以电子政务集约化为提升行政效能添砖加瓦——在全省电子政务工作会议上的讲话

时间：2012-11-07　

陈广胜浙江省政府副秘书长

    这次会议的主题，是贯彻新近出台的《浙江省电子政务发展“十二五”规划》，研究部署下一阶段全省电子政务重点工作。由于国家的电子政务“十二五”规划也在今年发布，为更好地对接内容，我们在规划的时间节点上稍作推延。《规划》的制订几上几下，可谓集思广益。省政府对这项工作高度重视，夏省长在年初《政府工作报告》中强调“加快电子政务建设”，毛光烈副省长不仅亲自抓，在《规划》审定阶段更是作了许多重要修改，使文本更具指导性和针对性。抓工作从来讲纲举目张，规划是纲，所以电子政务系统的同志要认真学习领会，将之落实到具体工作当中。
　　关于《规划》的总体框架和重要内容，刚才新忠同志作了解读，我就不再重复。结合近期工作，我主要讲四个问题。
　　一、把集约化作为电子政务转型升级的关键
　　我省电子政务建设的总体水平在全国处于前列，有许多数据可以体现成绩，但我们更应看到自身的短板。和各条战线一样，电子政务也面对科学发展的主题，肩负转型升级的使命。与之同时，我们也应树立围绕中心、服务大局的责任感。所谓电子政务，是“电子”+“政务”，它支撑起的是“电子政府”的形象。那么，科学发展、转型升级如何在电子政务领域体现？就是贯穿以人为本的精神，围绕建设人民满意政府，切实加强电子政务规划、建设、运营的统筹协调，努力提高建设的性价比，提高应用的覆盖面，提高资源的共享性。而这一切与政府的中心工作并不脱节，事实上，无论是提高行政效能、创新政府管理，还是推进依法行政、加强廉政建设，电子政务都可发挥自身的独特作用。特别是今年夏省长狠抓发展环境，对我们来说，就有一个利用信息技术手段，整合提升政府的公共服务和社会管理能力，让行政机关变得更高效、更规范、更透明的重大课题。只有往这个方向努力，电子政务才脱离单纯的“电子主义”，真正是贴近中心，走转型升级的路子，从而让尽可能多的服务对象满意，让最广大的社会公众满意，也让干这一行的自己安心。
　　当然，电子政务转型升级是一项系统工程，此次《规划》涵盖的内容都与之相关。今天我着重谈一点，就是电子政务集约化问题。如果说经济发展方式转变的首要内涵，是从粗放型转向集约型；电子政务转型升级的关键，便是从粗放式、低效能的分散建设，向集约化、高绩效的协同发展转变。
　　为什么要推进电子政务集约化？跟浙江经济结构“低、小、散”的软肋类似，我省电子政务也存在低水平扩张、“小作坊”管理的重复建设现象。省府办电子政务处作了一次调研，2008以来省政府39个直属部门的电子政务投入资金达11.7亿元，而且这只是粗略统计。应该说，这些钱从局部看都有一定的合理性，但站在整体的角度，就值得斟酌。比如，网络方面，虽然建了统一的电子政务网，可部门普遍拉专线、建专网，人人有自己的“山头”、“码头”，网络就支离破碎，存在许多难以贯通的“断头路”。机房方面，39个直属部门建了65个机房，面积8200多平方米。麻雀虽小，五脏俱全。每个机房都要占用场地，配置运维力量，还需专门的电源、空调等一整套基础设备，规模不经济，管理不专业。硬件方面，从去年开展电子政务项目方案预审情况看，各部门普遍存在脱离实际业务量和数据量的需求，片面追求硬件高规格、高配置，而设备的实际利用率却十分低下。目前省政府部门拥有小型机190余台、PC服务器1400余台，计算资源平均利用率约10-15%，可谓“一天打鱼，九天晒网”。应用方面，我们的办公系统、公文交换、审批平台、政府网站，都是大家各搞一套，而且标准不一，数据无法共享，造成政务资源的闲置。这些问题都具有普遍性和长期性，若听之任之随其累积，将严重影响电子政务的绩效，也难免会败坏电子政务的声誉，必须着力加以解决。
　　那么电子政务集约化与行政效能为何相关？因为粗放式的分散建设模式，必然带来许多弊病。首先，它导致财政资金的极大浪费，加上设备隔几年又得更新，电子政务往往成了“烧钱”的买卖。其次，它导致条块分割的“信息孤岛”，严重制约部门数据共享与业务协同，影响行政效率的提高。第三，它导致网上政务服务碎片化，既不方便企业、公众办事，又不利于行政监察与社会监督。可以说，这将使财政费钱、机关费力、群众费心，自然是提升行政效能的必然要求。推进电子政务集约化，就是在统盘规划、统筹管理的基础上，有序建设、合理配置技术设施和资源，使之更好地满足各项应用需求，努力用最小花费实现最大绩效。为此，我们要在以下层面着力推进。
　　——从技术保障层面，要做到两个“集”。
　　一是资源集聚。经济学讲资源配置，电子政务也讲资源配置。数据便是我们的资源，是对信息数字化的记录。美国管理学家爱德华·戴明曾说：“我们信靠上帝。除了上帝，任何人都必须用数据来说话。”今天我们不讨论上帝，但必须聚焦数据。现在是“数据爆炸”的时代，能否收集好、管理好、分析好数据，很大程度上决定着一个政府的行政能力。上世纪60年代，美国交通事故死亡人数曾以每年近30%的速度增长，如何加以遏制？美国交通安全管理局的经验是：循“数”管理。1966年，国会通过《高速公路安全法》，要求联邦政府建立交通事故记录系统。如果说具体的某起交通事故或许是偶发的，一两年数据也看不出规律，但随着长时期的累积，数据记录便呈现出一种“秩序、关联和稳定”。比如，某州发生车辆右侧碰撞的比例比其他州高，经调查，原来该州公路的路缘坡比较长，导致驾驶员注意力分散；对系安全带执法的宽严程度，与事故死亡人数密切相关。事实上，西方国家越来越注重“数据驱动决策法”，即基于实证的数据作决定。而数据又遍布政府的每个部门乃至各个角落，有效集聚就显得格外重要。这也是我省推进电子政务集约化的题中之义。一方面，着力解决网络互通难问题。数据资源集聚，需要“路网”四通八达，多建“加油站”，少设“收费站”。要按照分级分域的要求，全面开展电子政务内网建设，并在准确划分涉密等级的基础上，推动各部门的纵向专网逐步并入电子政务内网或电子政务外网，真正实现业务系统和信息资源按需互联、共享。另一方面，着力解决数据共享难问题。现在各部门都有海量的数据，但画地为牢的“海”，终究是内海，只有打通河渠，才能汇成汪洋大海。事实上，一些同志对数据的占用，有点自给自足的小农意识。我的只归我，对别人的却想瞄几眼，那何不相互开放？按照一数一源、多元采集、集中管理的原则，要积极推动人口、法人、地理空间、宏观经济、信用浙江、文化信息等基础数据库建设，形成覆盖全省的政务信息资源目录体系和政务数据交换平台。因为公共数据的效用，不在垄断，而在共享。惟有在互通有无的大集聚中，那些本无需保密的数据资源才能充分被用，更好地实现社会效益。
　　二是平台集成。集约化体现在平台建设上，就是少铺摊子，尤其不乱铺摊子，但又不能以牺牲功能、阻碍应用为代价，怎么办？云计算便是很好的解决方案。它让各单位“不求所有，只求所用”，无需花钱买一大堆网络设备、服务器，无需费力编程序、做集成、搞运维，而只需租用统一平台上的计算资源、存储空间和软件服务。以省级机关为例，在云计算模式下建设数据中心，能够节约机房面积60%，节省基建、UPS、空调、消防等配套设施投资50%，降低运维成本和能源消耗30%以上。因此，要结合试点，统筹建设区域性电子政务云计算平台。这个云计算平台，相当于多个小平台的集成，好比我们在经济领域的重点产业集聚区。有了它，招商、办企项目都在那落地，可以克服抓工业“村村点火，户户冒烟”的弊病。我们要借助云计算的弹性计算、海量存储和大规模计算能力，广泛开展机房、计算、网络、灾备、安全等基础设施资源的共享服务和集约化管理。当然，云计算平台也切忌“一阵风”，变成云平台的重复建设。衡量该不该建的依据，即是否有利于大幅降低电子政务建设成本，有利于减轻技术运维与安全保障压力，有利于切实提高信息资源配置效率。同时，大力推进电子政务基础性应用的一体化建设。深入挖掘各部门业务应用的共性需求，推动分级建设统一的协同办公、决策分析、应急指挥、政府网站、行政审批服务等平台，实现软件共享服务。总之，要通过平台集成，更好地实现政府IT投资的效益和价值。
　　——从管理创新层面，要做到两个“约”。
　　一是制度约束。电子政务集约化是目标导向，而实现目标就需制度保障。《规划》提出要理顺管理体制，加强电子政务业务部门的整合。这涉及一些现有格局，需各地结合实际推进。但有一项工作应当成为重要抓手，就是把好项目建设的准入门槛。各级电子政务主管部门要会同财政、发改、信息化、审计等职能部门，建立和完善电子政务项目管理制度。哪些项目该上，哪些项目该并，哪些项目该砍，不能光由实施部门说了算，而在财政预算安排前，应有一套完整的立项、审核和绩效评估程序。凡集约化技术体系能够支撑的基础设施、应用系统项目，要坚决避免随意新建，这样才能从源头上遏制电子政务的分散建设、重复建设，切实将钱用在刀刃上。
　　二是标准契约。没有规矩，不成方圆。标准化就是规矩，是电子政务互联互通、资源共享、业务协同的基础。因为没有标准化的网络协议，互联互通就是一句空话；没有标准化的源数据格式，信息共享就缺乏共同语言；而没有标准化的技术体系，业务协同的平台也无法搭建。因此，没有标准化，就画不出电子政务集约化的方圆。毛光烈副省长主抓的13项“智慧城市”建设试点，提出“3+X”指导与服务模式，其中“3”就是浙江省政府、国家工业和信息化部、国家标准化委员会，说明这项工作必须高度重视标准化建设。电子政务也如此。为此，要在实践中，探索建立一套覆盖电子政务基础设施、业务应用、信息安全等关键环节的标准体系，制定适应电子政务应用的业务规范和服务标准，并且让标准真正成为大家共同遵循的契约。谁违约，谁就没有市场，也难以立项建设，以此倒逼电子政务建设和应用模式的规范化、一体化。
　　二、充分发挥丽水“智慧政务”试点的探路作用
　　丽水“智慧政务”试点，是省政府“智慧城市”建设试点的一项重要内容，也是“智慧浙江”建设在电子政务领域的率先探索。对这项工作，毛光烈副省长十分关心，丽水市委、市政府也自加压力，希望电子政务系统的同志们一起努力，在更多方面探出一条路子，为全省起示范带头作用。
　　之所以选择丽水作试点，并非丽水在硬件建设方面有多少优势，也并非丽水在智慧政务领域愿意多投一些资金，关键是当地党委、政府尤其是主要领导认识统一，有第一个“吃螃蟹”的积极性和主动性。这恰恰是电子政务建设的第一资源、第一要素、第一动力。事实上，电子政务工作的协调难度为什么这么大？往往在于，干这一行大多是执行层面的，大家在实践中得出的认识，要上升为领导的决策，通常没那么容易。丽水在这一方面就有优势，关键是电子政务系统的同志要做好参谋、抓好落实、当好马前卒。
　　当前，要进一步界定清“智慧政务”与“智慧丽水”的关系。因为政务的覆盖面很广，又极具延伸性，若不对试点的内涵与重点作深入研究，边界可能相当大，以至近似于“智慧丽水”。而作为省里的试点，特别是13项试点之一，我们就要有不同于“智慧安居”、“智慧城管”、“智慧物流”、“智慧交通”等的个性，也要有不同于“智慧丽水”面上工作的重心。“智慧政务”的实质，就是用网络信息技术的“智慧”手段，解决政务中的“瓶颈”问题。应该看到，我们无论建设服务型政府、法治政府，还是透明政府、廉洁政府，都遇到效能不高的严重制约。我认为，“智慧政务”试点不可能面面俱到，可以紧扣行政效能这一“牛鼻子”，力争取得实质性突破。
　　首先，建设政务云计算平台，把钱进一步花好。这是推进电子政务集约化的重要抓手，而在丽水干这件事，也最有基础。毕竟丽水在11个设区市中，财力总体偏紧，所以这些年在电子政务领域铺的摊子较少，这就好比一张白纸更好画画。事实上，丽水本身在这方面就有许多好经验。作为一种信息技术服务的共享模式，云计算平台能省钱，并且能将硬件设备的平均利用效率提高三、四倍。这项工作，丽水试点的步子可以大一些，不光把市级部门集合起来，而且所属县市也尽可能整合起来。第一步先集中建设数据中心，逐步将分散在外的系统尤其是非涉密系统向平台迁移，尤其是抓住部门、县市改造升级业务系统的时点，顺势予以归并。今后，一般部门原则上不再搞单独机房。当然，这还不是真正意义的云计算平台，物理集中只是初级阶段，关键在于系统整合，打破重复建设、条块分割的格局，实现多方面的力量和资源集成。但物质集中毕竟是良好的开端，我们可以先物理、再逻辑，逐步形成覆盖全域、功能完善、纵横互通、安全集约的电子政务基础设施平台。
　　其次，打造政务“阿里巴巴”，把事进一步办好。我省是电子商务大省，孕育了阿里巴巴这样的全球最大网上贸易市场平台。而商务与政务，其本质都是服务，虽然后者一般提供无偿的公共服务，但同样应充分运用信息化手段，打造电子政务服务平台——“政务阿里巴巴”。因为相对于阿里巴巴那些商铺，政府机关也相当于面向企业、公众营业的柜台。从不少西方国家的实践看，网上办事日益成为公众的主体形式，也是政府提供公共服务的重要途径。其实就技术支撑而言，让“数据”多跑路，让“人腿”少跑路，早已能付诸实施。希望丽水在这方面大胆探索，而是否叫政务“阿里巴巴”则无关紧要，这不过是一个比方。我们可以政府网上办事大厅为突破口，整合网上审批、信息公开、咨询服务、电子监察等功能，推进部门、县市在线联合办公。网上办事大厅的意义，既方便基层，又强化监督，将服务公众由“面对面”延伸到“链对链”，特别是让各部门“同台唱戏”，谁的服务效率高、质量好，网上自有评论，有利于大家“比、学、赶、创”。这项工作可先从行政审批入手，丽水尤其要在部门“网上并联”审批方面破题。这项工作抓好了，将推动政府流程的优化，也是给企业、基层减负，从而促进发展环境的改善。在此基础上，我们再进一步拓展“政务阿里巴巴”的功能。许多面向社会的电子政务应用项目，如丽水提出的“智慧办公”、“智慧服务”、“智慧监管”、“智慧决策”四大体系中的一些系统，都可以在该平台集聚。经过努力，“政务阿里巴巴”将形成这样的定位：一是为企业和公众提供直接在网络享受政务服务的统一窗口；二是为行政机关提供基于云计算模式构建“自助式”网上业务系统的统一平台；三是为监管部门提供以智能管控手段检验行政效能的统一渠道。因此，这项工作抓好了，具有全局性的带动作用。如果说1999年初创时，阿里巴巴并不被人看好，但它却带来全新的营运模式。“政务阿里巴巴”在今天只不是一个概念，但借助网络平台、网络技术、网络力量，它必然是一个方向，希望丽水在此次试点中能大胆尝试，抓出成效，抓好亮点，在全省起先行示范效应。
　　第三，完善电子政务基础数据库，把信息进一步用好。丽水“智慧政务”试点方案提出建设人口、法人、地理信息、宏观经济四大基础数据库，这为政府信息资源的集聚开发提供了依托。目前要抓紧把平台搭好，再不断往里装东西。最近我看到了一个术语，叫数据仓库。相对于数据库，它们之间的区别在哪里？如果说数据库的主要目的是为运营性系统保存、查询数据，数据仓库则是以数据分析、决策支持为目的来组织存储数据。我理解，前者只能说“我有数据”，后者才能说“我用数据”。对丽水而言，在功能实现上要形成真正的政务数据仓库还很难，但我们应注重数据分析、挖掘与开发，尤其是加强数据交换与对接。而这些数据好比在信息系统中的“脚印”，对它们进行有效分析与监测，将极大地提高政府的管理效率。第一步，应推进政府信息资源共享，可以将各部门、县市数据库中的一些涉及经济社会管理的重要数据先加以汇聚，在适当范围按等级管理，予以开放共享，将能更好地实现信息资源的价值。
　　当然，丽水“智慧政务”试点还有其他内容，但以上三个方面是重点。从一定程度讲，“智慧政务”试点倒不见得花多少钱，难在制度创新、管理创新，难在部门协调、流程再造，希望丽水进一步充实组织力量，按照省政府指导意见和试点工作协调小组的部署，脚踏实地抓好成效。虽然省里确定丽水试点，各地也可结合实际自行探索，为“智慧浙江”建设做出新贡献。
　　三、抓好电子政务“四平台、一网络”建设
　　平台和网络建设得好不好，关系电子政务的集约化能否顺利推进。下一阶段，省政府办公厅要与各地、各部门通力协作，进一步把“四平台、一网络”建设好。
　　一是省政府信息公开统一管理平台。现代政府应该是开放的，信息公开就是将政府的举动置于阳光之下。今年，省政府常务会议专门研究制定《浙江省政府信息公开暂行办法》。作为电子政务系统的同志，虽然不承担此项工作的主管职责，但务必抓好相关平台及技术保障。各地各部门要高度重视政府门户网站信息公开平台的统一建设，规范公开目录，完善平台功能，加强信息发布。省级部门要积极推广应用省政府信息公开统一管理平台，确保各类公开信息及时完整加载，并全面开展政府信息公开申请的网上受理。同时，抓好依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务的试点。这里还要强调政府门户网站的运维管理工作。上半年，我们印发了《浙江省政府网站日常监测管理办法》，加强了对各级政府网站监测的力度。从目前掌握的情况看，总体较好，但问题也不少。尤其是国办信息公开办在组织抽检中通报的问题，我们都已转给政府网站负责人，要求立即认真整改。下一步要以设区市为单位，对本地区政府网站的运维情况做一次全面检查，并向省政府办公厅作书面报告。
　　二是省政府网上办事大厅。夏省长今年在全省四级政府干部大会上强调：“要加快推行网上审批，为基层、企业和群众在线申报、咨询、办理和投诉提供便捷高效的服务。”这一部署要在省政府网上办事大厅的建设上加以认真贯彻。省级各单位都要按照深化审批制度的要求，加大网上办事推进力度，提高审批网上办结率和流程电子化程度。像省公安厅刚才在发言中提出的“把麻烦留给自己，把方便留给百姓”，让人们“点点鼠标，足不出户”，就可在网上预约、受理、审批、缴费与投诉。各地要整合行政服务中心的信息化系统，深入推进政府网上办事大厅的建设和应用，更多地实现行政审批和公共服务事项在线办理，切实加强电子监察。同时，积极探索省、市、县三级网上办事大厅的互联互通、一体建设，把层级间的通道建得更顺畅，把网上与网下的服务结合得更紧密，让社会公众办事更方便、更省心。
　　三是省政府门户网站统一互动平台。这是省政府办公厅建设的省级部门网络问政统一平台，集“省长信箱”、“部门信箱”于一体，用以集中受理、解答网民的网上咨询、建议、投诉。其中，“省长信箱”今年7月份已正式上线，要求省级单位11月份前正式启用统一的“部门信箱”，从而实现省政府部门网络问政平台的一体化。这项工作，我省不少地方已抓得有声有色。一些县市还通过政务微博推进网络问政，有效畅通人民群众知情、参与、表达和监督的渠道，取得了积极的效果。当然，网络民意与现实民意，也许还有些距离，我们往往面对“沉默中的大多数”。但重视网络、回应网络、善待网络，毕竟是时代的进步，而做好相应的技术支撑则是电子政务系统的职责所在。
　　四是省政府决策辅助资源共享平台。网络是一个无限丰富的世界，整天与网络打交道的人，不应只懂技术，不懂政务；只知数据，不知信息。古人说：靠山吃山，靠水吃水。其实，靠山更要护山、建山。建设省政府决策辅助资源共享平台，是一个尝试，目的是在我们的外网工作平台中集聚更多的有效信息资源。希望省政府直属各单位心系一盘棋，积极主动参与，认真梳理与政府决策相关的专业数据资源，共同把这一平台建好。
　　“一网络”是指电子政务内网改造建设。上半年，国务院办公厅电子政务办在杭州召开座谈会，研究部署政府系统电子政务内网建设工作。根据中办、国办两个节点的网络架构，我省也要遵循相关原则抓好这项工作。为便于管理，省电子政务内网分成涉密域和非涉密域。其中，涉密域严格按国家涉密信息系统标准建设；非涉密域将在省电子政务内网原有基础上完成安全加固工作，并参照秘密信息系统的防护要求进行建设管理。这里要特别强调网络与信息安全问题。应该说，网络无疑给大家带来了信息，带来了效率，带来了便利，我们都是网络的受益者。但作为电子政务系统的同志，必须始终绷起安全这根弦。网络与信息安全无小事，只有无事，才是好事；但凡出事，便是大事。所以在内网改造建设时，要重点解决全网统一认证接入、统一监管以及违规外联、介质管控等问题，不给网络安全留下缝隙。
　　四、尽力而为推进电子政务发展
　　电子政务工作相对于政府机关的许多工作，似乎是边缘地带，属后勤保障。但纵然是边缘，我们的工作可不能靠边站；虽然是后勤，那更应强化走在前列的服务意识。事实上，凡事皆在人为。从国际潮流看，电子政务是一个随着时间推移，必将越来越被重视的领域。富有远见的领导都不会忽略电子政务，而且不断寻求通过信息技术创新政府管理的路径。因此，关键是我们自己要有所作为，尽力而为、脚踏实地干事。
　　一要措施得力。对电子政务系统的同志来说，抓工作知易行难，把方向看准容易，把事情办好很难。毕竟电子政务与其他工作不同，也有许多现存的利益格局，假如没有领导强力推进，往往很难抓到位。但作为电子政务系统的同志，却不能因此有畏难、懈怠的心理。我们的注意力，应放在提出合理可行的方案和措施，报领导决策，并在职责范围内努力抓实施。下一阶段，各地各部门都要对照《规划》，提出具体的工作思路和目标任务，认真加以推进。要完善电子政务绩效考核制度，尤其是对重点工作进行动态评估和监督检查，确保《规划》得到有效贯彻。
　　二要保障给力。电子政务工作，需要人才、资金等要素保障，更需要适应集约化发展的体制机制创新。要加快制定和完善电子政务项目管理、绩效评估、基础设施管理、资源整合共享、安全保密管理等规章制度。加强专业人才引进、培养和使用，进一步抓好培训交流，提升政府工作人员电子政务应用能力。这里着重讲一下资金投入问题。电子政务的财政资金需保持合理的规模，但必须着力优化结构，更加注重公共基础设施统建共用。去年，我们在财政预算安排前，对省级政府机关电子政务项目首次开展预审工作，应该说取得初步成效，但工作机制和方法还需改进，更好地提高财政资金的使用绩效。
　　三要善于借力。电子政务是政府的事，却不能关起门来做道场。而且对于一个日新月异的领域，光靠政府的行政资源、人力资源和技术资源显然不够，所以需要像孔明先生那般草船借箭、登坛借风。向谁借？向社会借。因为电子政务也是一条完整的产业链，在全社会聚集了十分丰富的智力要素与技术资源。在确保安全尤其是符合相关保密规范的前提下，我们对电子政务基础设施、应用开发、咨询监理、运维服务等，完全可以也应当推动服务外包。大家刚才听了省水利厅的介绍，他们借助“阿里云”平台建设台风路径信息系统，就是一个很好的典范。这些年，大家都在花钱买服务，重要的是规范操作，看准专业团队，选好合作伙伴，努力做到省钱称心，在借力中让电子政务真正如虎添翼。
　　同志们！电子政务工作有今天的价值，更有明天的意义。我们干一件超前的工作，其实很幸运。这项工作在许多方面要真正推开，起步并不容易，实践中也难免会有磕磕碰碰，但有一点可以肯定，它必然是越来越重要的一项工作。让我们共同努力，不断推进电子政务转型升级，积小步为大步，在职责范围内为全省发展大局做出新的贡献！