一、应急管理信息化的内容

    突发公共事件应急系统iEMS（Integrated Emergency Management Information System，下文也称应急联动系统）是一个以突发公共事件应急响应全过程为主线，涵盖各类突发公共事件监测监控、预测预警、报警、接警、处置、结束、善后和灾后重建等环节的复杂巨系统，包含应急管理业务体系与应急信息系统。业务体系是iEMS的核心和基础，应急信息系统是实现业务体系的手段和载体。

    应急管理业务体系通常指一案三制，即应急预案、应急工作体制、运行机制、法制。应急预案分为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次；应急体制指应急的政府应急组织、专项应急组织；工作机制指突发公共事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制，涵盖了事前、事发、事中、事后等各环节。应急法制包含了国家颁发的各项应急相关法律法规、条例。

    应急信息系统分为政府应急管理信息系统、专项应急指挥系统两类，包括一套技术标准与规范、两类中心、三个平台、五大应用：

    • 技术标准与规范是iEMS中众多软硬件互联互通、业务协同的基础；
    • 两类中心指政府应急决策中心、专项应急指挥中心，通常还有移动指挥中心、灾备中心；
    • 三个平台指信息资源平台、网络通讯平台、应急管理公共服务平台，三个平台提供了实现两类中心、其它应急机构、现场指挥力量或现场指挥部互联互通的通道，并在此上运行的五大业务应用系统以辅助完成业务体系一案三制所要求的业务流程与职能，应急管理公共服务平台使iEMS成为可扩充的框架，技术标准与规范是公共服务平台的基础。

    • 五大应用指监测监控/预测预警应用系统、应急准备/规划/保障应用系统、应急指挥/决策/支持/处置应用系统、调查/评估/分析应用系统。

    应急管理信息化的内容包含：突发公共事件应急系统iEMS的建设，即需求确定、系统的分析、项目的招标投标、系统的设计、系统的建设、试运行等阶段；iEMS的运行支持与维护，即计算机网络的维护、通信网络的维护、信息资源的更新维护、应用系统的维护等。

    二、应急管理信息化的特点
    （一）整合与协同
    由于各部门都或多或少有了应急管理的预案、法制、机制、体制，一些部门还有了应急的信息系统和信息资源，所以iEMS建设的核心词就是“整合”和“协同”，整合是手段，协同是目标，“整合”贯穿了业务体系、技术系统建设的全过程，从另一个角度来说，整合也是iEMS面临的最大挑战。

    通常110、119、120指挥调度系统是应急指挥系统，政府应急系统是涵盖全过程的应急管理系统，各个应急指挥系统是政府应急系统的构建基础之一。分类分级是突发公共事件处置的基本原则。iEMS具有应急指挥/处置与联动两个层面，联动构建在现有各种应急指挥系统以及其它业务应用系统之上，以使之实现协同工作，而不是推翻或合并原有的110、119等应急指挥系统。

    （二） 实时的信息权即指挥权
    应急响应是制定、执行一个或多个处置方案的过程。应急事件发生后，调度/决策者根据应急预案、范例、上级指令、应急资源状态、事件实时状态制定处置方案，执行方案，并监控方案的执行、事态的发展，根据反馈的状态，进行新一轮的方案制定和部署执行，循环此过程直到事件处置结束，方案制定的实时性和效率是应急响应的生命从以上可看出，应急指挥更多地体现在信息拥有权上，没有信息就无法制定处置方案。

    （三） 移动办公
    由于突发事件发生的空间、时间是不确定的，这决定了iEMS的另一个特点是移动办公。iEMS需要移动办公，以满足应急处置力量随时、随地办公的需要，提高工作效率，加快突发事件的反应、处理速度。

    二、iEMS的认识误区
    （一）iEMS是Call Center：许多城市认为建设iEMS就只是建设Call Center，iEMS的建设内容远比Call Center丰富复杂。Call Center是以客户为中心，受理呼叫后的处理时效是以天、周计。而iEMS是以事件为主线，处理时效是以秒为计，如收到消防报警信号到消防车出动是45秒。

    （二） iEMS是常规的电子政务：iEMS不是是常规的电子政务，而是一类特殊的电子政务，与常规电子政务最大的不同是其实时性，iEMS的时效是以秒为计，而常规电子政务是以天、周计。iEMS的应急准备/规划/保障、调查/评估/分析可归为常规电子政务的一部分。

    （三） iEMS是系统集成：
    iEMS不是一个单纯的系统集成（System Integration），而是集成系统的集成（System of Systems）阶段，即以通信和计算系统为依托，将某一地域范围内跨越多个管理域，具有不同体系结构的各种信息系统综合集成为具有单一体系结构的系统，从而成为集成系统的集成 (system of systems)。不只是建设一个应急指挥中心，而应该是在整合的基础上建设各级中心的协作群体。
    iEMS是一次性建设：iEMS是一个复杂的巨系统，需要“总体规划、分步实施”，不能只是一次性建设。

    三、 几对要注意的关系
    1. 技术系统与业务体系建设间的关系
    目前iEMS建设重技术系统，而不重业务体系的建设。
    iEMS是政府行为，发生洪灾、火灾、地震、爆炸等重大突发事件时必须要由具有权威性和强制性的政府机构指挥，才能够有效、快捷地调度协调政府各部门、各种社会力量、必要时包括军队和武警等资源进行紧急救助。平时应急部门应急预案的制定与管理、应急系统中各数据库的更新、应急设备的维护、应急经费的及时到位等，都需要政府部门来组织完成。因此，理顺应急业务体系中的一案三制，才能发挥社会综合应急系统iEMS的最大作用。iEMS建设重点是应急业务体系的确定，只有确定应急业务体系后，才能采用一定的技术实现。

    2. 应用系统与信息资源建设的关系
    目前是重应用系统开发，而不重信息资源的建设。我们建议重视信息资源的建设，特别是信息资源的实时更新。

    信息资源是应急指挥的基础，应急方案的制定是基于丰富的、实时的、准确的信息资源的基础上进行的。一般地，设备等支撑平台3-5年需要更新，应用系统5-10年需要更新，而信息资源是一直需要积累和使用的。信息资源比应用系统、支撑平台更为重要。

通常地，信息资源建设的资金和人力投入应大大超过应用系统和支撑平台建设的投入。
    3. 设备、应用系统、业务需求的关系
    目前是重设备购买，而不重应用系统开发；以设备为中心，而不以需求为中心。我们建议重视应用系统开发，以需求为中心。

    综合应急系统iEMS的建设以网络设备、无线通讯设备为中心，而不是以业务需求为中心，重点放在设备上，系统建设围绕如何使用设备，而不是从需求出发。

    4. 技术先进性与系统实用性的关系
    目前iEMS建设重技术先进性，而不重系统的实用性。
    综合应急系统iEMS的建设存在着过分强调技术先进，而不着重实用性的趋势，我们认为系统要保持一定的先进性，选取设备或软件系统时，应选最适合的技术。

最适合的技术是指满足业务需求及将来的业务需求、并有一定的扩充性、有较高的性价比，适合系统使用的技术水平。最先进的不一定是最适合的。

    如GIS平台选择不一定要求功能完备，而要求功能满足需求，学习和使用简单，要适合应急调度人员的文化水平。
    5. 专业指挥中心与政府指挥中心建设间的关系
    目前iEMS建设重专业指挥中心的建设，而不重政府指挥中心的建设。
不同级别的政府指挥中心的主要作用是协调跨警种、跨区的突发事件处置，体现了应急联动中的“联动”，是联动系统中不可缺少的。我们需要重视政府指挥中心的建设，政府指挥中心对辖区内的突发事件进行监控，并协调各专业应急力量的处置、应急力量的配备。

    6. 指挥中心与现场处置信息权的关系
    目前iEMS建设重指挥中心的建设，而不重现场与处置的信息权。
    各级指挥中心是应急指挥的中枢，是网络中心、信息中心、信息发布中心、通讯中心、调度中心、监控中心的功能汇集。是系统建设的重中之重，然而，进行应急处置的是处置力量编组，编组更需要及时的信息和处置指令，也需要及时将现场信息反馈给指挥。

我们建议，在重视指挥中心建设的同时，也要重视现场应急处置编组信息通道的建设，即信息与指令获取、现场情况给中心的反馈。

    重心放在调度中心的建设，而忘了应急联动的特点是“移动办公”，应该调度中心与现场并重，目前对现场应急处置人员的信息权不足。

    7. 固定与移动指挥中心间的关系
    目前iEMS建设重固定指挥中心的建设，不重移动指挥中心的建设。
    综合应急系统iEMS的特点是移动办公，这是由于突发事件发生地点、时间的不确定性所决定的，综合应急系统iEMS的另一特点是实时性要求高，这就要求重大突发事件的调度指挥权要前置，需要在事件现场设移动指挥中心。移动指挥中心的设置将提高应急处置的效率和准确性。

    在警情复杂或情况变化快的情况下，固定指挥中心对现场情况的掌控会出现滞后和不精确的现象。在重大情况下，领导会直接到现场指挥，需要移动指挥中心。移动指挥中心是iEMS的有机组成部分，该系统机动性强，开通、撤收、转移方便快捷，可对现场的声像实况进行采集和传输，保障指挥中心对事发现场的监控指挥。

    8. 系统建设与运行支持间的关系
    目前iEMS建设重建设，而不重运行支持。
    运行支持系统是应急指挥系统建成后，对其进行全面管理和服务的系统。其功能为：管理系统构成、管理信息资源、管理应急处置队伍、管理应急处置过程，服务政府领导，采取事件驱动，全面跟踪应急处理流程。

    而目前的综合应急系统iEMS建设只重视系统的建设，而忽略了运行支持，从而使综合应急系统iEMS发挥不了应有的作用，达到不了应有的效率。

    9. 日常管理与应急管理间的关系
    应急指挥只是危机管理的一个阶段，“应急准备”、“应急保障”、“调查评估分析”属于日常管理，也是非常重要的。要贯彻“预防为主”的方针，日常危机处理工作十分重要，但往往效果难以察觉，绝不能局限于短期利益和眼前利益，而要坚持重视预防的思想，只有平时工作扎实且有实力，应急处置能力才会提高。可见，必须形成预防保证救援、以救援应急促预防的良性工作机制。