中国的信访制度改革，关键要在功能定位上重新梳理，同时加大司法改革力度，扩大诉讼范围，提升司法公信力，把纠纷矛盾更多引导到法治渠道上来

中国的访民将可以通过网络进行直接“上访”。中国国家信访局宣布，其官方网站自7月1日起全面放开网络投诉受理，这意味着，访民只要在网上注册并登录，就可以实现“网上信访”。

此前，人们对上访者的印象大都是：坐在政府机关门前喊冤或者千里迢迢赶赴北京，途中极有可能因为“非正常上访”被当地政府拦访或截访。即使来到北京，也有可能在进入国家信访局门前的最后一刻被拦下，遣返回原籍。更有甚者，可能会遭遇“黑保安公司”和“黑监狱”。而不少长期进京的老访民，则长期逗留在北京郊区的“上访村”，过着颠沛流离的生活。

与过去相比，“网上信访”显然是一个更“低碳”的模式。不仅降低访民的时间和物质成本，也将降低各级政府和社会的维稳成本。

“这是一件很好的事情，早就该做了。”北京大学法学院教授姜明安告诉《中国新闻周刊》，“网上信访”运转顺利的话，将大大缓解“进京上访”和“拦访截访”等诸多现实弊端。但学者提醒，一切取决于“网上信访”的实际效果和公信力。

“大势所趋、形势所需”

信访的本义是群众来信来访，随着信息化的普及，信访的概念也在更新中。2005年新修订的《信访条例》增加了电子邮件等新形式。

2009年1月1日，国家信访局设立了“国家投诉受理办公室”，负责受理通过电子邮件和信函提出的投诉事项，但当时只受理“三农”方面的内容。一年之后，增加受理社会保障方面的内容，随后增加了城乡建设方面的内容。

此前，不少地方也曾探索过“网上信访办”。2009年7月，广东省信访局设立了网上信访办理处，在省政府门户网站下搭建网上信访平台，办理网上信访事项。开通第一年，共受理网上信访事项12938件，占全局信访总量的20%。

“全面放开投诉受理内容是大势所趋、形势所需。”国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴6月28日在“放开投诉受理内容动员会”上说，要注重信息化在信访工作中的深度应用，不断拓宽畅通民意诉求表达渠道。并且要“事事有着落、件件有回音”，以更好、更快、更多地解决老百姓的合理诉求，纾缓信访群众的情绪，以“实际行动取信于民”。

行政法专家、中国政法大学副校长马怀德说，“网上信访”最直观的政策出发点，在于能够使上访人及时、便捷、低成本的上访和行使权利，“走访的成本很高，通过网络表达诉求，可以免去很多车马劳顿，提高效率。”

在马怀德看来，开通网上信访的另一个重要原因，是为了规范当前信访秩序，属形势所迫。“信访的本意是一种民意表达机制，这几年有些扭曲了，变成了纠纷矛盾的化解机制。”

马怀德告诉《中国新闻周刊》，近几年，在“信访不信法、信权不信法、信上不信下”的普遍心理驱使下，越来越多的信访变成了缠访、闹访，甚至通过围攻、聚集、群体性事件等极端方式来表达诉求，“这显然都不符合理性表达诉求、依法化解矛盾的基本要求。”

信访亟须“公信力”

在姜明安看来，即使放开网上信访，短期内仍难削减信访量的攀升，因此其他信访形式依然会长期存在。

多数基层或边远地区的访民，都不太善用网络，即使网上信访再热闹，那些不懂得用网络“喊冤”、不懂得用法律维权的访民，可能依然会举着纸板千里赴京。

“信访部门需要很负责地处理网上信访，如果是应付的态度，公信力必然会下降，网民还是会往信访局跑，往北京跑。”姜明安告诉《中国新闻周刊》，很多访民在地方上曾遇到“踢皮球”或“冷处理”，加强网上信访的及时回复、处理和信息发布，老百姓才会相信并愿意接受网上信访。

在马怀德看来，网上信访面临如何提升公信力的问题。近几十年来，由于社会矛盾的形势所迫，信访制度不断扩充和延展职能，适用的领域和范围都扩大化，制度本身产生了错位。

中国的信访制度最早可以追溯到1951年颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。而此时关于信访制度的定位并不是权利的救济，而是改善执政党作风，密切联系群众的一种方式。

计划经济年代下，中国有过几次信访洪峰。这些信访洪峰解决了中国政治运动中的积累的问题。最典型的要数1979年拨乱反正，胡耀邦通过大量人民来访纠正了大量的冤假错案，达到了为政治运动纠偏的效果。

1995年的《信访条例》将信访制度从一般工作制度上升为法律制度，并将其定位为对公民诉求“转达和转办”的途径。2005年，国务院制定了最新的《信访条例》，它废止了旧条例，并将信访职能扩大为沟通、调节、监督、救济等。

“特定历史时期，由于法制不发达，没有法律渠道或者渠道不畅通，信访制度发挥了应该由法院或者仲裁机关发挥的作用。”马怀德指出，在当前的法制环境下，应该有效区分哪些问题应该由行政手段解决，哪些问题应该走正常的法定渠道。
信访改革下一步

“信访变成了一个不是终审法院的终审法院，成了解决纠纷矛盾，化解处理问题的最后渠道，但这个渠道又不是法治化的，是行政的、人治的方式，不符合法治社会的要求。”马怀德如此总结当前信访制度的弊端。

在他看来，信访制度改革的下一步还是要弱化信访，重新定位信访制度的功能，加大法律救济在化解矛盾纠纷方面发挥的作用，提升司法公信力，“网上信访并不能直接导向这个渠道，但好在这是信访改革的第一步，通过现代信息科技手段，保障上访人的权益，解决一部分利益诉求问题。”

中共十八大之后，关于信访制度改革的信号被频频释放。

在今年3月的全国政协会议上，十一届全国政协主席贾庆林在政协报告中提及，要建立健全非正常上访终结机制。

此前的1月7日，全国政法工作会议召开，涉法涉诉信访改革确定为“四项改革”之一，明确提出了将涉法涉诉信访纳入法治化轨道解决的改革思路。

这一思路最大的变化在于：实行诉访分离制度，将涉及民商事、行政、刑事等信访事项从普通信访体制中分离出来，统一由政法机关依法受理。地方党委、人大、政府及其部门均不再受理涉法涉诉信访，对前来上访的涉法涉诉群众引导他们到政法部门反映问题。

“在信访制度的重新定位上，虽然还没有最终确定，但客观上已经形成了一个新的趋势，就是更多法律纠纷和矛盾还是要交给司法机关，信访机关不承担涉法涉诉案件。”马怀德说，当前信访制度正朝着比较好的方向发展，“比如有消息说，国家不再对信访进行逐月的排名和考核，这是一个去行政化的思维，认识到了法制方式、法制思维解决矛盾纠纷的重要性。”

“老百姓‘信访不信法’的产生有很多原因，除了老百姓本身的观念因素，更关键的是法律渠道不通畅。”姜明安举例说，当前行政复议的案件每年不到4万件，行政诉讼的案件每年不到13万件，而信访案一年可多达几百万甚至上千万件，“这完全搞颠倒了”。

在他看来，当前行政复议和行政诉讼的范围被限制得很死：抽象行政行为不能告、内部行为不能告、涉及到政治权利不能告、只有涉及人身权、财产权才能告，

“如果法院不受理，那只能去信访。”姜明安指出，“行政复议法实施条例和行政诉讼法都需要做出修改，要大大扩大行政诉讼和行政复议的受理范围。”

在姜明安看来，除了法制本身的原因，还有人为因素，“有些地方党委、政法委规定拆迁、土地征收等不让法院受理，把百姓挡在门外，这就涉及到政治体制改革的问题。”

而对于“信访制度应该立即取消”这样的观点，马怀德和姜明安亦持否定态度。“短时间内肯定取消不了，信访制度既有机构，又有人员，是一个庞大的体系，而且从民意表达、了解民情民意的方面来看，还是有作用。”马怀德说，即使是有些西方国家，也有类似信访制度，比如北欧、澳大利亚等国的议会监察专员制度和中国港澳的投诉制度，“中国信访制度改革，关键要在功能定位上重新梳理，同时加大司法改革力度，扩大诉讼范围，提升司法公信力，把纠纷矛盾更多引导到法律渠道上来。”（闵杰）