只有做好顶层设计，构建超脱于现有部门的专门机构，才能打破当前信息化建设中“九龙治水”的掣肘局面，信息化国家基础制度建设才能真正破局

    “信息化具有很强的渗透性，用得好可以推动社会各环节的进步，用得不好就会扯社会经济发展的‘后腿’。”日前，在中国信息化百人会(简称CI100)举办的内部研讨中，国务院参事、中国电子商务会长、原国务院信息化领导小组办公室常务副主任曲维枝告诉《瞭望》新闻周刊，工业化、农业现代化、城镇化，最基础性的、先导性的还是信息化，“现在，这个事情(信息化国家基础制度建设)已经非常急迫了。”

    今年3月底，《国务院机构改革和职能转变方案》提出，2014年要建立统一的信用信息平台，逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息;建立以公民身份号码为基础的公民统一社会信用代码制度;建立以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制;出台并实施不动产统一登记制度;出台并实施信息网络实名登记制度;完善金融账户实名登记制度，等等。

    在曲维枝看来，所有这些都是目前信息化国家基础制度建设所包括的重要内容，“要解决好这些重大改革课题，首先必须推动信息化国家基础制度建设，要做好信息化的顶层设计，同时应该有一个综合的部门去协调推动。”

    曾主持过“金税工程”的国家税务总局原副局长许善达也表示，成立一个超脱于各部门之上的综合协调机构，让信息化从“部门的权力”回归到“政府的权力”。同时，接受本刊记者采访中，北京师范大学社会发展与公共政策学院院长张秀兰建议，应该改变建设思路，寓“管理”于“服务”，这样才能有效构建信息化国家基础制度。

    部门分割致数据难共享

    过去20多年来，我国信息化建设取得了长足的进步，但与我国社会经济现实需要还有巨大差距，尤其在信息化国家基础制度建设方面，许多“藩篱”到了必须打破的重要节点。

    全国政协副主席、全国工商联主席王钦敏告诉本刊记者，“从国家总体来看，信息化从哪里做起还是一个问题。现在都是各个部门自己做，比如，牵扯到人口数据库政府有十个部门，如果进行对比，错误很多。做完肯定需要共享，这就需要一个综合协调的部门，督导实现共享和互联互通。这一轮信息化建设，应该提出这个问题了。”本文来源：瞭望观察网

    许善达也在研讨中表示，由于缺乏顶层的协调部门，现在各部门都独自建设自己的信息化数据系统，采集到的数据变成了“部门私有”，信息“孤岛化”严重，难以发挥协同效应。

    “经过了上个世纪90年代的起步和2002年的17号文两个阶段，我国信息化目前已进入需要共享、协同、集成的第三个阶段。”国家信息化专家咨询委员会委员王安耕向本刊记者表示，当前信息化建设卡在了共享上，“其中一个原因，就是数据共享、保密等制度的不健全，导致的部门之间的掣肘。”

    许善达回忆，当年税务总局建设“金税系统”，当时人民银行也在建设金融征信系统，双方就曾沟通过数据是否可以共享。沟通中，人民银行表示，相关的法律法规规定储户信息只能金融机构自用，不能向外提供。而当时税务总局也发现，相关的税务法律法规也规定税务信息也只能税务机关自己使用，也不能向第三方提供，因此两个系统的互通最终无疾而终。类似事情还包括公安部门的居民身份证系统、车辆系统等，都存在互通上的问题。

    在他看来，由于信息保密制度的不健全，信息保密的范围、原则等无法掌握，“很多信息的保密与否在很大程度上取决于这些数据的主管部门，主管部门说信息保密到什么程度就保密到什么程度，没有一个明确的界定，界限非常模糊。”而制度的不健全最终导致信息化采集到的数据成为了“部门的权力”，而不是政府的权力。本文来源：瞭望观察网

    “当前我们信息化建设没有得到应有的收获，就是我们没有从顶层设计开始就将其作为共享的数据体系，直接导致各个部门采集到的数据在技术上存在共享‘门槛’。”中国工程院院士、中国互联网协会理事长、中国信息化百人会顾问胡启恒讲了一个细节，“很多年前我参观金税工程，当时一线年轻工作人员就说存在一个问题，企业代码在工商管理局登记的时候有一套，在税务登记又有一套，两套不一致，在信息化金税工程的时候还需要转换，有时候一转换还丢了、做错了。”

    这也直接导致宏观数据的数据库无法建立。国务院研究室综合经济司副司长范必表示：“当前我们有多种信息采集体系和统计制度，汇集很多数据。可是最后到国务院开会，不同部门各自统计的数据却对不上，对于决策造成很大麻烦。”比如，今年一季度GDP增长7.7%，但用电量增长3%、交通运输投资增长2%，社会各方对数据之间的联系性甚表疑问。

    做好顶层设计促进共享

    “现在，政府掌握的数据已经够多了，关键是如何互通共享。”中国工程院院士、中国互联网协会理事长胡启恒也向本刊记者表示，由于没有国家层面数据共享的顶层设计，当前各地方和各部门数据标准、技术不统一，为以后数据的联通共享设置了障碍。

    “想要破解信息化国家基础信息的共享难题，首先必须做好信息化国家基础制度建设的顶层设计。”曲维枝表示，基础信息数据的采集，基础数据库的建设管理，标准规范，基础信息库的协同，等等，必须要有顶层设计、制度保证，要有一个综合的部门去协调推动。

    王钦敏对缺失顶层设计的基础数据的混乱和不规范甚为焦急，“讲到基础，数据是信息化的基础和核心，数据采集有很重要的授权问题，银行的征信系统由人民银行授权，但大的征信系统需要一个更权威授权机构。需要标准规范的制定，还需要质量控制。而且应用不规范也是个大问题，现在用的时候先有结论，再找一些数据证明这个结论，评估起来很乱。”

    许善达也表示赞同，信息集中之后的有效运行，需要一个超脱于系统之上的部门来协调管理，不能让各部门自己说了算，“应该构建一个专门的协调管理机构，哪怕是一个临时机构，至少应该是国务院，或者是人大层面，通过程序批准之后解决数据互通的问题。让各个部门自行商量不是一个好的解决办法，部门分割的信息化系统绝对不是工作的方向。”

    “其次，推动信息化国家基础制度的建设，原始数据的采集、建立和适时更新十分重要。”曲维枝告诉本刊记者，“近期的镉大米事件，一个重要的原因就是水稻种植过程中密切相关的土地、水、肥、药等基础数据缺失，监管不到位。最近我国成立食品药品安全管理监督委员会，要保证食品安全，必须抓全程监管，通过信息化系统，把全国的耕地土质、灌溉水流、化肥、农药、生产过程中添加剂等基础性数据采集汇总起来，有大量的数据基础登记工作。这些数据都要从源头抓起，必须要有制度保证。”

    “推动信息化国家基础制度建设，前提是做好基础的身份认证工作，将其作为系统工程对待”。胡启恒表示，“当前我们的户籍制度完全落后于时代，虽然启用了第二代身份证，造假依然严重。信息化条件下的身份认证是一个巨大的系统工程，包括信息的采集、存储、使用的一系列环节的建设，不是在二代身份证上放上照片、芯片就可以解决的，需要有一个好的生态系统。”

    从“管理”到“服务”的转变

    此次内部研讨中，专家普遍认为，信息化国家基础制度建设必须转变一个思路，即由“管理”到“服务”的转变。

    许善达说，“我们建设金税二期工程的时候，当时的主要思路还是管理纳税人，管理发票开具、管理申报缴税，虽然有一部分服务内容是蕴含在管理里面的，例如将虚开发票管住了其实保护了那些守法纳税人的权益，有这个系统之后可以通过网上来查询发票的真伪和合法性，有一定的服务作用，但总体来讲服务的意识较弱。”

    按照他的实践理解，使信息系统的被管理对象能够得到更好的服务，需要在下一阶段设计中提到更高的位置，使这个系统不但是政府管理的工具，同时也是为社会提供更好服务的工具，“这个系统的好坏不仅仅是看是否政府管的力度加强与否，同时还要看提供了什么服务。”本文来源：瞭望观察网

    作为中国信息化百人会成员，张秀兰也表示，要打破以前信息化建设就是为了管理的思路，要从服务的角度出发构建。这次在芦山地震中，北京师范大学社会发展与公共政策学院就利用信息化技术构建了“4·20中国社会组织灾害应对平台”，每个社区设立联系人，汇集灾民的需要，直接通过这个信息化平台同后方的社会组织联系起来，就起到了良好的效果。

    同时，根据自己的考察研究，胡启恒举例建议，十多年前英国议会通过一个提案，要求政府各个部门全面过滤英国所有的法律法规，“以信息化发展为准则，不利于信息化发展的法律法规都挑出来，然后删除改造。这应该作为我们下一步信息化国家基础信息制度建设的借鉴。”

    另外，信息化国家基础制度建设要在加强对社会管理的同时，也要加强对政府部门自身的管理，包括对权力的限制、使用和约束等。许善达说，“如果对于政府的权力没有限制和约束，这样的信息系统就可能出问题，这个信息系统将会掌握企业和个人大量的信息，如果被滥用比没有系统还要糟糕。”记者 韩远飞