从层次上划分，中国的“政府”可以分为五级——中央、省、地、区县、乡镇。区县、乡镇两级政府具有直接地为公众为社会服务的职能，而位于中间层的省政府、地市级政府实际上是“管政府的政府”，主要的职能应该是政府系统的内部管理。

  一个社会，之所以要设置“政府”，其目的不是为了“政府管政府”，而是为了给社会提供有价值的公共服务。从这个意义上讲，在多级政府模式下主要用来内部管理的中间层政府实际上跟社会的关联度不大。我们同样可以把这种分析思路放在电子政务的功能设计上。不同的政府根据其层级和战略分工的不同，其电子政务建设的重点也是各不相同的。

  公共服务与内部管理

  关于中国电子政务的主要着力点，国内一直都有所谓“内部管理派”和“公共服务派”的争论。应该说，这两大流派各有道理，但从电子政务的本源上来说，它纯粹是一个公共服务派。尤其在西方发达国家，电子政务的“服务”成为它的基本属性。在这些国家，电子政务的主要目的、作用就是用来支持政府的公共服务职能，相对来讲内部管理不是特别重要。这是因为他们较早地解决了一些政治领域的问题，现在只要解决政府的服务传递性和管理有效性即可。

  但在中国，目前在政治领域还存在着许多问题没有解决，所以我觉得中国的电子政务不能完全是照搬西方“公共服务”的模式，而应该加入“内部管理”职能。相比于西方国家，中国的电子政务在建设过程中又增加了一个维度——通过技术手段解决体制、制度所难以解决的问题——希望借此来解决政府的好多问题，如腐败问题、上级指挥下级的有效性问题、监控的落实问题等。

  既然中国电子政务建设既要有“公共服务”也要有“内部管理”，那么难点就在于后者。因为一般来说，“公共服务”比较容易实现，但要想让政府主动通过开展电子政务去约束自己，它没有这个动力——“自己革自己命”是做不到的。

  如何寻找“内部管理”的动力源呢？我认为可以通过提高政府对社会的服务能力而形成一种外部拉动。因为电子政务发展到一定阶段，政府要想提供更好的“外部服务”，必须要有良好的内部管理系统作为支撑。这种来自外部的需求会对内部管理的规范化、合理化提出进一步的要求。
 所以“公共服务”和“内部管理”这两者之间存在着一种很复杂的战略关系，外部公共服务的意义并不仅限于它本身。

网络服务要务实
  对于电子政务所提供的“公共服务”，我觉得也有必要作一个比较全面的理解。我有这么一个观点：现在除了在少量的地方，我国绝大多数普通老百姓的“单位时间价格”——也就是每个小时所能创造的价值量是比较低的。

  在这种情况下，政府花很多钱去提供网上办事方便，有两个问题：第一，受惠者可能是很少的一部分，造成数字鸿沟的加大。第二，即使受惠者很普遍的话，也存在着一个“价值”问题。例如，网上办事是为了方便老百姓，但是老百姓需要政府办的事情很多。对很多地方的老百姓来说，降低义务教育的费用、提供更好的社会保障、提供更好的医疗其所创造的价值远比上网办事来得大。办一件事情，原先可能要跑4、5次，而电子政务以后一次就可以了，但老百姓看来，也许他们会觉得多跑几趟没关系，只要能得到实在的好处就行。
 

 因此，可以说，老百姓需要的是政府有价值的服务，不能为服务而服务。应该说这是一个很值得考虑的问题。

我觉得政府提供网络公共服务要慎重，要根据不同地区的实际情况来区别对待。

  但是，不管在哪里，至少以下三类服务，应该大力提倡：
  第一是基础性信息的提供。这些信息可能带来的直接受益、直接经济效益并不太高，但由于这方面的积累，可以给政府服务的价值提升创造很好的基础。比如说有关社会经济的基础数据的收集。

  第二是一些可以构成政府管理的基础的东西。比如说身份证、社保、医疗统筹等，这些东西牵一发而动全身，因此这些领域的网络服务应该大力发展。

  第三就是能提升社会成员单位时间价值的服务。比如说中关村科技园区，企业的单位时间成本非常高。通过网上服务的话，就能很好的提升所在区域内成员的单位时间价值。
  至于其他方面，则要见机行事，网络服务一定要务实，一定要头脑清醒。

  推进电子政务的当务之急

  我认为当前推进我国电子政务建设的当务之急是解决“信息资源的共享”和“有限事项上的跨部门合作”两大问题。为此有很多工作亟待进行，如需要一系列的管理方法，一系列机制的设计和试验，另外，还有领导机制的理顺。

  电子政务的日常工作应该有具体的工作部门来主管。但是真正电子政务的重大决策、重大战略规划，主要的推动，就是地方政府最高当局的事情。

  目前全国各地电子政务建设的领导机构不尽相同，如办公厅、信息办、信息产业局、发改委等，而且不同的地方机构的权限、职责范围都不一样，我认为这些机构都可以被定义成工作机构。在工作机构之上，还需要设一个权力机构，这个权力机构的权威等级要高。

  我认为，除了平常所说的“一把手”工程之外，在领导机制的建设方面，还有两个工具可以用到：
  一是充分发挥各级中共党代表大会——尤其是它的全委会的作用。因为现在电子政务建设过程中牵涉到很多部门壁垒、信息孤岛。这些问题的解决单靠某个职能机构比较困难，靠“肩膀差不多高”的平级机构去解决这些问题其难度是很大的，必须要有一个更高权威的机构，打破部门壁垒、信息孤岛，初步实现信息资源共享和跨部门协作。

  二是加强各级人大的作用。地方人大有制定规划和基本政策权，有些地方的地方人大还有立法权。地方人大的地方立法权、制定规划和基本政策的权力，其“效力”都要比政府行政当局的行政命令要高得多。国外在电子政务建设过程中在做出一些“大动作”的时候也都是立法先行。

  我认为加强这两个部门的作用，对于打破限制电子政务发展的部门壁垒、信息孤岛，共同推动跨部门协作问题是大有帮助的。

人们在追求目标的过程中，通常会把阶段性的手段当成目标本身。而这正是当前我国在电子政务建设过程中常犯的一个毛病。电子政务建设的最终目的是为了服务公众与社会，为了达到这个目标，通常会阶段性地采用一些技术手段，如买设备、建系统。但在这过程中可能逐渐就把这些阶段性手段当成目标本身，这个问题需要我们深刻地反思。

  相对于政府部门而言，电子政务应该是一种环境，它是政府治理的“空气”。为了推进电子政务的良性、健康发展，我们主观上要加深对电子政务的认识，客观上要努力提升全社会信息化发展水平。通过种种努力，打造出“空气”般的电子政务。（作者系北京大学电子政务研究院院长）