改革开放之初开创“加工办”，30年后领跑电子政务时代

　　当时招商引资讲求的是什么？快！那个时候除了东莞，广东的其他县都对香港、对外商求之若渴，形成意向之后不快速地办理好相应手续，怎么能留住企业？所以我们成立加工办，就是为了不搞公文旅行。———原东莞加工办主任萧树棠

　　「致敬词」

　　早在改革开放初期，东莞就以自我革命和敢为天下先的魄力，在全国首创了“部门集中办公、一站式服务、流水线式审批”的“一站式”政务服务模式，良好的政务环境引来一批批“金凤凰”，进而创造了“东莞奇迹”。

　　回溯历史，这不仅是审批制度的一次重大改革，更是对市场经济环境下政府定位的一次精确校准，是释放制度红利的一次革命。

　　用一个形象比喻，如果说改革开放之初东莞的“一站式”模式是政务服务的1.0版本，那么随后全国各地兴起的政务服务中心、办证大厅等集中服务机构可谓是2 .0版本；而由东莞率先探索、如今在广东省大力推广的电子政务体系，则可视为3 .0版本。

　　如果说，当年政务服务的改革创新是因势而变、革故鼎新的一种务实智慧，是敢为人先、不拘一格的改革魄力，那么，当下东莞电子政务服务体系建设、商事登记制度改革等诸多改革创新，则是在对自身历史镜鉴基础上的新传承、新实践。

　　东莞县“加工办”应运而生

　　1978年，东莞这座城市急切转身的分水岭。一边是农业大县，一边是工业城市。

　　这年初，时任东莞县委副书记郑锦滔到北京人民大会堂参加全国“双学大会”（工业学大庆、农业学大寨），当时东莞县每年稳定向国家上交粮食4.3亿～4.5亿公斤，排在全国前三位，他被安排在大会上专题发言，介绍农业经验。当年末，东莞县委成立对外来料加工装配业务领导小组，当时分管经济的郑锦滔为该领导小组的负责人。

　　这种角色的转变顺应了东莞历史发展的潮流，“我们的工业不行，工厂太少了。”郑锦滔举了一个例子，当时县委决定办3件事：建氮肥厂、修万江桥、开办运河百货商场。这3个项目需要资金约1500万元。当时东莞县一年财政总收入仅约6000万元，机动财力也仅300来万元，“所有的手段都用上了，甚至向干部借一个月的工资，才完成这3个项目。”9月15日，全国首家“三来一补”企业太平手袋厂在东莞诞生，成为了“分水岭”的中线。东莞县委县政府开始考虑，如何让更多的“三来一补”企业落户东莞，创造财富。

　　时任县委副书记的李近维说，东莞发展“三来一补”并非偶然，而是缜密理性选择的结果，“从我们的角度讲，因为无本钱，只是出劳力，‘三来一补’能够帮助农民就业致富；而从香港投资者角度来看，小资本的‘三来一补’进来，风险小，资本回收快，容易抽身离开”。要发展经济，必须依托香港，这几乎成为了当时广东省所有县干部的共识。为了争夺这块资源，东莞采取的是“人盯人”战术———“政府的关键是动员每个村每个镇甚至每个人，都参加到对‘香港资源’的争夺里去。”

　　引领这场声势浩大的群众运动，需要相应的政府机构。1978年12月21日，东莞县成立对外来料加工装配业务领导小组，下设办公室（即“加工办”），主管全县“三来一补”企业的招商引资及政务服务工作，从洽谈、签约、工商登记、报关、办理进口许可证，以及香港直通车手续，实行“一站式”的管理和服务。这是全国首个地方政府成立的对外来料加工装配业务领导小组办公室。

　　在“加工办”成立的次日，北京，十一届三中全会闭幕。一个新时代开启。
运河边的“一站式”服务1.0版

　　“加工办”可以说是当时最强的临时机构之一。

　　“当时县委的决心真的很大，一下子从15个部门抽调了40多名干部过来，组建成这个临时机构。”在1980年开始担任加工办主任的萧树棠如今已是白发苍苍，走路需拄拐前行，但回忆当年情景时他双手有力地比划着，声音抑扬顿挫。

　　如何组建这个机构，按照什么样的标准来抽调人员？这让东莞县委煞费思量，萧树棠说：“后来我们决定找一些与农村关系密切的，因为到时要发动群众去招商；找一些与经济、商业、工业有关的，以便做好引进企业的服务工作”。

　　最终，“加工办”的组成人员包括计委、财办、外贸、经委、银行、社队局、工商局等部门的主要领导以及轻工、纺织、五金、机械等企业的负责人。“其中有公社书记、各个部门的正局、副局等等，基本都是科长以上的干部，阵容非常强大。”萧树棠说，“最难得的是，这个机构虽然没有分房、子女工作安排等福利待遇，但大家还是毅然参与了。”

　　东莞成立这一机构的意图很明显，就是简化审批程序和办事流程，全力为企业做好服务工作，为东莞的招商引资营造高效便捷的软环境。“当时招商引资讲求的是什么？快！那个时候除了东莞，广东的其他县都对香港、对外商求之若渴，形成意向之后不快速地办理好相应手续，怎么能留住企业？所以我们成立加工办，就是为了不搞公文旅行。”萧树棠说。

　　当时加工办在运河边租了一列铺位作为办公室，与审批相关的部门领导集中办公。“那时的手续没有现在的复杂，但也要过好几关。”萧树棠说，“首先要由外贸部门同意，让他们审核该企业与本地的出口有没有矛盾；其次是办理工商登记；再次是人员的出入证明需要公安审批；关于资金流动的则需要中国银行办理；还有税务登记、保险公司以及交通部门等等。所以当时这些部门的主要领导都过来现场办公，基本是第二把手以上，其中工商局更是派出了局长坐镇。”

　　小企业从签约到投产只需一周

　　从诞生起，高效便成为“加工办”这个机构为东莞打造的核心竞争力之一。

　　萧树棠如此描述：那时常常是一号房间在谈判，二号房间就开始审批。只要是属于当时县审批权力内的项目，经常是当天谈、当天批。有的工厂拿到被批准的合约后，当天就到九龙海关报关审核，随即进料加工，从签约到投产，一般只需一个星期。这就是后来被誉为“一站式”的政府服务模式。正是由于这种高效的模式，引得众多外商都乐于在东莞投资，“那时候，人来得很多。我们加工办，两至三年没有假期，礼拜天，投资商不用看管工厂更加有空。于是，好多人礼拜天过来，我们没有那么多人，就取消假期。没有抱怨，积极性很高。”

　　不仅仅是审批流程的优化，东莞当时对外商的服务是全方位的。

　　郑锦滔说，除了集中办公审批的人员，当时加工办还组成了10个小组，以配合企业落户东莞的各项工作，为外商服务，“4个小组负责谈判，3个小组帮助建工厂，1个小组驻深圳与海关、边检、香港联络，1个小组驻广州与省里各部门沟通，1个小组专门搞运输。”

　　小企业“从签约到投产仅需一周”，干脆利落。大企业从签约到投产也只要半年左右。李近维说：“小资本的三来一补是一个示范，如果做得好，更大的资本就会跟着来。”

　　1983年3月份，由东莞粉厂和美国通用食品有限公司合办的东美食品公司正式投产，成为东莞乃至广东省第一家合资企业，其示范效应后来促动了雀巢落户。

　　在当时的政策环境下，能创全国之先河，突破部门之间的行政桎梏，让各部门放权以全力配合招商工作，在萧树棠看来，这的确需要“敢为天下先”的魄力。

　　高效政务带来东莞腾飞

　　“加工办”成立之后的第二年，东莞全县对外加工签订协议达205宗，全年加工费234万美元，净收外汇2118万美元。1984年10月，东莞政府将“加工办”正式定为常设的行政机构，代表政府机构行使审批权力，并成立了具有法人资格的对外加工装配服务公司，从而形成了一个为外商投资提供优良服务的完整体系。6年之后，“加工办”取消，东莞市外商投资咨询服务中心这一直属于东莞市对外贸易经济合作局的事业单位成立，从投资前期服务、具体生产业务服务为外商入莞投资提供方便。

　　高效优质的政府服务，基础设施的适度超前发展，大大增强了东莞对外资的吸引力和承接力。从80年代末开始，东莞引进香港上市公司、国际性大企业，建成了一批投资规模大、技术先进的骨干企业，如伟易达电子、新科电子、裕元公司、生益公司、东华机械、嘉顿食品等，形成了以轻纺工业为主体，以纺织、服装、电子、机械、食品为支柱的外资型企业群体。

　　当时的《光明日报》报道，到1986年，东莞县出口创汇2.2亿多美元，居全国县级创汇之冠。1987年12月20日《羊城晚报》的报道《珠江畔百万农民大转移》，也在描述当时东莞出口贸易的繁荣：来料加工业务已出现应接不暇之势，东莞告急：从东莞直通香港的车辆猛增，目前日达840余辆，有增多趋势。城乡公路虽已拓宽，连成网络，但仍不能满足需要。

　　到上世纪90年代中期，在基本实现农村工业化基础上，东莞市政府号召开展“第二次工业革命”运动。1995年，《关于促进外商投资企业发展的若干规定》颁布，成为吸引外商投资的指导目录。旨在进一步提高服务意识和办事效率，完善投资环境。

　　1999年1月的《人民日报》，用一篇题为《东莞，20年走完百年路》的报道记录东莞的腾飞：从1978年到1998年，东莞经济持续以年均20%的高速增长，比同期发展中国家高几个百分点，比发达国家高17.5个百分点。

　　进入新世纪，东莞致力于投资软环境建设的脚步并未停歇。2001年10月，东莞成立外商投资促进中心。2010年，东莞市政府开始对重点企业开展登门招商，以政府服务外包形式委托专业招商服务机构。2年后，出台了“1+5”系列招商引资政策，决定成立“市重大项目招商引资工作领导小组”，组建专职招商队伍，实行重大项目“一站通”工作机制。

　　数据是最好的说明：截至目前，来自全球40多个国家和地区的外商在东莞设立了13000多家企业。其中，48家世界500强企业在东莞设立了80多个项目。实际利用外资累计达600多亿美元。
走向全国的“东莞加工办”

　　高效政务带来招商引资与经济腾飞的硕果，东莞首创的“一站式”政务模式由此成为各地竞相借鉴的样板。

　　1987年，时任上海市委书记的江泽民率80多人组成的代表团来东莞考察引进外资、提高办事效率。

　　第二年的8月14日，《人民日报》头版刊发中共中央办公厅调研室的调研报告《东莞十年———对我国沿海农村社会主义建设一个成功典型的考察》，谈及东莞软环境建设的成功经验时就写道：“转变政府工作作风，搞好涉外合同的行政管理，提高办事效率，1978年成立‘来料加工装配办公室’，坚持一个窗口对外的原则，从洽谈、签约、工商登记、报关、办理进口许可证，以及香港直通车手续，实行一站式的管理和服务。”

　　除了纷纷而至的各地代表团，国内多个致力于发展外向型经济的城市均借鉴这一东莞模式。

　　1985年1月29日，广州成立专门为外商投资服务的专业机构广州市外经贸事务总汇，又称“外经贸一条街”。该总汇设在东方宾馆200米的走廊上，集中了工商、税务、开发区3个政府部门以及信托、劳务、法律、保险、外贸等9家咨询服务公司共12个单位。有学者将其称为中国最早成立的集中办理外经贸事务的机构。事实上在该机构成立的7年前，这种“集中政府涉外部门在一个屋檐下办公”的模式就已为东莞的“加工办”所践行。

　　被视为典范的江苏省昆山开发区，在1990年总结出“小行政、大服务、多公司”的管理模式与运行机制。其对外商投资企业实行一站式管理、一站式服务，建立外商投资服务中心对项目审批、土地征用、工程建设、水电供应、招收职工、工商登记等实行联合办公制度。这种集中审批的模式中，也能找到早期东莞“加工办”运作模式的影子。

　　随后在全国各地发展起来的政务中心、政务超市或者办证大厅，是东莞“加工办”首创政务服务的2.0版本。从上世纪90年代末开始，全国各地纷纷建立以多部门集中审批为基本模式的行政服务中心或办事大厅。相对于此前的政务“一站式”服务模式，此时兴起的办事大厅所面对的对象不再仅限于外商，而是城市内的所有主体，包括所有市民。

　　“一站式”3 .0版：开创电子政务时代

　　当各地的集中办事大厅方兴未艾之时，东莞又再次在政务服务领域扮演了先驱者的角色，率先开创了电子政务的时代，将政务“一站式”服务升级至3.0版本。

　　2000年，时任中共中央政治局委员、广东省委书记的李长春亲笔撰写了《关于实施信息技术及产业发展战略的建议提纲》，提出在东莞市率先开展“一站式”电子政务试点，要求尽快探索一条符合广东实际的电子政务建设规范模式。东莞“电子政务服务站”2年后正式开通，市民和企业可通过这一网站享受42个机关单位提供的政务服务，包括193个项目的办事流程上网公布，市民和企业还可以在网上下载社保、劳动、民政等8个部门共90多种申报表格、预约办事等，省去“跑部门、排长队”的麻烦。

　　2012年初，东莞市委书记徐建华提出要建设包括“效率东莞”在内的“六个东莞”（平安东莞、法治东莞、信用东莞、效率东莞、活力东莞、开放东莞），营造法治化国际化营商环境。2012年10月13日，广东省网上办事大厅正式上线，其中东莞市网上办事大厅整合提供全市46个办事服务机构，共997项网上服务事项，提供包括办事指南、办事流程、表格下载、网上预约等服务。到今年，东莞市政府明确要求12月底前市直各部门的行政审批事项网上办理率达到70%以上。

　　东莞市长袁宝成说：“要以建设全国一流网上办事大厅为目标，加快对现有网上办事大厅进行改造提升，以云技术整合各类电子政务资源，促进数据共享和对接，按照‘能上都上’的原则，把尽可能多的审批事项放上网，努力实现全流程网上审批。”

　　从“加工办”到网上办事大厅，东莞以首吃螃蟹的勇气与“敢为天下先”的魄力，锐意改革，不断创新和提升政府的行政服务。而这些，放诸当下仍有着深刻的现实意义。其中“简化审批流程，优化营商环境”的服务理念，正是当前东莞推行行政审批制度改革，营造法治化国际化营商环境的目标所在；其中“冲破思想藩篱，释放制度红利”的改革思路，更是处于转型升级爬坡越坎阶段的东莞所必需的智慧与勇气。

　　对话

　　东莞不断打造“一站式”升级版

　　记者：改革开放初期，东莞在全国首创了“一站式”政务服务模式，您认为这种模式的开创性意义何在？

　　丁力（广东省社会科学院竞争力研究中心主任）：这种政府部门集中审批的“一站式”政务服务模式，演变为后来的行政服务中心或者办证大厅，在提高政府效能、改善营商环境等方面具有开创性意义。其也是现在推行的商事登记制度改革的一种雏形。

　　记者：东莞在发展初期采取的“一站式”政务服务模式带来了经济的辉煌，您认为，东莞现有的一系列政务变革是否一种传承？

　　丁力：的确，城市竞争力不仅来自自然环境、产业环境、人文环境等，从东莞30多年来的发展路径来看，政务服务环境的优化升级始终是决定性因素之一。从我的观察来看，东莞自始至终保持了当年的那种改革创新的劲头和魄力，如果说从“一站式”服务到率先建设网上办事大厅，是政务服务不断升级的具体体现，那么，当前，东莞则在更高层面打造政务服务新环境———去年以来，东莞提出建设“六个东莞”打造法治化国际化营商环境，通过多项措施致力降低企业综合成本，其实也就是对原有政务服务、招商模式的一种深度变革，将招商引资的核心上升到环境竞争、理念竞争、服务竞争的层面。

　　来料加工业务已出现应接不暇之势，东莞告急：从东莞直通香港的车辆猛增，目前日达840余辆，有增多趋势。城乡公路虽已拓宽，连成网络，但仍不能满足需要。———19 8 7年12月20日《羊城晚报》报道《珠江畔百万农民大转移》，描述当时东莞出口贸易的繁荣

　　“一站式”政务服务的演变升级

　　1.0版：改革开放之初东莞“加工办”开创“一站式”模式。

　　2 .0版：1990年代末，全国各地兴起的政务服务中心、办证大厅等集中服务机构。

　　3 .0版：由东莞率先探索、如今在广东省大力推广的电子政务体系，可视为3.0版本。

    记者 陈奕启