社会与政府的关系上，确立有限政府的新观念

　　现代政府是典型的有限政府。在市场经济背景下，政府的权威不在于权力的张扬，而在于权力制约基础之上的社会认同，是一种有限的权威。在过去很长一段时间，囿于对社会主义的僵化理解，人们误认为，政府的能力是无限的。但随着时间的推移，全能政府的负作用越来越明显，比如效率低下、浪费资源等等。在破除计划经济政府理念之际，首先要确立有限政府的新观念。

　　有限政府是以市场为导向和基础的政府。它承认政府的能力有限，因此，它要求政府把主要精力集中在为市场服务的领域。从经济角度看，市场经济下的有限政府的行为和权力角色将主要界定为保护者保护市场统一有序，保护正当竞争；服务者为市场活动提供信息、提供公共产品、提供市场制度支持；监督者监督管理市场的正常运转，维持市场秩序方面。

　　有限政府有利于经济发展，无限政府阻碍经济发展，这已成为人们的共识。

　　适应市场经济环境，实践有效政府理念

　　市场经济的最大特点是效率优先，与此相应，为适应市场经济环境，政府必须以有效政府作为自己的行为目标。有效的政府必须找准自己的位置，起到它应该起的作用。它应该以社会和市场的需求为导向，有针对性地提供高质量的公共服务。同时，有效政府是以有限的政府为前提的，它能够认识到自己能力的有限，对社会尽可能抱开放的态度，能够与社会中介组织和企业通力合作，共同努力满足社会的需求，实现双赢。因此，有效政府是市场活动的有机组成部分，是保证市场高效运行的基础。

　　此外，有效政府也是实现政府管理效益的重要保障，它使政府能在最短的时间内以最高效率提供最优质的服务，及时回应企业和社会的要求。

　　在一个动态的世界里，有效政府也成为一种相对的概念。因此，如果考虑到变化的因素，有效的政府还应是具有动态效率的政府，它能够适应不断变化的世界，满足不断变化的需求。

　　经济学家道格拉斯·诺斯和罗伯斯·托马斯认为，西方世界兴起的关键在于西方国家提供了一套有效率的制度，也就是说具有制度效率的西方国家在保持动态效率的前提下崛起发展，成为发达的国家。以此类推，只有有效率的政府，才能持续地支撑发展；而缺乏效率的政府，无疑只能制造落后。

　　以人为本，树立“服务政府”的管理理念

　　政府的主要职责在于服务，而不在于经营。市场经济以“人性”为价值取向，要求政府贯彻服务的精神和原则，顺应人性的内在要求，以“以民为本，以社会为本”为中心，树立重服务、轻管理，重事后监管，轻过程干预的服务型政府管理理念，建设一个公开、透明和可问责的公共服务型政府。服务型政府的本质是社会本位、民本位的，与传统的官本位、权力本位为特征的管制型政府有着截然不同的管理理念和方式，政府管什么，不管什么，只取决于社会和个体的需要。公共服务型的政府的治理框架包括：一是政府要做什么，不做什么，先听取民意，由民意决定政府应该提供什么样的公共服务和产品；二是必须以社会和企业对政府的评价来衡量政府公共服务的质量好坏。服务政府并不意味着一定扩大政府规模，也不意味着一定增加公共支出，或由政府直接提供更多的公共服务，而是要政府转变角色，充分发挥好市场的促进者、合作者、管理者的作用，将“以民为本”，提供服务做为政府自身变革和创新的基础。

　　2、政府职能变革的基本制度设计与选择

　　制度是一种无形的社会资源，经济的增长，社会的发展都与制度资源的开掘和充分利用有着及其密切的关系。制度创新是解决制度短缺，实现预期净收益的一种理性行为。作为制度的化身，政府在制度创新方面有着天然的优势和不可推卸的责任，因此，政府职能转型的核心就是制度创新。

　　当代政府职能变革的一套基本理念是依托于一系列基本制度的设计与选择来实现的。政府管理制度的安排将基本的管理理念落实在一整套行为规则体系之中，其核心是政府的职能及其限度、政府组织与企业组织的关系、政府组织与社会中介组织的关系。

　　第一，重新界定政府职能的规模与范围，以合理灵活的管理制度提高政府的服务效率和行政效益。

　　现代政府是以市场为基础的政府，因此，政府职能的范围不仅取决于政府本身的能力，更重要的是取决于市场和社会的需要。在市场与政府的关系中，必须坚持市场优先的原则。市场优于政府，是界定政府职能范围的依据。我们只有先确定市场能够干什么，市场需要政府干什么，然后才能确定政府该干什么，确立政府职能的规模，用政府来加强市场的力量。重新界定政府职能的规模与范围，并不意味着政府管理的失效和萎缩，而是通过管理职能的转变和管理制度的创新，强化政府管理的有效性和权威性，提高政府服务效率和行政效益。

　　为此，在相关的制度设计方面，要以有限政府、有效政府的理念为指导，将政府职能限制在管理市场，维护正常的市场秩序和交易秩序方面。如：将主要的资源配置职能让渡给市场来完成。在减少政府微观经济职能的同时强化政府的宏观经济职能。此外，还要适应市场变化，在政府内部引入市场竞争机制，通过招标等各种制度安排吸引社会力量共同完成政府职能。

　　第二，理顺政府与企业的关系，用“服务、责任”的精神指导政府职能转变和管理制度创新

　　在市场经济中，政府与企业是相生相长的，没有政府的规制和服务，企业的发展难以为继。同样，没有企业的繁荣与支持，政府改革和创新也缺乏持久的动力。在某种程度上，政企关系体现着市场经济的发育程度。众所周知，成熟的市场经济中，政府的职能主要是回应企业的需求，并为企业提供全方位的服务。因此，从政企关系来看，转变政府职能主要包含两层含义，一是要放弃政府的经营职能，将相关的职能移交给企业。二是要强化监督和宏观经济管理职能。为此，在政府转变职能时，必须把服务意识贯彻到管理制度的设计中。如：不断完善电子政务信息平台的制度建设，消除政府的“权力壁垒”，及时为企业提供信息，并鼓励企业参与政府决策。

　　第三，通过与社会中介组织合作，业务外包等制度安排，以多种多样的组织形式提供各种公共服务，使社会中介组织与政府共同承担提供公共服务的责任。

　　市场不是尽善尽美的，政府也不是万能的，因此，为了应对市场失灵和政府失灵，就需要在无形之手和有形之手之外引入第三只手社会中介组织。社会中介组织的主要功能在于规范市场和政府行为，并能有效减轻政府负担。因此，实现政府职能转变的一个重要前提，就是将一些专业性强的职能委托给社会中介组织履行。作为政府与企业以外的“第三部门”，中介组织在履行许多政府功能上具有比较优势，依靠社会自治机制往往能取得更好的效果。因此，在管理职能变革中，政府一方面要着手内部职能的改革和调整，使政府从管理微观经济事务中解脱出来，集中精力管好该管的事。另一方面，可以通过多种多样的制度安排，如签定授权合同或招标的形式，将一些可以剥离的服务性职能让渡给社会中介组织和行业协会来承担，充分发挥其成本、技术和竞争优势，为社会提供更有效率、品质更高的服务。这种制度设计最终可以使政府轻装上阵，形成社会自主服务与政府服务协调统一的社会管理体系。因此，政府要解放思想，集思广益，努力发掘管理制度创新的源泉。

　　此外，在政府职能转变的制度设计中，我们也需要关注改革、调整政府内部的工作程序，建立更加简洁、便利的行政工作流程，实践开放政府和服务政府。为此，政府内部在程序制度的设计上需要进行诸多的改革，采取“服务承诺”、“开放式服务”、“一条龙服务”等举措，明确服务的时间界限、速度标准以及质量标准，精简办事的环节与程序。由此，可使政府部门对公众的服务变得更为直接、便捷和有效，树立起良好的形象，大大提高公众对公共服务的满意度。

    实践篇

　　在国内外制度环境发生巨大变迁的背景下，各级政府和政府的各级部门都面临着何去何从的艰难抉择。时下，职能转变、制度创新、服务政府等类似的词汇不仅被媒体炒作的轰轰烈烈，而且也频频出现在各级政府的红头文件里。但是，我们不难发现，截止目前，政府改革，尤其是政府自身的职能转变和制度创新仍是一块难啃的“骨头”。许多时候，当我们雄心勃勃地准备大显身手时，却发现这是一个难趟的雷区。于是，更多的时候，职能转变、制度创新开始变成一个上传下达的口号和流行的话语。既然是大家的事，既然头绪万千，既然牵涉到那么多即得利益，既然正是这诸多的理由让许多部门、许多人为之却步。即使做了，也谨慎小心，仅在外围和边缘地带做些微调。在这样的氛围中，哪怕出现一丝曙光，都会吸引众多的眼光，给许多跃跃欲试的人带来希望和勇气。众所周知，山西省地处我国内陆，无论从经济还是其他方面来看，都一直处于落后的地位，但是，在国内外制度环境的巨大冲击下，在市场经济的机遇首次叩击山西时，抓住机遇，振兴山西成为山西人的共同心愿。正是这种强烈的愿望把巨大的压力转化成强大的动力，赋予山西人无限的勇气和信心，开拓创新，在管理制度创新以及转变传统政府职能方面取得占胜先机。作为山西省政府的一个基层单位，经贸委技术进步与装备处在推动企业技术创新方面的管理制度创新以及转变传统政府职能方面做出的可贵探索无疑对我们具有重要的启迪和示范意义。

　　长期以来，山西一直以资源赋予型的产业结构而闻名。在计划经济时代，由于国家政策的需要，山西长期陷入产业结构失衡，产品结构不能适应市场经济需求的困境。特别在加入WTO后，面对国内外制度的巨大变迁和市场经济的浪潮，山西在落后的生产技术和劳动密集生产过程中生产的产品不仅丧失了自身的资源优势，而且在激烈的市场竞争中处于劣势，难以为继。产业结构调整和增强产业竞争力成为振兴山西经济的瓶颈。而产业结构的调整有赖于技术结构的升级和优化，有赖于技术进步和创新。对此，作为主管山西企业技术创新工作的一线部门，经贸委技术进步与装备处深切地感受到自己所肩负的沉甸甸的历史使命和责任。他们抓住资源型经济转型的有利时机，以政府管理制度创新推动企业技术创新，在管理制度创新方面创造了一个个亮点，并引起社会和企业界的广泛关注和认同。

　　近几年来，该处始终将推动企业技术创新工作作为自己的首要职责，通过帮助企业成立技术中心，构建电子政务信息平台等项具体的管理制度措施，打开了山西企业的技术创新工作新局面，并取得了显著的绩效。

    多年来，他们默默耕耘，用朴实的行动诠释了政府管理制度创新和职能转变的真正内涵，更用博大的气魄跨越了政府管理制度创新和职能转变的曲折和坎坷。

    第一章政府管理职能变革的现实思考

　　当人们还沉浸在加入WTO的喜悦中时，技术进步与装备处的同志已经敏锐的意识到加入WTO对山西的企业、对自己的职能将造成多么大的压力和影响。同时，他们也清楚的看到，在知识经济时代，经济全球化引起的国内外制度环境的巨大变迁将对政府目前的职能和管理制度构成严重的挑战。在信息技术的引领下，一些全新的政府管理理念已潜移默化地影响到人们的思维和行为。在此情况下，该处不仅仅满足于上行下效，被动调整，而是主动出击，将管理制度创新和职能转变当作头等大事来抓。全处同志共同努力，首先转变工作思路，逐步树立与市场经济相适应的“有限政府、有效政府和服务政府”等现代的管理理念，以市场化为导向，将自己的职能范围确定为为企业服务，为市场服务。与此同时，他们积极总结政府职能转变的经验教训，在吸取先进的管理经验的基础上，注意克服我国政府在职能转变过程中出现的问题和缺陷，避免重蹈覆辙。在经过充分准备和长期酝酿，在与社会各界和企业广泛交流后，该处相继出台了一系列重要的管理制度和举措推动政府职能转变，并创下了一系列全省乃至全国之最。

    (一)不遗余力推行电子政务，自揭政府“神秘面纱”

　　几年来，省技术进步与装备处以服务政府的工作理念为指导，打破原有的“权力壁垒”，构筑电子政务信息平台并在管理制度方面取得一系列突破，成效显著，在全省和全国同行中名列前茅。

　　1998年，为了加速我省的科技成果转化和产业结构升级，省经贸委正式提出把扶持科技型小企业作为企业技术创新工作的一项重要内容，并计划用3年时间重点培育100户科技型小企业。以此为契机，该处将培育科技型小企业和政府职能转变与制度创新有机结合起来，在认真总结科技型小企业的认定、培育和考核工作中存在的问题的基础上，逐步转变工作理念，努力创新和实践更科学、合理的服务方式，借助网络技术，根据技术创新工作的特点和管理工作的实际，率先在系统内实现了政务的电子化，构建了更符合时代要求的电子政务信息平台。

　　他们以服务政府的理念为核心，从管理方式的创新和管理机制转变入手，通过电子政务实现了政府管理职能的公开化、透明化。通过建立局域网，主动拆除了与企业、与社会交流的信息壁垒，向社会全面公开政府的管理职能、管理权限、政策信息。目前，涉及到全处工作的信息基本做到了公开，如：技术创新项目、新产品鉴定、技术中心、科技型企业、新产品试产计划的申报、审查、编制、组织实施、项目管理、验收等等。作为政府与企业、社会直接交流的便捷渠道，电子政务信息平台不仅可为企业提供大量的信息，而且突破了时间、空间的限制，全方位地向社会、企业提供优质、高效、透明的服务，促进政府职能转变和管理制度创新。

　　在完善内部管理手段的同时，他们主动与企业建立广泛、密切的联系，将服务政府、有限政府的管理理念真正落实到日常的管理工作中，以“为企业服务”，获得企业的认同作为自己的管理目标。全处同志协调努力，在经贸桥网络有限公司的帮助下，先后开发出“科技型中小企业年度考核评价专家网上评审系统”和“山西省企业技术创新专家信息平台”。在几次考核实践中，该系统运行的非常成功，获得了丰硕的成果。实践证明，网上考评不受时空地域的限制，不影响企业得正常经营活动，可以节约大量的考核费用，并邀请到国内甚至国外的知名专家通过网络对企业进行考核、评价。因此，这一系统的开发，不仅节约了考核的评审费用，节省了企业大量的时间和精力，提高了工作效率，而且实践了“以电子为手段，以服务为核心”的工作理念，真正体现了政府的服务意识和责任意识。

　　2004年7月29日，在有关部门的支持下，该处借助网络技术召开首次山西省技术创新专家网上专题交流及技术创新项目评议会议，邀请部分专家对山西省经济委员会2004年下达的技术创新项目进行了项目评议和可行性分析。在自愿申请的原则下，共有132位专家参加了此次网上专家项目评议，对300余项企业上报的技术创新项目进行了评议。经过约4天时间，每位专家都通过互联网对我省今年的技术创新项目发表了自己的意见。通过网络技术召开技术创新项目评议会议是该处在组织管理全省企业技术创新工作方面进行的又一次大胆尝试。这一管理制度的创新不仅提高了行政效率，节约了成本。而且率先将技术专家与政府与企业的互动和交流制度化，从而促进了技术管理工作的决策民主和科学。

　　在某种意义上，电子政务是政府管理制度在操作层面的革命，但却能反映出政府与企业关系的深刻变迁。构建电子政务平台，意味着要按企业的需要转变工作方法，在构建电子政务平台伊始，该处就强调要把站在企业的角度作为自己的工作原则，要站在企业的角度思考平台的亲和力和操作性，而不是走形式，哗众取宠，做给领导看。这种锐意进取，踏踏实实的工作作风赢得了企业的普遍信赖。自开通系统两年以来，他们曾在网上多次举办跨省跨地区的网上工作会议，并开展了各种形式的工作交流，这些活动均取得了良好的效果和社会反响。

　　山西省经济委员会技术创新处（原山西省经贸委技装处）利用互联网技术推行的电子政务，不仅改善了自身的工作管理方式，同时也启动了系统内的电子政务的开展，其影响和作用不仅仅是改革自身的管理方式，更重要的是他们通过网络技术为管理理念和制度创新提供了技术保障。

　　在某种程度上，电子政务是一场革命，它不仅可以根除管理工作的随意性，对政府的组织模式、运行机制、管理方式、管理理念等带来革命性的变化，而且有利于各级政府职能和运行机制的转变，促进政府管理绩效的提高。

　　(二)构筑技术服务平台，创新产学研战略合作机制

　　进入90年代，科学技术的发展日新月异，产品的生命周期越来越短，国际市场的激烈竞争，对企业科研院所的生存与发展构成了严峻的考验。为了不断增强企业的技术创新能力和市场竞争力，有必要通过产学研的联合建立起企业与高校科研院所之间稳定的合作机制。以科研成果的产业化推动经济结构的调整和产业的升级。为此，政府必须加快技术服务平台建设，引导、激励和促进创新资源的共享，以进一步提高科技创新资源的使用效率。

　　山西省科技成果转化率低，企业发展依靠科技进步因素小，技术创新速度缓慢，企业和科研院所之间无法形成有效的科研成果的供求链。长期以来，政府动员了大量的公共资源保证科研成果的转化。但是，科研成果产业化一直没有得到有效的改观。其重要原因之一就是没有建立起有效的技术创新激励和知识产权保护制度。根据技术和制度变迁史的研究，一国经济的增长，技术的进步主要依托于制度的创新。只有建立起有利于技术发展的经济管理制度，才能实现技术进步。省经济委员会技术创新处（原省经贸委技装处）通过长期的工作实践逐步认识到，在推进科研成果的产业化上，政府的主要职能在于为企业和专业人员创造良好的制度和社会环境。他们从克服企业技术创新制度、激励机制中存在的缺陷入手，强调只有企业才是技术创新的真正主体，因此，产学研应围绕“产”、围绕市场来整合社会的技术资源、人力资源和信息资源，并尽可能地利用国内外各种资源为企业技术创新服务。为此，他们一方面强化企业的自主技术创新机制，积极推动企业建立技术中心，并把提高企业市场竞争力，整合社会技术资源为企业服务作为技术中心的宗旨，从而使技术中心发展成为产学研合作的纽带；另一方面，根据市场的要求，以满足企业的需求为导向，在工作实践中不断摸索产学研的合作机制和模式。如：通过设立技术股、人才股，吸收高校科研院所以技术、人才入股，组建成风险、利益共享、优势互补的利益共同体，这种新型的合作机制立足于企业的长期战略发展，适应了市场经济的要求，为产学研的长期、稳定合作奠定了制度基础。

　　作为内陆省份，山西传统产业和国有经济所占比重较大，但是长期以来，由于缺乏人才、技术以及信息闭塞，山西企业的技术创新乃至产业结构的升级进展滞后。为了改变这种局面，省内也曾多次组织了产学研的交流活动，但是始终未能形成有效的产学研合作模式和运行机制。近几年来，院校和科研单位也试图改变这种状况，迫切希望与企业合作，但由于企业与院校和科研单位间存在着沟通障碍，交易成本高等因素，又使他们之间无法建立起有效的沟通途径。针对这种困境，山西省经济委员会技术创新处（原山西省经贸委技装处）主动请缨，为产学研的合作搭建技术服务平台。他们一方面利用一切机会组织院校、科研单位与企业间开展形式多样交流活动；另一方面则带领科研院校的科研人员到企业挖掘有市场潜力的科研项目。2002年和2003年该处两次组织太原理工大学、山西大学、华北工学院和太原重型机械学院的博士到企业进行课题调研，得到企业一致好评，并初步建立起企业与高校之间合作途径。这一举措彰显出技术创新处（原技装处）政府技术服务管理制度的创新，是他们向“服务政府、责任政府”迈出的重要一步。通过一系列交流活动，许多企业不仅与相关院校和科研单位建立了密切的合作关系，而且逐步走上了联合攻关、合作开发的双赢道路。在产学研中不断创新，已成为企业发展的根本大计。

　　(三)培育行业协会，建构合作的竞争秩序

　　实现政府职能转变的一个重要前提，是将一些职能还给企业或转移给市场、社会，建立健全行业协会等自律组织。在完善的市场经济体制中，行业中介组织和社会自律组织具有行业自律、维护竞争、行业管理等功能。因此，为了实现政府职能转变的目标，必须加快建立健全各种市场化的行业协会。

　　山西省素以资源型经济而著称。山西钕铁硼永磁行业1986年起步，由于地理环境适宜，又具有较多的技术人才，山西省的钕铁硼永磁产品的性能和技术水平在国内处于领先水平。但由于企业与企业间缺乏组成共同的市场意识和能力，使一个本来可以统一的市场由于彼此间的互设壁垒，而被人为地割裂开来。不仅影响了全行业的竞争力，而且也弱化了企业个体的发展壮大。全省永磁行业一直处于出售资源和初加工产品阶段，大大制约了该行业的技术发展和盈利能力。严峻的生存危机和市场风险不仅给生产企业敲响了警钟，而且也给山西政府的相关部门带来巨大的压力。面对压力，省经贸委技术进步与装备处转换思路，积极应对，他们深知：在市场经济发育还不十分发达，企业的竞争力还不强大的情况下，作为政府部门，应通过一定制度规则导向，帮助企业组织起来参与市场竞争。但是，如何有效地联合企业，这成为困扰他们的一个难题。在与企业的长期交流后，他们逐渐形成了一个大胆的想法，成立了“山西省磁材专业委员会”为我省磁材行业的全面发展，包括行业宣传、产品创新、市场开拓、内部交流提供了强有力的支持。随着“磁专委”工作的深入发展，在省经贸委等有关部门的大力支持下，他们又成立了“山西磁材联盟”。与传统的行业协会不同，省经贸委技术进步与装备处在"联盟"成立伊始，就明确提出，磁材联盟是完全按市场规则建立的企业间的自愿联合组织，技术进步与装备处的主要职能仅限于为协会提供有限的服务，企业如何联合、企业之间的经济活动、企业选择怎样的方式参与竞争与协作，这些都由企业自己来决定，政府不去干预。在该处的指导下，“联盟”集研究、开发、生产和销售为一体，以协作为目的，销售为纽带，将山西的资源优势变为产业集群优势，提升了“山西磁材”的整体竞争力。

　　“磁材联盟”成立以来，在制度创新方面不断进行大胆探索和有益尝试，取得了显著的管理绩效。

　　针对过去企业之间互设壁垒，封闭自守的局面，技术进步与装备处首先从打破人为壁垒出发，构建交流平台做起，通过“行业联盟”积极推动企业间合作与交流。他们从服务政府的理念出发，倡导合作利益的理念，不断创新组织管理制度，规范企业间经济关系。在联盟的纽带作用下，企业由分散的、封闭的经济主体联合发展为自愿性的经济组织。
　　“联盟”成立以来，随着各成员之间交流的日益增多，技术协作，优势互补的要求日益突出，此时，作为交流平台的“联盟”已远远不能满足企业发展的需要。在此背景下，山西省技术进步与装备处以前瞻的战略眼光，审时度势地推出一系列创新举措，积极推动企业间形成相互依存、利益共享的经济共同体。为了提升磁材整个行业产品的技术创新能力，2001年在技术装备处的直接主持下，以企业参股的形式，在全省磁材行业内部通过公开竞标的方法，组建了“山西磁材表面保护技术中心”。技术中心的成立实现了企业技术优势的整合，从而迈出了全行业携手合作、共同攻克难关的重要一步。并逐步成为成员企业之间技术资源共享的平台。“磁材技术中心”建立后，各成员之间的交流多了起来，技术协作开始变得频繁。目前，该“中心”已成为联结成员企业技术资源的桥梁和纽带，其主要任务包括：自主开发具有市场潜力的产品，接受“联盟”及其成员企业的委托，研发新产品及对现有产品进行技术深加工。作为我省第一家由企业间协作成立的行业技术中心，“磁材技术中心”立足我省磁材行业的技术发展战略，致力于为“磁材联盟”的发展提供一个技术资源的共享平台和技术创新的基地，体现了“优势互补、资源共享、共同发展”的联盟合作理念，从而显示出产业集群的创新优势和规模效益。在此基础上，联盟内部还实施了“价格同盟”、“共同培训人才”、“共同市场”等利益共享机制，从而形成休戚相关的经济共同体。与此同时，“联盟”抓住了营销、承接订单这个龙头，形成较为紧密的协作向心力，通过营销、市场信息反馈为“联盟”各企业争取更大利润，实现了全省磁材行业的整体竞争优势。

　　联盟内部建立的一系列利益共享机制，尤其是技术资源、人力资源整合机制，有力地推动了整个行业的技术革新进程，同时，成员企业的利润水平、经济效益也有了明显的提高。但是，经济全球化的迅速发展，加入WTO后制度环境的深刻变化将对传统的利益共同体造成强烈的冲击。仅仅依托一些合作机制和利益共享机制显然难以使企业做大做强，并充分发挥其潜在的比较优势。在此情况下，如果不能适应市场化的要求，建立行业内部的一体化分工体系，整个行业的发展将面临严峻的考验。通过对国际国内经济环境的全方位分析，技术装备处及时提出改革现有的利益共同体，引入制度创新，构筑行业内部的专业化分工体系，即经济一体化组织。与市场分工体系的交易成本相比，行业一体化组织内部的管理成本具有明显的优势。通过行业联盟内部专业化分工，可以充分发挥各成员企业在技术、设备、人才、资本方面的优势，实现资源配置的帕累托效率，降低市场的交易成本和信息成本，提高整个行业的利润水平。

　　磁材联盟由松散的联合体自愿性的利益共同体经济一体化分工体系的发展历程，充分体现出山西省经贸委技术进步与装备处在政府职能变革中所进行大胆创新和可贵的探索。它们一方面根据服务政府的管理理念，按照市场经济运行的规则，及时调整和引导磁材联盟发展路径；另一方面通过培育行业协会，将部分政府职能委托给行业协会共同完成来提高政府的管理制度绩效，从而开创了政府引导、企业自愿、共谋发展的全新行业协会组织范例，为行业协会的组织制度创新树立了可资借鉴的楷模。

　　(四)贯彻分权原则，与中介组织分工合作

　　变革政府职能的实质是实现社会与政府职能和资源的合理有效配置，政府职能转变的目标就是要理顺政府、社会中介组织和市场之间的职能分工。政府主要发挥其宏观调控的优势，承担引导监督的职能，中介组织则承担起政府与市场（企业）间联结桥梁的职能。因此，把政府职能工作交给中介组织，并不是政府职能的延伸，而是由中介组织来做一些政府不便做或做不好的事，帮助政府更好地服务。作为第三部门，中介组织具有高度的独立性和权威性，能够严格按法定的规则、程序执行行为规范和业务规范，排除人为因素的干扰，坚持客观、公正的态度，采用科学的方法，从而保证了工作结果的公平和合理。

　　如何转变政府职能，使政府从具体、繁杂且低效的行政事务中解脱出来并实现公开、公平、公正和有效，不仅是一种思考，更是一种实践。针对政府过去在技术中心考评中存在的问题和困境，省经贸委（原技术进步与装备处）大胆创新，首次尝试将山西省省级技术中心的评估工作，通过招标、契约外包的形式，移交给社会中介组织承担，以充分发挥中介组织在技术、资源、人才等方面的优势，让中介组织帮助政府在发挥其职能时能更加客观、公正、公平，并获得更高行政效率和更低的行政成本。这不仅是政府职能转变的需要，更是政府管理制度创新的需要。通过职能转移，可使政府集中精力做好政府该做的事情，扮演好市场经济的裁判员和规则的制定者的角色。

　　山西省经贸委在2001年度的省级企业技术中心评价工作中，通过招投标的方式引入中介组织，将具体的考评工作，移交给中介组织完成。在政府管理职能中通过引入市场机制，采用招投标的形式，让中介组织参与政府的管理职能，这无疑是一次大胆的实践。它不仅实现了政府角色的重新定位，而且在管理方式上，实现了由层级管理向合同管理形式的转变。在具体的操作运行中，省经委技术创新处（原技装处）一方面在评估指标确定、解释、以及评价体系的提出上进行引导；另一方面，始终坚持与中介组织进行针对性的工作交流和宏观上的工作指导。对在评估过程中发现的问题，及时交换意见，强调中介组织工作的独立性和权威性。这样，他们摒弃了传统政府既当裁判员，又当教练员的双重角色，将精力集中在为企业服务这一终极目标上，并在推进企业发展的过程中拓展自身的价值。

　　通过政府与社会的合理分权，政府将一些权力下放给中介组织承担，这种授权方式的创新不仅使政府的职能配置得到优化，而且可以建立起政府、企业、中介组织各司其职、各尽其责，协调运转、合理高效的公共管理运行机制。

　　作为欠发达省份政府系统中的一个基层单位，山西省经贸委技术进步与装备处的权限和影响都是极为有限的，但是，他们所独有的创新意识和开拓实践却是无止境的、深远的。改革的历程是崎岖的，但他们却不屈不挠，以山西人特有的坚韧和实干经受了改革的洗礼，用自己的行动诠释了先进的管理理念，并在职能转型及管理制度创新方面进行了可贵的探索和尝试。在下篇中，我们将走进省经贸委技术进步与装备处，沿着他们的改革足迹，亲自感悟他们在职能转型及管理制度创新的过程中所经历的点点滴滴，希望能对那些正在改革或即将改革的政府部门有所启迪。