加快服务型政府建设 促进科学发展

——“建设服务型政府的理论与实践”研讨会暨中国行政管理学会 2008 年年会综述

    为全面贯彻落实党的十七大和十七届二中、三中全会关于深化行政管理体制改革精神，纪念改革开放三十周年、中国行政管理学会成立二十周年，加快建设服务型政府， 2008 年 10 月 27 日 ，“建设服务型政府的理论与实践”研讨会暨中国行政管理学会 2008 年年会在北京隆重召开。来自全国各地政府部门、高校、党校、行政学院的专家学者参加了本次会议，会议共收到参会论文近 400 篇。

    本次年会上，与会代表围绕会议主题，在对服务型政府建设的主要任务、社会管理和公共服务体系、政府职能体系与组织结构、政府运行方式、政府绩效管理和问责体系、政府应急管理等多个专题，进行了 研讨，分析了服务型政府建设的 紧迫性、目标与任务、重点领域、难点问题 ，提出了切合实际的对策和建议 。讨论议题广泛，而且达成了广泛共识， 研讨会取得了圆满成功。现将本次会议上有代表性的观点综述如下：

    一、服务型政府建设的紧迫性和现实意义

    党的十七大提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指出，深化行政管理体制改革的总体目标是，到 2020 年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。这些战略目标的提出为我国政府管理和改革确立了基本方向。本着学习贯彻中央有关精神，全面落实科学发展观和切实推进行政管理体制改革的宗旨，与会代表就服务型政府建设进行了广泛深入的研讨。代表们认为，加快建设服务型政府，构建中国特色社会主义行政管理体制，是当前一项十分重要而紧迫的任务，具有现实的必要性。

    1 ．关于服务型政府建设的目标。 服务型政府是全心全意为人民服务并促进人民福祉最大化的政府。 建设服务型政府，要以科学发展观为指导，强化服务理念，提升服务水平，通过切实有效的政府职能转变和政府管理创新，构建有中国特色的公共服务体系，建设人民满意的政府。就当前看，要通过服务型政府建设，实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府运行机制向科学化、规范化、法定化的根本转变，实现政府管理与服务方式向以人为本、便民高效、程序规范、公开透明的根本转变。就长远看，服务型政府建设的目标，是要在构建社会主义和谐社会和建立有中国特色的行政管理体制的同时，不断提高政府公共服务的水平，不断回应公民和社会的需求，从而实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益。

    2 ．关于服务型政府建设的紧迫性和现实意义。 从理论上看， 服务型政府与科学发展观和社会主义和谐社会具有内在的一致性。建设服务型政府是贯彻落实科学发展观、构建 社会主义 和谐社会的必然要求 ，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。 而从实践上看， 我国社会主义市场经济体制的逐步建立，人民物质文化需求的日益多元化， 科学发展观等党和政府新施政理念的提出和践履， 都对政府服务职能提出了新的要求。相比之下，目前政府公共服务职能仍不够突出，公共服务体系还不够健全，公共服务职能尚滞后于经济发展和公众需求。因此，在完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的新形势下，加快作为治本之策的服务型政府建设，对于切实有效转变政府职能和改善政府管理与服务，对于进一步完善社会主义市场经济体制和加快经济发展，对于增进社会公平正义和构建社会主义和谐社会都具有重要的现实意义。

    二、当前我国服务型政府建设的主要任务和内容

    与会人员认为，服务型政府建设是一项复杂的系统工程，涉及到服务理念的确定、服务主体的扩展、服务体制的创新、服务模式的设计、服务流程的再造、服务标准的制定等多个政府管理与服务的领域和层面。而受行政环境的影响，不同时期服务型政府建设的侧重点有所不同。因此，如何切实有效地推进服务型政府建设，关键在于如何根据行政环境的现状与要求，明确服务型政府建设的主要任务和内容。就当前看，服务型政府建设的主要任务和内容应包括：

    1 ．加快政府职能转变。 改革开放以来、特别是党的十六大以来，我国在明确界定和转变政府职能方面取得了重大进展。而当前行政环境的发展对政府职能转变提出了新要求，如何 加快推进以公共服务为核心的政府职能转变至关重要。学者们认为， 服务型政府建设背景下，政府职能的履行重点仍应定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务领域，要着力于改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理和更加注重公共服务，尤其是要依据行政环境的发展实际和本着服务政府的要旨，进一步 突出政府服务职能， 实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义的根本转变。

    2. 改进政府管理方式。 与传统的管制型政府相比，服务型政府更强调政府管理方式的改进和创新：一是在管理方式的重点上，由侧重管理到更加注重服务，强调寓管理于服务之中，在服务中实现更好的管理。二是在管理方式的内容上，由拘泥于单一制式的管理方式到更加强调管理和服务方式的创新。在这方面，学者们认为，可借鉴西方行政改革经验，结合我国实际，通过改革政府机构、设立“一站式”行政服务中心、开展电子政务、实施政府绩效管理、推行公共服务市场化、倡导顾客导向制、加大政务公开等管理和服务方式的创新来优化和提升政府服务。三是在管理方式的结果上，由注重过程到更加强调结果。

    3. 完善公共服务体系。 必须深入贯彻服务政府、责任政府理念，要进一步在公共教育、基本医疗、社会保障、劳动就业、公共安全等与民生关系密切、经济社会健康发展不可或缺的领域里加快改革，尤其是要进一步 完善公共财政体制，同时 通过强化服务理念，健全服务机制、提 升服务水平、优化服务效果，逐步形成包括公共教育体系、公共卫生和基本医疗服务体系、公共文化服务体系、就业服务体系、社会保障体系等在内的较为完善的全方位公共服务体系。

    4. 强化行政问责制度。 服务型政府需要问责的制度化建设， 行政问责制的推行对于建设服务型政府具有重要意义。 当前，我国行政问责制还不完善，表现为涉及问责主体、客体、内容、方式等多个方面的行政问责体系还不够健全。因此，在建设服务型政府的过程中，必须针对当前问责现状，尽快建立健全行政问责制，加大责任追究力度，从而使服务型政府真正成为高度负责的责任政府。

    三、加快服务型政府建设的对策与建议

    1. 促进政府职能转变，加快建设服务政府

    服务型政府背景下，转变政府职能要做到：一是要在合理界定政府职能的基础上，进一步理顺政府与市场、企业和社会的职能关系，充分发挥市场、社会组织在公共管理中的作用。在这方面，有学者以宁波市为例，探讨了政府职能由侧重管制到 政府与社会、政府与 民营企业合作治理的转变。二是政府职能的重点应着力于改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理和更加注重公共服务，尤其是要进一步突出政府社会管理和公共服务职能。三是政府间的职能要合理划分，明确各自责任。有学者通过对 政府间公共服务职责划分理论的梳理和对 国外具体实践的考察，提出 核心公共服务 供给中的 中央政府与地方政府职能和责任划分，认为，需要通过完善的转移支付制度使各级政府的公共服务职责与财力相匹配。

    2. 加强制度安排与设计，促进公共服务的有效供给

    与会人员在 需要通过有效的制度安排来促进公务服务有效供给问题上达成广泛共识。有学者从经济合作发展组织国家公共服务民营化改革对我国公共服务改革的启示出发，认为要从宏观制度设置的角度改革我国的公共服务供给制度，通过引入竞争机制、建立公共服务的规制体制、增强公共服务改革的透明度、建立相应的社会安全网络来实现公共服务提供的竞争性、公平性、公益性和责任性。也有学者认为，公共服务的制度安排要 在注意区分纯公共服务与准公共服务、公共服务的“提供”与“生产”的基础上， 进行底线公平的公共服务制度设计，即 政府主要提供纯公益物品性质的纯公共服务，确保 底线公平 ，对于准公共服务则可交由市场完成，但政府需要为公共服务的私人供给提供制度激励并运用政府规制手段保障公共服务质量。

    3．推行政府机构改革，优化政府组织结构

    就国外的成功经验和我国政府机构中存在的权力交叉、机构重叠、缺乏整合和协调等问题来看，大部制改革是服务型政府导向下政府机构改革的必然方向。有学者从电子政务与大部制改革的关系角度，认为电子政务为大部制改革提供了手段和实现平台，而大部制改革必须重视电子政务的应用，形成二者的有机契合。有学者针对大部制改革中，如何对大部权力监督、如何做好人员分流、如何构建大部运行机制等难点问题，从加快转变政府职能，完善领导干部正常有序的职务退出机制，妥善安置精简人员和构建“决策、执行、监督”既协调又制衡的运行机制等方面提出了解决对策。也有学者以制度经济学的“制度”视角，从政策法律、运行机制和观念文化三方面对大部制的实现条件进行解析并提出构建策略。还有学者认为，大部制改革是一项系统过程，必须在政治体制改革和行政管理体制改革整体推进的大环境中与其他改革协调配套进行。

    4．创新服务机制和方式，实现服务的高效、便捷和亲民

    与会者认为，就目前来看，政府运行机制和工作方式创新，一是要进一步健全决策、执行、监督机制，构建“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制。有学者指出，创新政府运行机制关键是要以整体系统的视角促进机制间的整合、有序与协同。二是必须进一步加大“一站式”行政服务中心建设。来自实际工作部门的代表谈到了创建一流政府服务窗口亟待解决的观念转变、激发热忱、明确职责、优化流程、创新方式、强化规范、加强诚信等十大问题。有学者通过介绍宁波市业已形成的以行政服务中心（集中服务平台）、招投标中心（阳光工程平台）、“96178”投诉中心（公众监督平台）、“81890”（公共服务平台）、政府采购中心（透明交易平台）为主要载体的经济发展服务平台，认为“一站式”行政服务中心还需要进一步整合为模块化经济服务平台，从而实现优势互补、资源整合，打造一个优质、高效的公共服务型政府。

    5.加快政府绩效管理，建设高绩效政府

    如何根据和谐社会建设与服务型政府的要求，科学、合理设计政府绩效评估的指标体系至关重要。对此，有学者从宏观上探讨了和谐社会建设过程中政府绩效评估体系与制度安排。有的学者认为在绩效评估指标上，要从过于追求“量”的增加到更加注重“质”的提升，同时增强评估指标体系的科学性、系统性、灵活性和可操作性。也有学者呼吁当前政府绩效管理应建立囊括公众维度、职能维度、学习/成长维度、财务维度的政府平衡计分卡指标系统。还有学者具体讨论了绩效评估主体资格，提出了完善我国绩效评估主体的对策。介绍了地方上的一些实际经验，如珠海市万人评议政府活动、青岛市党政机关答辩制绩效评估、烟台市政府绩效评估等，分析了地方政府绩效评估的组织落实、绩效评估指标体系设计、绩效分级与指标分值的权重分配，以及开展政府绩效评估对于加强服务型政府建设的重要意义。

    6．健全行政问责制度，建设责任政府

    研讨会从问责的主体、客体、范围、方式和内容进行了多层面的研讨。有学者提出了要营造“问责文化”，加强官员道德自律，强化“异体问责”，实现问责主体多元化，行政问责制度化、法律化，启动“无为问责”，实行“阳光问责”等。也有学者深入剖析了问责与绩效的内在联系，提出要通过完善政府绩效评估制度促进行政问责建设。有学者则将研究视角深入到更细层面的公务员绩效问责方面并进行了探讨。还有学者从选举与行政问责的关系角度，认为应通过完善人民代表大会制度和选举制度来加快我国行政问责制的建立。也有学者提出，在问责的同时必须健全问责救济制度，不能因问责而忽视问责对象的合法权益保护。另外，有代表介绍了陕西省延安市推行的行政问责“三问”制（问责、问廉、问效），认为“三问”制是对行政问责制的新拓展，但尚需在建设服务型政府实践中，进一步完善和深化。

    7.推进电子政务，提高行政效率

    服务型政府建设的背景下，电子政务建设将主要解决服务性不足问题，以深化应用为重点，以服务于民为导向，从而实现服务导向型电子政务的目标。关于如何推进电子政务建设，有学者认为应从推进协同政务建设、实现服务手段多样化、整合电子政务系统、加大信息资源共享等方面展开。基于电子政务与制度创新关系，认为电子政务建设应重点研究电子政务信息技术和电子政务方法论问题。有学者从电子政务与提升政府服务能力的关系角度，提出要通过加强电子政务公众导向，建立制度化、组织化、标准化的管理体制，完善法律体系，加大技术和人才开发等电子政务改进措施提升行政服务能力。另有学者探讨了基于信息技术的政府群决策模式对政府决策科学化和民主化的作用。结合实际分析了电子政务对民政工作的作用和影响，提出了民政信息化建设相关对策与措施。

    8. 完善政府应急管理机制

    针对各类突发性事件，与会人员认为必须尽快完善政府应急管理机制。一是理论探讨。有学者针对政府应急管理领域绩效评估缺失问题，呼吁应重视政府应急管理绩效指标体系建设，并对政府应急管理绩效指标体系设计进行了探索。有学者则专门针对危害社会，影响国家声誉，不利于和谐社会构建的群体性突发事件，从完善法制建设、发展经济、转变政府职能、健全预警和应急机制等方面分析了应对策略和方法。二是实践总结。来自公安系统的同志从公安部门应急管理角度，提出包括预警机制、指挥机制、协调机制、公关机制、学习机制在内的公安应急管理机制。针对5.12汶川地震，认为应从加快立法、整合机构、重视规划、加强培训等方面完善以预防为主的应急管理贮备机制。另有学者以“三鹿婴儿奶粉”事件为例，指出政府应急管理的成效与不足，提出要通过健全应急管理立法、设置专门应急管理机构、完善应急管理预警机制、构建政府与社会互动机制、引入第三方评估等完善政府应急管理机制。还有与会者针对边疆民族自治地方政府群体性突发事件，提出了完善应急管理机制的若干对策。

    （作者单位：韩艺，南昌大学公共管理系，讲师，北京大学政府管理学院博士生，南昌 330031；赫郑飞，中国行政管理学会，北京 100017）