【提要】随着中国网民数量的急剧增加，日趋活跃的网络舆情对于我国舆论宣传和社会管理产生了重大影响，也考验着政府的行政能力。做好新媒体时代的网络舆情引导工作，已成为提高政府治理水平、提升党的执政能力的重大而现实的课题。我们必须正视网络舆情对社会管理带来的挑战，实事求是地分析在网络舆情引导方面存在的问题，积极地做好新媒体时代网络舆情的引导工作。
【关 键 词】新媒体/网络舆情/引导
互联网作为新媒体时代的主流媒体，已成为舆论形成的新型大众媒介，也成为普通群众参政议政、进行民意表达的重要信息平台。网络从传播方式到传播内容的双重变化，极大地拓展了社会舆论空间，使网络舆情的社会影响力和社会推动力日益显现，对于政治、经济、文化等各个方面，乃至整个社会的发展都产生着深远影响。2008年6月，胡锦涛总书记在人民日报社考察工作时指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力”[1]。因此，做好新媒体时代的网络舆情引导工作，已成为提高政府科学治理水平、提升党的执政能力的重大现实课题。
一、网络舆情对有效实施社会管理构成挑战
网络舆论可以说是一种最具“原生态”的鲜活民意，正在逐渐成为民意“晴雨表”、社会“风向标”，大众负面情绪的“泄压阀”，并带动网络民主、网络民生、网络反腐等现象风生水起。据CNNIC发布的统计数据，截至2011年12月底，我国总体网民规模达到5.13亿[2]。伴随网民数量急剧增加，网络舆情日趋表现出极强的多元性和不确定性，甚至在一定程度上成为意识形态中非理性社会心理的一种反映形式，导致了网络负面舆论热点事件、网络公共危机突发性事件和群体性事件的频繁发生。新媒体时代的舆论环境对于我国各级党委政府如何科学应对网络舆情提出了新的要求和挑战。
(一)日常舆论引导的难度逐渐增大
首先，网民从新闻传播的受众者转变为“发布者”，博客、微博、BBS、音视频等自主发声的网络平台，已逐渐成为普通群众的“自媒体”，我国正进入全民“围观”时代。其次，网民以“隐形人”的身份在网上发表意见，造成网络言论泥沙俱下、真伪难辨，充斥着情绪化和极端化的网络言论使网络舆情出现非理性化，扰乱公共话语体系和公民的价值判断，由此导致的突发性、群体性事件增加了社会不安定因素。再次，网络的实时性、交互性加大了政府对信息传播进行技术控制的难度。一些商业网站为了提高网络热度和点击率，发布未经证实的虚假信息或所谓的“内幕消息”来吸引眼球，赚取商业利润。“网络黑社会”打着所谓的“网络公关公司”、“网络营销公司”的名义，雇佣网络水军、网络推手不断在国内一些论坛上发布攻击信息和造谣言论，凭空捏造事实，恶意误导舆论，造成公众恐慌，使日常网络舆情引导的难度不断增大。
(二)政府的社会公信力受到质疑
当前我国社会正处于社会转型期，利益主体多元化、社会收入分配不均、贫富差距拉大等，直接影响到部分社会成员切身的经济利益和社会利益，而网络舆情的日益复杂尖锐正是网民在自身权益受到侵害而无法通过正常途径解决时，对政府公信力的质疑在网络中的映射。网民反应最为强烈的舆情热点主要集中在民生诉求、涉法涉警、贪污渎职三大领域，其主体也大都是党和政府及各级领导干部。由于网络传播的“蝴蝶效应”和“沉默的螺旋”效应，社会矛盾冲突不断被激化，引起网民共鸣，加剧了社会公众与政府的对立情绪和不信任、不认同感，降低了政府的社会公信度。
(三)舆论环境的复杂态势日益加剧
在新媒体时代，网民通过网络可以随时随地进行“公民现场报道”，深刻改变了社会舆论的生成机制，也为虚假信息制造者和谣言传播者提供了空间，加剧了舆论环境的复杂态势。部分网民由于法律意识淡薄，不负责任地散布谣言和虚假信息，如导致“谎报地震”、“抢盐风波”等类似事件的频繁发生。一些网民把网络当作不良情绪宣泄口，在面对网络负面舆论热点事件时，往往会一边倒地同情现实社会中的弱势一方，习惯性地质疑政府和司法部门，在“仇官、仇富、仇警”等心态的驱使下，随意地发布片面、偏激的言论，对社会产生的强大影响力，不仅有可能干扰党和政府决策，影响司法审判，还有可能成为群体性事件发生的直接动因。
(四)网络信息安全监管形势异常严峻
一些组织或个人出于某种目的，进行泄密、破坏、侵权和意识形态的渗透，甚至通过网络进行政治颠覆等活动，严重威胁国家利益、公共利益和公众的合法权益。境内外反华分裂势力、敌对势力、邪教和恐怖组织等，运用各类“翻墙”软件、加密邮件，穿透防火墙，突破我国互联网国际进出口网关，发布大量针对我国的歪曲真相、蛊惑人心的负面信息，进行意识形态和思想文化渗透，传播反动消极言论，诋毁党和政府形象，制造政治混乱，煽动群体闹事，对社会稳定和公共安全具有极强的破坏力。而由于网络安全监管机制不健全、网络安全运维投入低等原因，我国的网络处于被窃听、干扰和监视等多种安全威胁中，系统安全漏洞、间谍软件频繁出现，网络蠕虫、黑客攻击等事件时有发生，导致网络舆情群体性事件频发，网络信息安全监管形势异常严峻。
二、当前引导网络舆情存在的几个突出问题
近年来，党和政府非常重视网络舆论在意识形态领域的导向性作用，各级政府都建立了网络舆论宣传与管理部门，网络舆情管理的各项工作机制也在逐步完善之中。但必须清醒地认识到，由于新媒体时代的舆论环境发生了根本性变化，网络舆论的“双刃剑”效应日趋明显，给舆情引导工作带来巨大压力。网络舆情引导还存在一些突出问题，主要表现在以下几个方面。
(一)部分领导干部对网络舆情的重要性认识不足
如何对待网络舆情，在很大程度上折射出执政理念如何。当前，网络已成为群众行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要阵地和重要途径；成为群众表达诉求、沟通交流、抨击时弊、建言献策的重要工具；也成为落实“立党为公，执政为民”的执政理念，加强和创新社会管理的重要手段之一。但是，不少领导干部仍然没有从网络政治、网络民主的角度来看待网络舆情，对网络舆论监督持有抵触情绪和恐惧心理，患了“网络恐惧症”。尤其是在网络突发事件面前，个别党政机关表现出官本位思想、惯性思维和官僚敷衍作风，导致部分地方政府的舆情应对机制仍然僵化、低效。
(二)政府危机公关机制尚不健全
政府危机公关是政府公共危机管理必不可少的手段，在网络突发事件的应对、舆论引导以及政府形象塑造方面都发挥着重要作用。然而我国公共危机应对处理机制尚处于起步阶段，当网络突发事件出现时，某种程度上的推诿扯皮、回避责任等，加剧了谣言的散布传播和舆情危机的恶化，削弱了政府行政效能，影响了政府形象。政府的社会管理和公共服务的能力与公众不断增长的维权意识之间形成了较为严重的矛盾。例如，在“湖北石首骚乱事件”中，面对网民的“实时报道”，地方政府危机应对失策，是导致这起重大群体事件的直接动因。
(三)政府网络互动平台有待整合提升
据统计，截至“2008年，中央部委政府网站普及率达到96.1％，省市政府网站普及率达到100％，地市级政府网站普及率达到99.1％”[3]。全国以gov.org.cn等为域名后缀的政府及政务服务型网站近7万家，已注册并认证的政务机构微博达上万家[4]。纵观这些网站，主要有以下几个问题：一是政府网站建设区域发展极不均衡。省、地市、区县这三个层次的网站，普遍呈现出中东部多、西部少甚至没有的特点。二是政府网站运行效率低、不作为的现状亟待改善。不少政府网站处于“休眠”状态，投入巨资建立起来的网站变成了好看不中用的“面子工程”和“形象工程”。网站栏目设置不合理，重点内容不突出，信息发布反馈不及时，互动功能不完善的现象比较普遍。三是政务微博的建立和运用存在一定程度的无序自发状态。开通微博的机构大多集中在公安、司法、宣传、交通、旅游等部门，其它的职能机构很少，并且目前各个网站之间的微博用户是物理隔离、相互独立的，不利于政务微博的互联互通以及统一的管理与服务。
(四)网络立法执法面临困境
一方面是立法难。全国人大常委会通过的网络法规仅有《关于维护互联网安全的决定》一项，由国务院发布实施的有关信息网络的政策法规仅有《互联网信息服务管理办法》等4项，其余绝大多数则是一些部门规章和地方条例。现行的网络立法停留在部门规章层面，立法位阶低，没有清晰具体、可操作性强的行为规范体系。特别是涉及言论自由、知情权、隐私权、名誉权等公民个人权益的立法、数据库保护法、数字认证法以及计算机安全监管等方面的法律法规很不健全。另一方面是执法难。我国网络管理部门多达20余家，分头负责制定具体管理办法、协调解决网络相关重大问题。管理部门权责不明晰，管理权限内容交叉重复，容易产生管理纰漏和混乱。同时由于网络犯罪行为存在技术性强、时间短、不留痕迹等特点，给网络执法带来较大困难。
三、新媒体时代强化网络舆情引导的对策
做好新媒体时代的网络舆情引导工作，应将网络舆情常态化监管与危机应急处置相结合，形成系统运作、科学有效的网络舆情引导长效机制。
(一)重视网络舆情的常态化监管，科学引导网络舆情
1.正视网络舆情，转变执政理念
要正确对待网络舆情，充分认识网络舆情的极端重要性，对群众网络监督和网络问政要秉持积极主动、包容开放的心态，开辟更多更畅通的网络互通渠道，创造更加开放的舆论空间，使网民的合理诉求得到充分表达，切实解决网民反映的热点问题，将社会矛盾化解在萌芽状态中。要将网络舆情当作了解社情民意的新渠道，解读网络舆情蕴含的深层次现实问题，努力打造“勤关注、勤倾听、勤回应”的服务型政府，逐步形成新媒体时代的思维方式和执政管理方式，从而凝聚社会共识，促进社会和谐，形成党和政府与民意的良性互动。
2.打造互动平台，提升政府形象和公信度
一是完善政府网站和政务微博，开放互动平台。政府官方网站是政府的权威信息门户和动态资料库，是政府运用网络信息技术进行政务公开、便民互动及收集网络问政信息的平台。应进一步完善政府网站的互动功能，开通网上信访、投诉建议的互动平台，建立高效互动机制。时刻关注网络突发事件和热点舆情，积极利用网络与公众对话，增强政府网站的权威信息发布、政策解读功能，引导网民理性探讨问题、表达意见，通过真诚沟通，协调不同利益群体之间的关系，维护大多数群众的利益，进一步密切党群干群关系。重视政务微博的系统性建设，研究探索“政务微博群”的建立完善。应由省、市一级政府部门牵头组织，按照政府各部门的自然组织结构建立一个自上而下的政务微博群。各部门微博之间应添加其它相关部门的微博链接，方便信息的上传下达、互联互通。由专人对信息进行及时更新、收集、上报、反馈，提升政务微博的运行效率和行政服务效能。二是切实做到政府信息公开。必须“抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，及时回应社会关切”[5](P6)。对于谣言传播导致危机的舆情热点事件，更应及时通过官网、微博等主流媒体，第一时间发布权威信息，提供详尽的数据资料，客观公布事件进展、调查处理结果和公众防范措施，使谣言不攻自破，引导网民自发作出理性判断。
3.完善网络立法，推进舆情引导法制化进程
一是加强立法，做到有法可依。尽早出台体系完备、可操作性强、紧跟网络发展趋势的网络管理法律法规，构建由法律、行政法规、部门规章和司法解释共同组成的规范系统的体系。二是严格依法管网。加大对违法违规网络传播行为的查处力度，对于利用网络泄露国家机密、反动暴力、造谣诽谤、侵犯他人隐私、恶意人身攻击、发布低俗淫秽色情信息等违法乱纪的行为人，必须依法追究其法律责任。对于滥用公权随意践踏民众自由表达权，打击报复甚至肆意抓捕网民的行为也要依法严惩，维护法律尊严和政府公信力。三是实行网络“实名制”。“实名制”能够对网络信息监管产生示范效应，遏制网络匿名制度造成的网络语言暴力、诽谤和暴露他人隐私等行为，推动网上舆论健康有序发展。
(二)提升舆情危机的应急处置能力，有效应对网络舆情
1.要加强对舆情热点的技术监测与分析研判
加强与专业舆情监测服务机构的合作，重视技术研发，采用舆情智能监控技术及时甄别和处理各种舆情信息，对转载量、转载媒体的权重、点击数、回复跟帖数进行汇总统计，及时准确地把握网络信息的来源、流量、流向、性质等，明确舆情热点，分析研判网络舆论发展动态趋势，并在第一时间向政府主管部门报送负面热点舆情分析评估报告。要运用智能搜索识别技术、数据挖掘技术、信息关防过滤等网络技术，实现对IP地址的识别、定位、监测、跟踪、封锁；必要时对论坛发帖进行延时审查及发布；屏蔽、限制浏览境外反动、敏感网站等。要通过智能型分析软件进行跨语种、跨媒体的舆情要素挖掘采集、关键词识别抽取和相似聚类、自动过滤、专题跟踪、趋势分析、报告整编等，实现对负面舆情在科学监测和分析研判的基础上的有效预警，从而把舆情引导关口前移到对负面舆论的科学监测和分析研判上，及时发现解决倾向性问题，提前介入和正确疏导，为有效引导舆论赢得先机。
2.加强对舆情危机的快速回应与沟通引导
一要快速回应网络热点，抓住舆情引导的关键时机。要高度重视舆论引导的作用和价值，快速厘清事实真相，主动回应网民质疑，尽快化解对立情绪，有效控制和减轻舆情的进一步演变恶化。二要借力主流媒体，把握舆情引导的主动权。加强与主流媒体、相关管理部门的密切配合，充分发挥网络媒体与传统媒体的合力，赢得舆论话语权和引导主动权。三要完善网络媒体议程设置，提升舆情引导的影响力。通过设置专版、专题、热帖评论等来吸引网民注意力，发挥议程设置的作用。
3.加强对舆情处置的汇总研判与问责督办
对网络舆情数据信息的汇总研判，既是对网络舆情的科学尊重和理性对待，更是对舆情积极而务实的回应。主管部门应全面汇总、登记相关信息和数据，进行深刻研究与反思，以总结经验或吸取教训。同时，要加强对问责处理的督办落实。完善的问责机制不仅能够稳定社会公众情绪，维护社会稳定，而且是展现政府担当、树立政府公信、挽回政府形象的重要一环。网络突发事件大多涉及负面、敏感信息，地方党委政府及各部门要对人员伤亡及财产损失等情况，在充分调查取证并深入分析的基础上，查清事实真相，对责任相关单位和个人进行问责处理并督办落实。
(三)建立完善网络舆情引导的长效机制
1.设立政府相关机构，建立舆情引导多方联动机制
由于网络舆情的处置往往涉及多个部门，因此应成立以党政主要领导挂帅的网络舆情监管领导小组，完善机构设置或抽调专门人员，建立宣传、文化、民政、信访、公安、网络等相关职能部门的联动体系，实现与主流媒体、社会组织、重点网站、重要论坛的顺畅、高效沟通，产生舆情危机应对合力。要做好应急预案，在面对突发性重大舆情时，能够对预案进行适当修正和调整，按照统一领导、多部门联动、各司其职的原则，迅速展开应对处置，实现网络舆情引导工作的科学高效。
2.培养“专业型”人才，完善政府网络新闻发布机制
我国网民大多数比较年轻，社会阅历不足，他们对事件的解读容易出现偏差，但一段时间内易形成主要声音，其网络动员力不可小觑。因此，要集中力量打造特定领域中有公信力和影响力的网上民意主导者，使其在特定的专业领域内发挥正向引导力，帮助网民提高对信息的鉴别力和客观理解力，实现网络舆情引导的良性循环。应选拔能力强、业务熟、善表达、有威信的人员，组成一支成熟完善、有影响力和公信力的政府新闻发言人队伍。要重视政府网站评论、资深网友意见、版主置顶帖等“网络意见领袖”的确立。此外，应严格信息发布程序，坚持“谁发布谁负责”的原则，严肃宣传纪律，杜绝负面、虚假信息在互联网上的传播，确保向群众提供真实、快速、正面的信息，提升网上新闻发布工作的科学化、规范化。
3.加强监督检查，引入舆情引导考核激励机制
加强监督检查，引入舆情引导绩效考核和奖惩激励机制，发挥激励机制的导向作用，提高舆情监督引导工作的实效性。要建立舆情管理岗位责任制，对舆情引导工作的人员配备、工作原则、工作职能、工作重点等内容做出详细规定，明确任务、标准和完成时限，定期将舆情及处置信息报送上级主管部门，并以此作为年终考核的重要指标。
【参考文献】
[1]胡锦涛．在人民日报社考察时的讲话[N].人民日报(海外版)，2008－06－21.
[2]中国互联网络信息中心．第29次中国互联网络发展状况调查统计报告[EB/OL].http://www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201201/t20120116_23667.html, 2012－01－16.
[3]央视网．(2008)中国政府网站绩效评估结果[EB/OL].http://news.cctv.com/china/20090112/102350.shtml, 2009－01－12.
[4]中华人民共和国中央人民政府新闻办网站．2011优秀政府网站推荐及综合影响力评估结果公布[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2011－12/28/content_2031424.htm, 2011－12－28.