关键词：网络外交 宣传战 美国战略 中美关系
核心提示：奥巴马政府上台后，希拉里国务卿大力推行“巧实力”策略，格外重视“公共外交”，而美国非常成熟的信息网络技术正好为此提供了便利平台，由此催生了“网络外交”一词。
网络外交”是近年来出现的一种新型外交方式，是指在信息时代条件下，国际行为体为维护和发展自己的利益，利用互联网技术和网络平台而开展的对外交往、对外宣传和外交参与等活动。作为国际互联网的发源地和网络应用程度最高的国家，美国最早运用“网络外交”。奥巴马政府上台后，希拉里国务卿大力推行“巧实力”策略，格外重视“公共外交”，而美国非常成熟的信息网络技术正好为此提供了便利平台，由此催生了“网络外交”一词。不过，目前“网络外交”在学术层面尚未形成独立的概念体系，但是由于具有传递信息高效便捷、互动交流双向甚至多向、外交主体和受众对象广泛等特征，其在实践层面已为全球多国高度重视。
一、奥巴马政府的“网络外交”
在奥巴马成功竞选总统的过程中，信息网络发挥了极其重要的作用，奥巴马由此被誉为“网络总统”，也深谙网络背后潜藏的巨大政治价值。上台之后，奥巴马政府便进一步将网络应用于外交领域：
1.1制定网络外交战略规划。2009年2月，奥巴马启动为期60天的网络安全状况评估工作。2009年5月29日，工作小组发布《网络空间政策评估报告》，其中，“建立国际网络安全政策框架，加强与国际伙伴的关系，主动创新解决所有与网络安全相关的问题”被作为一个重要短期行动目标提出，为后来的网络外交政策奠定了基调。2011年5月，奥巴马亲自作序并发布《网络空间国际战略》，全面系统地阐述了美国网络外交的总体构想。战略中，美国将数字化基础设施视为国家的“战略资产”，提出了“建立一个开放、互操作、安全、可靠的网络空间”的目标，并确定了美国未来网络外交政策重点主要集中于网络安全、互联网自由、互联网管理、网络空间相关法律、网络空间国际合作、网络空间军事运用以及经济增长等，使美网络外交工作变得更加清晰和明确。目前，美国正在制定网络外交具体规划，准备继续投入大量资金，全方位加大网络外交力度。
1.2完善网络外交组织架构。美国务院在网络外交政策中发挥主导作用。早在2003年10月，鲍威尔前国务卿就在国务院信息资源管理局下设立了“电子外交办公室”，负责将美国务院外交官纳入信息技术决策过程，改善国务院内部及其与外部的沟通和协调方式，提升资讯管理等。为了使信息技术和网络更有效地服务于美国外交政策，现任国务卿希拉里又于2011年2月建立了“网络问题协调员办公室”，克里斯？佩恩特出任网络协调员。该办公室负责统一协调国务院各机构处理网络问题，协调国务院在网络问题方面的全球外交活动，就网络问题向国务卿提出建议。在希拉里领导下，国务院还将网络问题纳入到海外规划中，从美与其他国家合作打击犯罪团伙到美经济外交，再到美对全球妇女和女童的支持，随处可见网络外交的影子。
1.3升级网络外交服务方式。奥巴马政府上台后，对国务院网站、国务院主要官员的个人博客以及其他政府网站进行了升级改造：国务院网站上新增了Twitter（微型博客网站）、YouTube（视频网站）、Facebook（社交网站）、Flickr（图片共享网站）和Google Map（谷歌地图搜索）等链接，网民可据此了解国务卿的行程，甚至可在网络虚拟空间跟美国政要“随同出访”。原有的“外交笔记”博客网页上新增了“外交档案”、“最新日志”、“最新评论”等专栏，还专门为iPhone、黑莓手机用户及国务院网站移动设备用户增设了链接，网民可以浏览更多美国外交官的博客。白宫在Twitter、Myspace和Facebook上开设主页，30多个部门的政府网站加入了Facebook，20多家美国官方机构在YouTube上开设了自己的视频频道，军队也在Myspace和Facebook上增设了网页。
1.4推广普及信息网络技术。为了更有效地推动美国外交工作，奥巴马政府将外交网站上原先使用的15种语言增加到35种，并招募和培训专门的外交人员，使其能够熟练利用信息网络技术加强对外沟通和交流。同时，美国务院还组建专门的网络技术团队，到世界各地协助当地政府和民间团体推广和普及网络技术，该团队在墨西哥、阿富汗、刚果、巴基斯坦等国发起了“公民社会2.0行动”，推动基层民众接触、接受以及学习使用信息网络。2009年4月，Google、YouTube等信息技术公司高管跟随美国国务院代表团访问伊拉克，会见伊政府官员、教育工作者和社区领袖，告诉他们如何通过新技术增强政府透明和可信度，提高政府执政能力，并通过提供网络构建工具让当地机构和个人变得更加强大。
二、奥巴马任内“网络外交”盛行的原因及其特点
目前，美国网络外交呈现出一片生机勃勃的发展势头。网络外交之所以在奥巴马任期内得到如此迅猛地发展，与以下几个因素是分不开的：
首先，信息技术和信息网络快速发展是前提条件。近年来，信息技术和信息网络发展迅速，极大促进了人类经济社会进步，变革了人们的生产和生活方式。据互联网市场研究公司Royal Pingdom研究报告显示，截止2011年底，全球网民总量已达22.7亿，较5年前的11.5亿将近翻番。如此庞大的网民数量，加上各类网络社交工具的层出不穷，“一个以互联网为平台，网民在其中实施各种社会行为、进行各种社会交往、开展社会活动而形成的具有亚社会性质的虚拟社会（或称赛博社会）已经基本形成”，为美网络外交的兴起提供了必不可少的前提条件。
其次，公共外交理论和实践日益成熟是坚实基础。“公共外交”由来已久，1965年美国塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院建立“公共外交中心”，标志着公共外交正式成为学术界和外交决策部门的研究对象。经过近50年的发展，目前公共外交已经形成一套相对完善的理论体系，积累了丰富的实践经验。公共外交的本质在于通过引导公众的态度来对政府外交政策的制定与实施施加影响，在工业化时代，公共外交主要依靠杂志、报纸、电视、电台等传统媒体进行，在信息化时代，其实施途径则进一步扩展到互联网上。所以，网络外交实际上是公共外交在网络平台上的延伸，是公共外交的衍生物，公共外交日益成熟的理论和实践为网络外交的迅速发展提供了支撑。
再次，战略家、政治家和学者的大力推动是重要因素。近年来，随着美国“硬实力”的相对下降，提升“软实力”成为奥巴马政府面临的重要外交任务。与传统外交工具相比，网络外交具有速度更快、范围更广、信息更全、针对性更强、效果更明显的优势，是美发挥“软实力”作用的最佳途径之一，因此深受美国部分战略家和政治家的青睐。布热津斯基、戴维？龙菲尔德、约翰？阿奎拉、约瑟夫？奈和前国务卿赖斯等都是网络外交的积极拥护者，现任国务卿希拉里则更是主张政府大力推进网络外交。她认为，今天的外交不再局限于国务院或使馆的专业外交人员来推动，应通过“全民网络外交”实现美国的部分外交战略。身兼奥巴马高级技术顾问和希拉里高级创新顾问的亚历克？罗斯也认为，21世纪的外交远远超出了“政府与政府”之间的活动，应成为“政府与人民、人民与政府”，并最终演变成为“人民与人民并与政府间交流”的活动，因此大力倡导利用所有高级先进的手段开展外交活动。正是这些战略家和政治家的积极推动，网络外交才得以从理想变成现实。
纵观奥巴马政府的网络外交政策，有几个特征尤为突出：
2.1对外鼓吹互联网自由。在美国实施网络外交的过程中，“互联网自由”充当了最好的推手。2010年1月，希拉里在美国新闻博物馆发表演讲时宣布，“美国白宫将与企业界、学术界和非政府组织一起努力，利用信息技术的力量来促进互联网自由和美国外交目标的实现”。时隔一年，2011年2月希拉里又在乔治？华盛顿大学发表演讲，重申并呼吁世界各国接受互联网自由的理念，声称美国将花费2500万美元推动互联自由，并推进人权和民主。如果说两次演讲是美国互联网自由理念的“吹风会”，那么《网络空间国际战略》则正式将“互联网自由”政策化。战略提出，美国将“为民间社会行动者提供可靠、安全的言论自由和集会自由的平台，确保互联网终端到终端的互操作性对所有人开放”，“鼓励人们用数字媒体表达意见、分享信息、监督选举、揭露腐败、组织社会和政治运动，谴责那些反对使用数字媒体技术、引发骚乱、非法逮捕、威胁或采取暴力的行为”。美一再鼓吹“互联网自由”，甚至指责包括我国在内的部分国家限制互联网自由的行为，实质是希望凭借超强的信息技术优势、对互联网根服务器的控制权优势，以及巨大的信息产业和市场优势，向他国强行推销所谓的“自由”价值观，对他国进行政治思想、意识形态的干预，以巩固美国在网络领域全球独霸的优势地位。值得一提的是，美国在对外宣扬互联网自由的同时，并未停止过对内加强互联网管控的行动。
2.2注重发挥私营机构的作用。美国网络外交虽然由政府主导，但私营机构却是功不可没。以谷歌退出中国市场为例：根据美国最权威的政论性博客“赫芬顿邮报”上一篇题为“Facebook，Twitter与YouTube都是外交工具”的文章，在谷歌发表退出中国声明的前一个星期，2010年1月7日，希拉里曾宴请Google总裁、Howcast首席执行官等网络公司的高层领导，讨论如何利用高科技为外交和国家发展目标服务的问题。1月8日，在非盈利性公共政策研究智库“新美国基金会”（New American Foundation）的组织下，希拉里又与这些网络公司高管召开相关研讨会。5天后，谷歌公司即表示不再接受中国的内容审查，高调宣布“准备离开中国市场”。随后，奥巴马和希拉里做出表态，表示支持谷歌公司的决策。除了“退出中国市场”事件，谷歌还以网络安全内容为由与波兰、德国、法国、意大利等国的政府产生过法律纠纷，这些充分体现出美国政府在开展美国外交过程中充分利用私营机构力量的路径。实际上，不仅仅在外交领域，在奥巴马政府发布的一系列政策文件，如《国家安全战略》、《网络空间可信身份国家战略》、《网络空间行动战略》、《国土安全共同体网络安全战略》中，都无一例外地强调企业、社会组织及公众在维护网络安全方面的责任，提出要加强与私营机构的合作，共同推动网络安全措施的实施。
2.3充分利用网络社交媒体。近年来，美国政府、非政府组织、智库等广泛利用网络社交工具开展公共外交。除了将网络社交媒体引入政府网站和官员的日常工作中，美国务院专门组建了一个由150人组成的专业“数字外交”团队，在全球开设600多个网络社交账户，与各地民众加强交流。同时，国务院还组织各种各样的活动，如举办“民主视频竞赛”和“民主是……”Twitter征文比赛，吸引全球各地民众特别是青年人参加，希拉里国务卿亲自参加颁奖仪式并发表讲话；邀请30个国家的32名记者和博客主到美国参观Google、Facebook、Twitter等互联网公司，了解美国政府是如何利用社交媒体进行透明政府建设，以及如何展开公共外交活动。通过这些网络活动，美希望向全世界输出“民主”价值观，提升自身国际形象，建立符合美国家利益的网络秩序。当然，这其中也不乏借网络社交媒体在政局不稳国家推波助澜地制造混乱，甚至从事颠覆他国政权活动的意图。在希拉里第二次“互联网自由”演讲中，她明确表示美国政府将增加拨款，开发功能更强大、使用更简单的翻墙技术，帮助他国民众摆脱政府对互联网的封锁。在2009年伊朗大选中，美国更是赤裸裸地利用社交网络工具向伊朗公众大肆散布关于政治危机和街头抗议行动的海量信息以混淆视听，还要求总部位于旧金山的Twitter网站推迟系统维护时间，无形中助长了德黑兰的街头动乱。正如《纽约时报》的评论，“奥巴马政府已将Twitter等新媒体技术视为‘外交箭袋中的一支新箭’”。
三、奥巴马政府“网络外交”对我国的启示
综观各国形势，借助信息网络推动本国外交事务已成为大势所趋。美国网络外交政策虽然依旧刻着深深的意识形态烙印，其具体措施却不乏值得我借鉴之处，未来可从以下几方面入手发展我国网络外交事业：
3.1加强网络外交顶层设计，加大统筹协调力度。当前，网络外交在我国才刚刚起步，制定一个清晰、明确的网络空间对外战略已是迫在眉睫的任务。该战略应该确立我国网络外交的目标、方向和原则，并结合工作实际提出实现这些目标的合理举措，从而达到对外宣示我关于网络空间的重大政策主张和观点、对内统一思想且能用于指导具体工作的目的。要完成这项工作，一套相对成熟的中国网络外交理论与实践体系必不可少，而我国目前的现状是更加重视传统外交，在网络外交这种新兴外交方式的研究上存在明显不足，因此加强网络外交研究应该成为我国下一步外交工作的优先事项。与此同时，由于网络外交工作是一项长期任务，涉及众多领域和部门，需要加以统筹协调。从现在的情况看，我国的网络管理职能散布在外交部、国务院新闻办、工业和信息化部、公安部等机构，难以形成合力，建议未来可由外交部牵头，建立固定的内部协调平台，吸纳国内各涉网部门参加，各部门定期沟通，加强配合，共同应对网络空间的国际博弈。
3.2增加网络外交参与主体，发挥互联网企业的积极作用。目前，中国的网络外交还是以政府为主，互联网企业在网络外交中所起的作用十分有限。事实上，从近两年各国出台的网络安全或信息安全战略来看，全球绝大多数国家都高度重视互联网企业在信息时代所起的作用，都把政府与私营企业合作作为推进本国网络安全内政及外交事务的重要途径。此外，由于我国非政府组织数量较少、组织较散、力量较弱，网民们文化素养、知识积累以及对外交事件的认识和反应参差不齐，均很难在网络外交事务中合理有效地发出强有力的声音。未来，拓展参与主体应该成为网络外交工作的又一重点。一方面，国家应该加大投入，同时出台相应的法律规范，优化制度与政策环境，支持互联网企业以及专门从事网络外交工作的非政府组织在网络外交事务中发挥更大的作用；另一方面，通过增强宣传和教育力度，培养网民网络传播的基本素养，帮助网民树立外交全民意识和主体责任意识，引导网民正确把握国家在外交事务上的基本原则，遇到敏感事件或紧急情况时能站在国家利益的角度进行冷静分析、客观判断和合理解释。
3.3拓展网络外交方式手段，更多利用网络社交媒体。多年来，我国都是通过报纸、电视、广播等传统媒体来宣传自己的外交主张，虽然近年来政府官员日益重视与网民进行在线交流，人民网、新华网等网站也都设有多个外语子网站以便让全世界网民更好地了解中国，但是总体来看我国对网络工具的利用和挖掘远远不如美国那样充分。网络外交的显著特征之一即摒弃传统外交中“政府—政府”（一对一）而采用“政府—他国公众”（一对多）甚至“政府—本国公众—他国公众”（多对多）的运作模式，在这样的背景下，光靠传统媒体来应对各种纷繁复杂的外交事务已有些捉襟见肘，对各种新型信息技术工具在外交中应用的需求显得尤其迫切。实际上，目前我国已初步具备利用社交工具实施网络外交的条件：2011年底，网民数量超过5亿，博客和微博用户均超过3亿；相当一部分网民拥有自己的facebook和twitter注册账户；越来越多的社会精英利用网络对外交政策进行定期的国际评论……如此庞大的社交媒体使用群体，为网络外交奠定了广泛而坚实的基础，政府应该在传统媒体的基础上，不断拓展新兴网络手段和方式，并使两者的优势得到最大程度地发挥和互补。
3.4明确网络外交的层次和重点，加强网络空间国际合作。网络空间是个新兴领域，互联网治理标准和相关国际规则尚未完全建立，各国出台战略的一大动力就是希望通过建章立制来抢占话语权和制高点。目前，各国参与全球网络治理的立场主要分为三类：一是美国及其盟友。美国出台《网络空间国际战略》，体现出美企图谋求网络空间主导权的意图，美盟友国澳大利亚、加拿大、韩国等对该战略反应积极，总体跟随美国步伐；二是欧盟国家。欧盟国家一面注重加强与美在网络空间相关议题上的合作，另一面又不希望美国在国际网络治理中“一揽独大”，对美既依赖又抵触；三是新兴经济体。新兴国家由于信息技术发展水平并不均衡，对国际网络治理的参与程度也各不相同，俄罗斯和印度先后出台战略文件，在争夺网络空间主导权方面跃跃欲试，而巴西、南非虽然也重视网络安全建设，却还未形成一套公开、清晰的战略路线图。对此，我应分清层次、明确重点、有效应对：针对美国及其盟友，应保持必要的沟通交流，及时了解美等在信息安全领域的动向，同时适时表达我关于网络空间建设、治理的重大观点和主张；针对欧盟国家，找出彼此的共同关切，以此为切入点加强合作；针对新兴国家，继续同俄罗斯等上海合作组织成员国推动国际社会在《网络空间国际行为准则》基础上制定国际行为规则，同时争取其他新兴国家的支持。此外，针对当前国际博弈的焦点，还应加大对《武装冲突法》和《布达佩斯公约》等现有国际法律规章的研究，争取国际对话中的主动权，推动我国网络外交事业迈向新的未来。