摘要：在理论和实践中，政府绩效评估还有许多问题需要继续研究和亟待解决。绩效评估与国情高度关联，把脱离现实的理论作为实践的指南必定遭遇挫折。服务型政府为绩效评估工具的完善和绩效评估指标设计的优化提供了参考坐标和评估场域；服务型政府绩效评估价值取向的扭转和改进又为绩效评估指标设计的优化和服务型政府建设的推进提供了参考依据和完善指向。为了能够提高服务型政府的建设质量，推动服务型政府的建设进程，绩效评估的内容和价值取向需要实现长期和短期的动态的平衡，不能顾此失彼，不能因为效率和利益等的显现作用，而忽视决策、道德、精神和战略等的潜在收益。
关键词：服务型政府，绩效评估，价值取向，协调
一、对服务型政府绩效评估理论研究和实践进展的反思
改革开放以来，伴随着市场经济的发展和公民权利意识的增强，并受到经济全球化的冲击，既有的政府管理模式的不适应性表现得越来越突出，加之铺张浪费、权责不明、职能重叠等问题日益凸显，引发了公众对政府服务效率、服务质量和管理成本等方面的更多关注。为此，引入发达国家政府绩效评估的先进理念，借鉴其先进的管理模式，来推动我国服务型政府建设的进程成为必然的选择。
从理论层面来看，国内学术界对政府绩效评估还缺乏统一的认识，在其理念、内涵、价值、实施环境和评估过程等各个环节，还缺乏系统的把握。在国内一般认为“政府绩效评估，就是政府或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期或长期的影响和效果进行的综合分析和科学测评”。然而，这种综合测评在理念上的合理性，又容易将其视为全能的、客观的和超然的管理制度。还有人认为“政府绩效评估作为政府评价的重要手段之一，很难覆盖所有的政府职能领域，它只适用于政府提供公共服务的投入、产出和结果中可以测评的绩效指标”。因为，受到政府目标的多元性、产出的特殊性、评估信息的稀缺性和认知的差异性等多种因素的作用将会直接影响对政府绩效综合性的评估。这种看法虽也有一定道理，但是，在一定程度上对政府绩效评估的认识又有一些保守。从欧美发达国家的绩效评估的指标设计来看，学者芬维克（Fenwick）认为绩效评估主要衡量经济（economic）、效率（efficiency）与效果（effective）三个层面（3E）的内容。学者弗莱恩（Flynn）又加上公平（equity）指标，成为4E。然而，西方发达国家“政治一行政”结构相对分离的指标评价体系是否适用于“政治一行政”结构高度一体化的中国，对此，学术界有不同的学术观点；除此之外，处于转型期的中国，其政治社会生态中的公正、透明、法制、伦理等层面的内容尚有巨大的填补空间，这些空缺是否应该或者如何转换成测评的标准，学术界还未有深入的探索。
从实践层面来看，中国现代意义上的绩效评估主要经历了，在“目标责任制”下实施的绩效评估阶段（从20世纪80年代中期到90年代初）；关注经济增长，且各种评估方式开始涌入的阶段（20世纪90年代初期到20世纪末）；体现科学发展观的要求进行评价设计的阶段（进入21世纪后）。如果说前两个阶段指标设计的内容较为简单，那么最后一个阶段的指标设计则略显复杂，开始向着注重各个目标之间平衡，实现科学发展的方向发展。不过，虽然在实践操作上为了能够体现公平、公正和科学发展，不少人试图通过改进测评方式和内容来突破经济学范畴的测评，但是根据实际效果来看，还有很长一段路要走。有学者认为，目前政府绩效评估所采用的评估手段、方法并没有超出经济学的范围。成本效益分析是最广泛采用的评估方法，关心的只是公共项目的直接投入和产出，很少深入到社会效果和影响的因果推定，而对于伦理道德、价值理性、个人偏好更是无能为力。主要原因是，一方面，现阶段，中国对绩效评估的研究尚不成熟，还有许多问题需要解决和研究；另一方面，源于对政府多元产出的客观评价既非常困难，又比较矛盾。可以说，在实践中的绩效评估还有许多问题亟待解决。
绩效评估与实践高度关联，脱离现实的理论指南会导致实践的盲目性。有人认为国外实践中的政府绩效评估主要应用于公共项目的评估，包括绩效测量与项目评价两个方面。而对于中国来说，由于现实测评环境的巨大差异，国外绩效评估的内容未必在中国完全有效。笔者认为，对国外绩效评估的研究，其最重要的部分不是国外所采用的方式和测量的内容，而是要了解其采用绩效评估的根本原因，绩效评估要解决的主要问题以及绩效评估的客观行政环境，进而实现通过借鉴国外的先进理念来设计适合我国国情的政府绩效评估指标体系。也就是说，我们所要测评的目的不是来源于国外的实践需要，而是来自中国本身实际情况的现实需求。“政府绩效评估具有高度的实践性，脱离行政管理实际的理论建构和体系设计不仅无助于推进这一改革，相反会加大绩效评估的难度”。在测评之前如果不能够把握其适用的领域、范围和环境，就会混淆绩效评估的实际功能，甚至超出或不能达到我们所要实现的目标，起不到我们预期的作用。现阶段，服务型政府是我国政府建设和改革所要实现的目标，而针对服务型政府的绩效评估，首先要明确什么是服务型政府，服务型政府有什么样的价值诉求，只有这样，我们才能据此设计和规划服务型政府的绩效评估体系。
二、服务型政府的内涵及其价值诉求
为了化解中国社会存在的各种矛盾和冲突，保持中国经济社会的持久繁荣，维护党和政府的合法地位，我国提出了建设服务型政府的目标。从目前来看，学界对服务型政府的内涵理解有一定差异，其主要的代表性观点有三种，即以张康之为代表的站在历史演进的角度提出来的服务型政府；以刘熙瑞为代表的以公民本位和服务责任的理念来定义的服务型政府；以迟福林为代表的与经济建设型政府相对应的服务型政府。虽然“服务型政府”存在不同的诠释版本，内容各有侧重，但是它们都对政府改革的动向大有裨益。具体而言，张康之在《关于服务型政府的几点原则性构想》一文中提到服务型政府应该侧重服务和公正导向，更具灵活性和前瞻性，并谋求合作和信任的整合，德治与法制的统一，实现政府及其行政的工具定位向价值定位转变。刘熙瑞认为服务型政府应该是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。在这里他强调的是民本意识，社会意识，规范、民意、服务、责任等价值理念。以迟福林为代表的中改院认为，服务型政府从不同层面应有不同追求：在经济层面，应该能够纠正市场失灵；在政治层面，应能提供一个安全、平等和民主的制度环境；在社会层面，能够从长远出发，保持社会健康发展等。当然，除主流观点外，还有对服务型政府的诸多看法。例如，有学者认为，服务型政府应该以人为本，执政为民，提升公共服务水平，优化政府结构，创新政府机制，规范政府行为，提高政府效能，满足公众需求等等。总之，理论界对服务型政府的概念虽无定论，但就一般意义而言，服务型政府是指以人文关怀、民主、透明、责任、法治、高效等价值为基础，以公民权利和社会需求为本位，广泛接受社会公众的参与和监督，以提供公平、优质、高效、便捷的公共服务为宗旨的政府形态。
从上述观点对服务型政府的内涵诠释来看，服务型政府只是政府诸种类型的一种，公共服务是其核心职能和重要体现。但是，对服务型政府的评估却并非单纯的服务职能所能完全涵盖。公正、服务、法治、有限、负责、透明、廉洁、回应性、前瞻性和灵活性等价值理念应该是服务型政府建设中不可忽视的重要内容。可以说，对服务型政府的研究、建设和评估也不能仅拘泥于国外评估的侧重点上（3E或4E层面）。服务型政府强调的是一种价值选择和服务精神。服务型政府建设应该是民意的真实反映，包括惠民措施的真正落实、公利的充分保障、服务的实在提供、主从地位的相互调整、发展的可持续性等涉及人民根本利益的措施和内容。简言之，服务型政府的价值诉求应该是以人为本和服务至上。
三、绩效评估与服务型政府建设的关系
绩效评估与服务型政府在理念上具有一定的相通性。一般说来，作为私营部门重要工具并把3E作为其价值追求的绩效评估与追求公利、保护自由、维护秩序、提供服务等为价值追求的服务型政府之间并非有着天然的联系，甚至两者之间存在着很大的隔阂。利益最大化是私营管理的最高价值追求，而政府管理的价值取向是民主、公平、正义、伦理和责任等。从服务型政府的内在要求来看，3E或4E仅仅是服务型政府价值要求中的一部分内容，用3E或4E来作为对服务型政府绩效评估的价值取向显然不能对服务型政府进行完全客观的概括和评价。绩效评估的作用如果能够与建设服务型政府的内在价值相吻合就能够完全体现其强大的生命力。然而，绩效评估只是一种手段，其追求倾向于工具理性，而服务型政府追求的是价值理性，两者很难完全重合，换句话说，工具理性是帮助我们实现目标的手段，它不能完全承载服务型政府所追求的全部价值。服务型政府绩效评估的内容也只是对服务型政府价值理念不断接近的一个过程，而不能够完全满足服务型政府的价值要求。服务型政府绩效评估的工具理性可以趋近但不能等同于服务型政府的价值取向。然而这种趋近和不完全等同并不意味着对服务型政府建设没有作用。服务型政府绩效评估是一种手段和工具，其目的是对现阶段服务型政府的建设情况给予公正客观的评价，以推动服务型政府建设顺利向前发展。从这个视角来看，虽然绩效评估的工具理性不能够和服务型政府的价值理性相吻合，但是，它在建设服务型政府的某一方面、某一目标或某一系统内还是能够起到很好的激励和推动作用。因此，可以说绩效评估和服务型政府在理念上具有一定的相通性，只不过，这种相通性是绩效评估的目标与服务型政府的价值理念的关联性。
政府绩效评估作为特定社会生态环境中的一项具体制度设计，具有一定的生态性。政府绩效评估的理念和制度会受到其所处社会生态环境的影响和制约，使得一国政府绩效评估的具体做法很难被其他国照抄照搬。虽然3E指标是政府绩效评估的重要测评维度，但是在不同国家又会有不同的表现，诸如在英国，2002年已经正式推行全面绩效评价，把战略使命（Sbategic Ambitions）、改进能力（Ability of Impmvement）等作为绩效评价的软指标。在社会主义的中国，在多数学者主张把公正、民主、文明、和谐、发展、以人为本、共同富裕、集体主义、自由平等、团结互助、友爱、安定、劳动优先、实现最广大人民的根本利益、为人民服务、仁义礼智信、科学人文等诸多范畴并列，作为中国特色社会主义核心价值观来研究的时候，中国应该借鉴而非照搬国外绩效评估理念，应该结合中国的特殊国情，用批判性眼光对绩效评估进行考察和吸收，设计具有中国特色，能够真正推进服务型政府建设的绩效评估指标体系。
服务型政府建设的顺利推进与政府绩效评估的优化具有同向关联性。政府绩效评估由针对特定项目的专项评估和针对某一政府部门、单位等进行的综合评价组成。专项评估的着眼点是针对政治产品和其影响的某一方面、领域或范围的评价，而不是关注所有政治产品的总评价；而综合性绩效评估是“应该既看当前，更看长远；既有定量，又有定性；既有经济测评，更有政治社会生态分析；既看有形的公共产品，更要关注无形的公共服务；既要从组织行为学、人事行政学、公共财政学等角度来认识，更要从政治学、法学、社会学等方向来剖析”的评估。服务型政府的绩效评估方式不是超出实际发展水平的理想化运作模式，而是从经济社会的实际状况出发，根据服务型政府建设的战略部署和安排，进行的有针对性的专项和综合性评价。可以说，服务型政府建设的顺利与否与其绩效评估工具的完善程度和客观需要具有直接的关联性。完善的绩效评估工具能够按照服务型政府的战略设想进行系统性推进，而扭曲的政府绩效评估则会导致服务型政府建设“建非所需”，甚至误入歧途。当然，由于人的理性是有限度的，无论是专项评估还是综合评价，都不能对所要评估的内容进行真实而完全的掌握，政府绩效评估工具具有不断完善的空间。这样，政府绩效评估工具的不断优化也会对服务型政府建设注入源源不断的动力，为其进程提供积极有效的指南。
绩效评估的目标不仅要关注服务型政府的建设任务，更要关注其任务背后所应体现的价值理念。政府绩效评估中应该包括具体任务和完成任务后的影响，任务一般是政府绩效评估的基础和关键，也比较容易确定和设计，而完成任务后的效果和影响则很难衡量，但这却是服务型政府所应追求的内容。可以说，在服务型政府建设中，绩效评估既要追求对任务完成情况的客观评价，更要重视任务完成后的效果和完成过程的影响。也就是说，除了工作任务之外，政府官员应当承担的功能、完成工作的过程以及所带来的一些后果等更应该是绩效评估的组成部分。例如，在把警察抓获小偷的数量作为完成任务的标准进行奖赏时，更要想到这一区域的和谐与安宁才是真正的社会需要，否则就会出现类似“警察急于立功，策划假抢劫案”的情况；如果把升学率作为评定学校好坏的时候，我们不能忘记学生的综合素质才是学校的根本使命，否则就会“舍本逐末”。“每个目标本身只是最终目标的工具”，我们完成工作只是实现我们最终目标的一种手段，而工作的价值才是最为重要的。我们除了重视工作任务的完成情况，还要重视任务背后的价值的实现程度。许多不在政府任务范围之内，但与政府有着直接关系的任务的影响所产生的“正能量”才是我们真正的渴望。可以说，政府绩效评估的测评内容不仅仅在于政府任务的完成情况，更在于那些我们不能很好衡量，但一直在我们感知范围内的东西——任务背后所应体现的价值。这才是我们应该重点关注的内容。
服务型政府的绩效评估应该重视任务背后的价值。现阶段，对服务型政府的绩效评估应该跳出既有的绩效评估看“评估”，才能够对服务型政府进行客观的评价。
服务型政府绩效评估的根本目标是以人为本，服务至上。可以这么说，不易测评的服务质量、执法环境、公民满意度和幸福度、健康状况、安全程度、伦理道德、社会秩序、精神文明和战略规划等等对于服务型政府来说更为重要。在测评初期，容易测评的内容是绩效评估关注的焦点，而不易测评的内容常常由于各种条件的限制而不受青睐。在对服务型政府的测评阶段，要转换思维，探其本质，不能因为不容易测评的内容就忽视其存在，更不能因为容易测评的任务就侧重对其评估。
四、服务型政府绩效评估的价值取向及其要求
政府绩效评估具有导向、激励、测量、校正和沟通等功能，然而，这些功能正向作用的持久发挥依赖于绩效评估的不断优化、探索水平的提升和挖掘的深度增加。以人为本，以人民的根本公共利益为中心是服务型政府绩效评估中所应有的价值取向。对其应有价值不断接近的过程，也是政府绩效评估工具不断完善和绩效评估理念不断进步的过程。处于转型期的中国，许多问题亟待解决，许多矛盾急需化解。为了更好地体现服务型政府的建设质量，推动服务型政府的建设进程，根据服务型政府价值理念的要求和政府绩效评估作用发挥的空间来看，本文认为绩效评估至少应从以下四方个方面来进行调试才能满足现阶段服务型政府的现实需要。这些方面的相关知识，虽有学者已有所涉及和探索，但是其中的原因和具体内容尚有值得深入研究和探讨的余地。
（一）重视政治决策和行政执行的平衡
政府绩效评估的内容绝非单纯的行政行为，它受政治因素的影响很大。在中国，绩效评估的政府项目、政策、职责和作用都是政治决策的产物，很大程度上是为了满足政治决策的需要而进行的评价，其评估本身就具有强烈的政治意涵。有人认为，中国的国家体制是“党国”体制，“不仅是说，这个国家是党建立的，而且也意味着党的机构具有很强的行政功能。从实际权力运作的角度来看，党的机构才是‘一级政府，国务院充其量只是‘二级政府”。政府的重大决策很大程度上都要来自党委的决定，从根本上来说对政府职能的评价很大程度上就是对政治决策的评估，可以这么认为，对政府绩效的综合测评是对一个区域党政机关实际政治行为和各种政治产品进行全面的衡量和评价。政府是政治的关键主体，政府绩效评估不可避免地要承载着一定的政治功能。政府的绩效评估的内容表现为测评行政行为，实际上很大程度是对政治行为的关注和政治决策的评价。因此，在对服务型政府进行评估时要重视对政治决策的评价，权衡政治和行政的关系。
（二）重视伦理道德和法律规范的统一
在重视法治的时候不应忽视道德的约束力量。在大力提倡依法治国的今天，对法律政策的遵守已经成为每个人的共识，而对于道德的考评虽早已成为政府考核干部的重要条件。但是，现实对道德的重视程度远不如对法治的关注。在中国几乎所有朝代的考绩标准中都包括一些比较虚幻、难以把握的德行标准，并赋予它们优先于其他具体政绩指标的特殊重要性，这些内容绝非偶然的表现。针对道德传统与中国政治密切的亲缘关系，一些比较法学家指出，西方立足于法治主义，东方以德治主义为其特点。时至今日，道德与政治二者关系在中西方政治文化中表现囧同，道德在西方政治中的地位日渐式微，而在中国，道德仍旧在政治中占据着十分重要的位置。可以说，从古至今，中国政府不仅负担着治理国家的重任，还担负着教化的功能。在社会加速变化的今天，如果政府部门不能够起到道德表率的作用，社会道德体系将会加速解体，如果政府不能对市场进行有效规制，不能禁止政治与资本的勾结，必然破坏政府的公信力等，可以说伦理道德和法律规范同样重要。在政府绩效评估中引入道德伦理会产生三方面的作用：它可以使政府绩效评估成为政府和“行政人”的内在自觉；可以减少信息传递过程中的信息歪曲；可以促使“行政人”与“公共利益”在目标上达成一致。因此，在对服务型政府的评价时不应忽视道德的潜在作用，应该在重视道德和法律规范的统一。
（三）重视精神文明与物质收益的协调
在物质文明和精神文明两手抓的今天，对精神文明的投入、关注及其成果远低于对物质赋富的重视程度。构建服务型政府关键在于重塑行政文化，铲除管制文化的舆论和心理基础，创建“公众满意”的公共服务文化，树立“公仆意识”、“服务意识”、“顾客意识”，即要站在公众立场思考，一切从公众需要出发，一切以公众需求为转移，把公众满意作为政府服务质量的核心，与公众建立长期的互动关系。服务型政府行政文化的改观在一定程度上也会影响社会文化和风气的转向。现阶段，物质生活水平大大提高，但是同时带来的一个后果是一切向钱看的“唯物主义”。经济的高速发展是以环境破坏、质量低下为代价的。富于物质，贫于精神生活，缺乏道德观、价值观。如果政府忽视精神层面的内容，就会使物质生活水平的提高不抵“精神”上的遗失。可以说服务型政府对物质的高度重视只是政府的职责之一，而非全部。国家富足，并不意味着人民幸福，如果政府部门继续对技术层面的投入产出过于关注，而忽视人们深层灵魂的思考，就会继续扭曲服务型政府建设的真实内涵，也会使中国梦的实现过程变得冰冷。因此，我们在对物质产出进行评估的同时，更要关注精神文明的存在。
（四）重视长期战略与短期利益的配合
“政府部门是着眼长远利益的总代表，如果其如企业一样追逐利润，就会丧失其基本价值的追求”，就会因为这一代人的“贪欲”而牺牲下一代甚至更长远的利益。在经济发展过程中，“以经济建设为中心”和“以人为本”并没有辩证地统一起来，甚至颠倒了手段和目的的关系。有人片面认为，如果GDP不能达到一个点，就会造成失业率的上升，从而带来社会的不稳定等等。评估价值取向的扭曲，引发了一系列的社会问题，例如，毒奶粉事件、曲靖铬渣污染事件、违法拆迁事件、基尼系数也不断攀升等等。所有这些问题的产生，在一定程度上与政府的发展理念和绩效评估的指标设计有关系，与“长远战略”和“短期需求”是否协调有直接关联。因此，服务型政府的绩效评估应该调整既有评估的价值取向，更加重视战略规划和长远影响的评价，防止急功近利。
综上所述，绩效评估与国情高度关联，把脱离现实的理论作为实践的指南必定遭遇挫折。服务型政府为绩效评估工具的完善和绩效评估指标设计的优化提供了参考坐标和评估场域；服务型政府绩效评估价值取向的扭转和改进又为绩效评估指标设计的优化和服务型政府建设的推进提供了参考依据和完善指向。为了能够提高服务型政府的建设质量，推动服务型政府的建设进程，绩效评估的内容和价值取向需要实现长期和短期的动态的平衡，不能顾此失彼，不能因为效率和利益等的显现作用，而忽视决策、道德、精神和战略等的潜在收益。总之，服务型政府绩效评估应该重视政府职责背后所应体现的价值，并防止某一种价值取向的过度重视而导致政府治理模式的异化，影响公众对政府的看法，丧失政府的合法性，危及党的执政地位。
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作者简介：彭向刚（1962-），男，辽宁北镇人，教授，博士生导师，从事领导科学与政府管理改革问题研究；李永胜（1983-），男，河北南宫人，行政管理专业博士研究生，从事政府治理与领导科学研究。