政府信息公开尚需序化和整合
来源:信息化建设 更新时间:2014-02-13

2008年5月1日起正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定:“为实施条例,行政机关应当编制、公布政府信息公开目录并及时更新。”在网络环境下,如果没有政府信息公开目录,公众获取和利用信息犹如大海捞针,那么,政府信息公开就成为一句空话,政府信息资源的价值也将无从实现。

部委级门户网站作为我国政府网站的重要组成部分,其政府信息公开目录的建设水平在一定程度上反映了我国政府信息公开目录建设的整体水平。笔者对50个部委级门户网站政府信息公开目录建设情况进行了抽样调查,以国务院办公室印发的《政府信息公开目录系统实施指引(试行)》的要求为基础,多角度详细研究了目录建设和维护的情况。
从四方面分析建设现状
在抽样调查中,笔者主要选取了分类方式、主题分类、页面表现和元数据项4个方面来进行说明和分析。
目前,国内政府信息公开目录主要采用4种分类方式,即主题分类、机构分类、体裁分类和服务对象分类。目录分类应该以主题分类为核心,以体裁分类、机构分类和服务对象分类为辅助,由此构成一个有机的多维度分类体系。经过对50个部委级门户网站政府信息公开目录的分类方式研究,统计结果如图所示。其中,采用4种分类方式的有6个、3种分类方式的有14个、2种分类方式的有8个、1种分类方式的有18个,没有任何分类的有4个。从统计结果上看,采用主题分类、机构分类和体裁分类的网站最多,只要设有目录的网站几乎都会采用主题分类,采用1种和3种分类方式的网站最多。由此可得,采用单一主题分类或同时采用主题分类、机构分类和体裁分类3种分类方式并行,是部委级门户网站政府信息公开目录建设中普遍认同的方式。
主题分类是目录分类中的核心,反映了政府信息在内容方面的属性或特征。一般来说,信息划分的细致程度越深,对信息的归类、管理统计和查询会越有效率。经过调查统计,50个部委级门户网站中有45个采用了主题分类的分类方式,其中,只有一级类目的有25个,划分到二级类目的有12个,三级类目的有8个。因此,在部委级门户网站目录主题分类中,只采用一级分类是最常用的做法。
目前,我国在目录的页面显示格式上没有统一的标准规范,主要有列表形式、简单形式和细览形式。在部委级门户网站目录中,90%以上的网站采取了列表形式,如中央政府网政府信息公开目录左侧提供“目录导航”,右侧分别是“序号、名称、发文日期、文号”。个别部门采取的是简单形式,以目录卡片形式列出政府信息的索引号、名称、内容概述、生成日期、文号等核心元数据。由此可见,大多数部门在建设网站目录时,充分认识到了以用户为中心、开放式的页面表现形式的重要性,列表形式的页面体现了这一原则。
核心元数据是描述政府公开信息特征的基本属性的集合,适用于政府信息公开目录的编目、建库、发布和查询。根据《政府信息公开条例》的规定,设定索引号、名称、内容概述、生成日期、文号、发布机构、关键词等14个核心元数据,其中6个必选项、3个条件必选项、5个可选项。对50个部委级门户网站目录信息调查结果为:含有6个以上(包括6个)元数据的有20个部门,含有3至5个元数据的有20个部门,3个以下(包括没有元数据)的有10个部门。
透过现状看背后问题
信息分类不准确、不规范。信息分类不准确或不合适的现象在许多部委级门户网站目录中都存在,它可能是由于类目设置不合理所致,也可能是因为分类人员对类目体系和信息内容的理解存在偏差所致。有的信息分类虽是逻辑合理,但却不符合公众的查寻习惯;有的将不属于政府信息公开的类目归入了政府信息公开,如把市场类的信息归到了目录里;有的类目名称与打开该类目后显示的类目名称不一致,如打开“机构设置”,显示的却是“机构职能”等。
目录分类深度和精度不够。从各部门网站目录的统计结果来看,类目只有一级分类的占多数,划分到二、三级深度的不到一半。当信息日渐增多时,这种划分会导致目录的检索功能越来越差,这也反映了我国政府信息资源管理现阶段存在的局限。一级类目的简化和二、三级类目的细化有利于信息的归类和管理,特别是降低用户检索信息的难度,提高用户查找信息的速度和效率,这是政府信息公开目录分类的方向和趋势。
分类方法单一,缺少“服务对象”分类。从调查中发现,50个部门中有18个部门只采用了一种分类方式,只有国家卫生计生委网站建立了服务对象分类。分类方法的单一,使得用户只有一种信息查找的途径,缺少服务对象分类难以满足不同受众的需求。从管理角度来看, 从政府部门主管业务的角度划分信息类目是合理和必须的,不仅可以更好地方便内部管理,也便于信息的归类;从公众利用的角度看,应考虑各种角色对政府信息资源不同的应用需求,直接以受众为依据, 将信息按照受众的不同再进行分类以方便用户的使用。

目录信息缺乏核心元数据。数据项的规范完整能强化网站政府信息公开目录的检索功能,社会公众能够快捷地检索到所需信息,大大节约信息查找的时间。然而,在50个部委级门户网站中,只有20个网站目录信息含有6个或6个以上的元数据,大多数的网站目录信息的元数据缺少,有的甚至没有元数据。元数据的缺乏减少了用户查找信息的线索,是目前政府网站普遍存在的问题,需要在今后的目录信息维护工作中加以重视和改进。
为问题找寻解决之道
建立统一的目录标准。对于政府信息公开目录,如果不事先进行统筹规划和统一部署,没有统一的标准规范,那么就会导致信息公开目录五花八门、各式各样,就会出现分类系统、页面表现和组织方式等许多方面的不一致,给公众查找信息、利用资源带来困难,也增加了未来集成和整合政府公开信息的难度,形成一系列新的信息孤岛,无法最终形成全国统一、互联互通、分布与集中相结合的政府信息资源体系,造成资源的极大浪费。因此,我国政府信息公开目录建设必须事先进行顶层设计,开展充分的试点调研工作,对一些必要的事项制定统一标准进行规范,以更好地深化信息公开和优化信息服务。
提高主题分类的深度和精度。随着社会公众对信息公开需求的日益深入以及政府信息的高速增长,内容详尽的一级类目已不能满足政府信息管理和社会公众的需求,在这方面,应该借鉴国外目录主题分类类目划分的最佳实践,如英国对政府信息的分类都已经做到了第五级。当然,我国各部门的职能和业务不一样,统一的划分存在很大困难,在实际分类过程中, 各单位可结合本部门的实际情况,结合用户的需要对现有主题分类进一步深化和扩展, 可开发更加详细的二、三级乃至更为细化的类目体系,以便形成能够涵盖本部门的所有相关信息资源,提高用户精确查找信息的速度和效率。
注重面向公众的分类方法。建立以用户为中心的“服务型”网站是政府网站的发展趋势,也是各部委级门户网站的奋斗目标。因此,编制目录分类时应充分考虑使用者信息查找、使用的便捷程度,综合考虑管理需要与公众需求的角度,注重面向公众的分类方法,将每个主题中的信息按照受众的不同再进行重新分割。具体做法可按照服务对象的不同进行分类,如分为公民、企业、旅游者、外宾等;也可按照服务对象生命周期分为若干阶段,如青少年、青年、中年、老年等,每个阶段都提供相应的主题信息,并且将信息按照主题进行逐级分类。
制定完善的目录维护机制。笔者在工作实践中体会到,网上政府信息公开目录具有单独的页面,而信息涵盖全网站的内容,涉及各个栏目的维护人员,信息维护时填写的核心元数据项较多,比起其他栏目维护起来要复杂。因此,制定完善的目录信息维护机制十分必要,需建立团队维护、专人负责的制度,以保证目录信息维护的及时、准确和规范。在实际工作中,还需加强与机关各司局的沟通,完善核心元数据项维护,尤其要重视必选核心元数据项的完整。政府信息公开负责部门应建立相应的目录维护机制,随着实际状况发展,对分类主题目录进行不断的更新、补充与完善。