优化与平衡:构建服务型政府的内部环境分析
—基于“5×1”系统权变模型
  
【摘要】服务型政府可以视作一个环境超系统内部独立的技术社会系统，管理分系统、技术分系统、结构分系统、目标与价值分系统和社会心理分系统共同构成其内部环境，文章引介“5×1”系统权变模型扫描上述五个分系统的要素及特征，认为目前我国构建服务型政府的内部环境优化与平衡共存，为行政体制改革向纵深发展提供理论参考。

【关键词】服务型政府　权变理论　公共服务　行政体制改革

近年来，学界对服务型政府的研究日趋深化、精细化、综合化，作为我国新一轮行政体制改革的重要目标，服务型政府理论伴随着实践的展开正在阔步走向新的发展阶段。2012年，党中央就提出：“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”①我国服务型政府内部环境核心要素集中在五个方面，文章试图运用“5×1”系统权变模型对其进行描述和阐释。

“5×1”系统权变模型

“5×1”系统权变模型由美国组织理论专家弗莱蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·罗森茨韦克基于贝塔朗菲的一般系统论，结合信息论、控制论并综合以往组织理论观点提出，在其论著《组织与管理：系统方法与权变方法》中进行了全面阐释，核心观点认为应该从系统（整合）的观点来看待组织与管理，在组织管理中应当根据外部条件的变化而随机应变。具体而言，组织是一个开放系统且与其所处环境之间持续相互作用并试图达到“动态的平衡”②，与此同时，组织内部也由多个分系统有机组成，组织不仅仅是个技术系统或社会系统，更确切地说，它是围绕各种技术的人类活动的构成和综合。技术影响着对组织投入的种类、转换过程的性质和系统的产出。社会系统决定这技术利用的有效性和效率。组织内部各分系统及外部环境（环境超系统）一起构成了分析组织与管理的系统权变框架（见图1）。

华中师范大学冷向明博士在构建对服务型政府评价标准体系时特别说明了“5×1”的含义，即服务型政府内部五大分类系统和一个环境超系统之间的关系，因其复杂性及非线性而用乘号表示以区别于简单的加和。

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图1：卡斯特、罗森茨韦克“5×1”系统权变模型示意图

（资料来源：冷向明《当代中国服务型政府的理论模型、标准体系及建设纲要—基于5×1”系统权变模型的探索性研究》，中国社会科学出版社 2010年版，第48页）

该模型在本文中的适用集中在对服务型政府内部环境的分析：以组织内部结构分系统、技术分系统、管理分系统、目标与价值分系统和社会心理分系统为分析框架，本文将描述服务型政府的内部要素及其特征，探索其发展趋势。该模型在本文中的不适用亦尽力予以修正：服务型政府因其公民本位、价值导向、任务类型、技术应用等存在的特殊性与商业组织存在本质的差异，“理论可能适用于一般情况，但我们的组织却有所不同。”本文对此进行的修正主要体现在一方面，重点关注组织相似性如组织结构调整的效率取向、组织技术应用的成本取向，对于组织差异性如服务型政府目标与价值等分系统则结合政府理论和行政生态理论的相关内容加以分析。

服务型政府目标与价值分系统尚待优化

“5×1”系统权变模型认为，政府目标与价值分系统对接环境超系统中的社会文化环境，政府确立自身目标与价值的过程受到社会文化环境的刺激和制约，一国政府的目标与价值分系统只有与社会文化环境相适应才能维持自身的平衡，进而优化政府结构及行为规范。学者们认为，服务型政府的目标系统可概括为三个层次：职能目标、系统目标与成员目标③，文章着重从宏观角度探讨政府的职能目标。

治理理论对于政府的目标有明确的描述，“治理亦有善治与恶治之分，善治是公共利益最大化的管理过程。”④服务型政府为实现公共利益最大化的目标应优化其职能系统：一方面，制度性完善公共服务职能。当前我国公共服务型政府建设的策略大都没有触及到公共服务的根本性体制问题，制度性优化公共服务职能应从服务结构、服务规划、服务融资、服务政策方案评估、服务提供和服务质量监督六个环节着手，并对制度运行进行监测和修正。另一方面，逐步实现政治职能、经济职能服务化。具体而言，服务型政府的政治职能应以培育公民社会、优化公民社会形成与发展的国际环境为重心，其经济职能应以通过服务市场、服务企业进一步提高国民经济水平和处理外部经济风险为重心。

服务型政府的价值分系统涵盖三个层次：终极价值、基础价值和实践价值。一般政府理论认为，政府的终极价值是实现公共利益的最大化和持续化，基础价值一般包括：公平、公正、正义、自由、民主、平等，实践价值一般包括：勤政、团结、廉洁、经济、效率、服务、守信、责任等。因终极价值和基础价值决定了政府存在的合法性且在现代政府理论中已形成共识，这里仅就服务型政府的实践价值进行考察。服务型政府承载着一种区别于传统统治行政和管理行政的新型行政模式，即服务行政，其核心特征是服务精神的凸显，所谓服务精神就是以为公民服务为权力使用的导向和索引，将无私地为公民提供公共服务视为政府行为的宗旨。目前我国服务型政府的服务精神与环境超系统对组织提出的要求仍然存在差距：首先，政府行政权力实现形式缺乏服务精神。这体现在较多地使用管制手段，而较少地使用经济手段和法律手段，我国行政司法界普遍存在的“厌讼”佐证了这一事实。其次，政府在公共利益与部门利益关系的处理上自顾倾向客观存在，违背服务精神。最后，政策执行中的政策异化现象折射服务精神缺失。政策异化是指与（公共专业人员）与所执行的政策计划从心理上断开联系的一种总体认知状态。⑤

服务型政府结构分系统逐步实现优化

“5×1”系统权变模型认为，“环境超系统是结构的决定因素，特别是在战略层面。技术系统对适用于完成实现组织任务的结构的类型有一定的影响作用。结构为社会心理系统确定出格局，而且盘根错节地与管理系统交织在一起。”文章将从动态角度分析我国构建服务型政府的结构调整成果，宏观上看包括部分纵向结构（层级结构）和横向结构两个部分。

服务型政府纵向结构（层级结构）受到其社会服务职能制约呈现出以下特征：一方面，政府层级减少，政府管理幅度增大。2010年，中央启动了省直管县改革试点，确定在8个省37个县进行试点；同时，中央推动了经济发达镇行政管理体制改革试点，至2012年底，省直管县改革和试水镇级市目前均取得了较大进展。2011年民政部调研显示，省直管县体制的实施有力地促进了县域经济和社会在经济快速增长、城镇体系建设和提高行政效能等方面的发展。另一方面，纵向结构调整的服务化特征明显，这表现为，纵向层级间的合并和政策转移以政府服务性为主轴。

服务型政府横向结构包括静态和动态两个方面，从静态上看，服务型政府的横向结构应严格按照实现政府职能的需要重置，大力改革目前部门设置过多过细，机构重叠，职能交叉，协调困难等情况。这里重点从两个层次考察服务型政府横向结构的动态方面，即同级政府间的竞争与合作和政府机构职能有机整合。首先，同级政府间的合作深化。政府间合作是在市场经济深入发展和各地方政府利益关联化的制度背景下，各地方政府之间的一种战略选择。其次，同级政府间竞争混乱。最后，服务型政府职能结构重组改革取得新的进展。2012年底，大部制改革与审批制度改革协调展开，目前取得了诸如职能有效整合优化、地方经济特色突出、化解党政体制束缚、完善内部运行机制等成果，逐渐向服务型政府内部横向结构的标准靠拢，环境超系统之间的互动处于优化之中。

服务型政府社会心理分系统仍需完善

“5×1”系统权变模型认为，组织的社会心理分系统由相互作用的个人和群体所组成，是组织参与者执行任务和进行活动的“组织气氛”。它包括个人行为与动机、地位与作用的关系、群体动力学和影响系统。它受组织中人们的感情、价值观、态度、期待、愿望和组织内部的任务、技术与结构的影响，与此同时也受外部环境力量的影响。服务型政府的社会心理系统是否处于平衡状态重点体现在以下两个方面：公务员的激励效果和公务员的行政心理，文章试图从这两个角度解析服务型政府社会心理系统的特征。

服务型政府公务员激励机制的标准重点在于能够激发公务员的服务精神，提高行政工作效率，应涵盖以“服务”为轴心的录用制度、绩效评价体系和晋升机制。一方面，目前我国人事行政管理体制中录用制度的构建与服务型政府的要求部分趋向一致，尚待调整。另一方面，目前我国人事行政管理体制中绩效评价和晋升机制与服务型政府的要求基本一致。

服务型政府的行政心理标准突出的表现在因公共服务精神要求而产生的利他、无私，延伸到公务员的行为中就体现为公务员特别是领导职务的行为准则和行为约束，文章将从微观角度对此进行解析。

服务型政府技术分系统实现动态平衡

“5×1”系统权变模型认为，技术分系统是直接与环境超系统、目标和价值观等相关联的，技术系统对组织结构、社会关系和管理系统具有重大的影响。传统政府理论对政府工具的分类存在较大争议，本文采用了英国学者乔丹的观点，认为政府工具依据其作用机理分类为强制性工具、市场工具、信息装置和志愿协议。如前所述，服务型政府的目的是实现公共利益的最大化和持续化，这决定了其工具的选择要遵循实现公共利益的效率性、公平性、回应性标准，本文据此选择了电子政务和政府微博两个角度进行分析。

我国构建服务型政府的电子政务工具亟待优化。一方面，目前我国电子政务工具服务化程度较差。这主要体现为政府网站提供的实质性业务办理服务数量较少、跨部门业务处理能力普遍较差。另一方面，目前我国电子政务工具回应性尚待提高。尽管2009年开始出现了网络问政，但是电子政务普遍存在的使用效率低直接导致了关注度低，公民认同感差等问题。

我国构建服务型政府的政府微博工具打破了电子政务的信息沟通格局，取得积极成果。一方面，目前我国已开通政府微博符合服务型政府的效率性、回应性和公平性标准。另一方面，我国政府微博在权威性、客观性等方面仍有改进空间。政府微博作为一种及时沟通工具，因其篇幅限制，并非对于所有政府文件的发布行为都具有适用性，微博文化的主观性特点也可能渗透到政府微博中使其客观性下降，服务型政府职能的更好发挥要求政府微博应秉承完整性、权威性、客观性原则，因此有更大的努力空间。

服务型政府管理分系统出现渐进平衡

“5×1”系统权变模型认为，管理分系统联系着整个组织，它使组织与其外部环境发生联系，它制定目标、拟订全面的战略和经营计划、设计结构并建立控制程序。服务型政府的管理应遵循政府理论的一般逻辑，从管理主体、管理内容、管理方式和管理效果四个维度进行考察，究其标准，服务型政府的管理主体多元性、民主化，管理内容（激励机制）服务化，管理方式多样化，管理效果直观化。其中，激励机制在社会心理分系统中已经探讨过不再赘述，本文将对构建服务型政府的管理主体、管理方式和管理效果进行解析。

我国政府管理呈现党政管理为主，公民参与为辅的特征，公民参与广度和深度都不足以成为管理主体一元。这主要表现在：首先，行政首长负责制取得良好成果。其次，公民参与政府管理的程度相对提升、方式相对多样。最后，公民尚未成为政府管理主体之一。

我国政府管理方式不断创新，日渐满足构建服务型政府需求。这主要体现在：首先，政府决策机制科学化、民主化进程加快。这主要体现在各地政府不断完善重大事项调查研究和集体决策制度、重大决策专家咨询制度、公示制度、公开征求意见和社情民意反映制度、决策跟踪反馈和责任追究制度等，进一步健全科学民主程序。其次，行政决策制度规范化提上日程。目前我国行政决策制度规范化正在从省级政府向基层政府发展并且表现出注重决策程序民主化的特点。最后，行政权力监督机制成为政府改革创新的高地。

我国政府管理效果呈现分散和模糊状态，部分直观化效果说服力弱。这主要体现在：一方面，政府报告与公民经验感知之间的差异极少得到反馈。另一方面，我国政府对管理效果缺乏全面和系统的梳理。服务型政府管理的过程应符合管理学的科学逻辑，即管理过程（计划—执行—反馈—新的计划）应该是一个闭环，而政府管理效果因其复杂性和定性因素较多等原因难以得到有效的整理，目前呈现在公民面前的主要是各级政府和各部门的报告，其片面性和抽象性使得新一轮管理过程的参考依据析出和在此基础上的修正工作都极为艰难。

（作者为东北大学文法学院博士研究生、辽宁石油化工大学公共管理与法学系讲师）

【注释】

①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》。

②［美］弗莱蒙特·E·卡斯特，詹姆斯·E·罗森茨韦克：《组织与管理：系统方法与权变方法》，北京：中国社会科学出版社，2000年，第140页。

③冷向明：《当代中国服务型政府的理论模型、标准体系及建设纲要—基于5×1”系统权变模型的探索性研究》，北京：中国社会科学出版社，2010年，第88～89页。

④俞可平：《中国治理变迁30年（1978-2008）》，北京：社会科学文献出版社，2008年，第1～2页。

⑤国际行政科学学会、中国人事科学研究院编：《国际行政科学评论》（第6辑），北京：中国人事出版社，2012年，第111页。