公车改革启动倒计时公车改革启动倒计时
　　公车改革启动倒计时

　　2014年，公务用车体制将迎来一场全面改革。其范围不仅涵盖中央党政机关、也将延展至地方党政机关，不仅是党政机关，还会带来事业单位和国企的公车改革的酝酿。

　　据悉，目前，中央国家机关公车改革方案已完成初稿，对地方党政机关公车改革的指导意见也已有雏形。今年推出党政机关公车制度改革方案已成定局，在此之后，事业单位公车改革、国有企业公车改革、公车配备管理政策等方案，亦会加速制定。

　　始于1994年的公车改革，在磕磕碰碰、步履蹒跚中，已摸索了20年。时至今日，推进公车改革的外部环境不同以往。中央“八项规定”和《党政机关厉行节约反对浪费条例》的出台，让公车改革峰回路转，势在必行。

　　针对公务用车改革的背景、趋势、意义及难题，《财经国家周刊》记者日前对国家发改委、国家机关事务管理局等知情人士进行了采访，并赴武汉、昆明、温州等多地，就地方公务车改革的多种模式的实践，进行了实地调查。

　　在调查中，我们了解到，此次公车改革在“顶层设计”之下的再出发，选择从吃财政饭的党政机关做起，从中央国家机关起步，会形成“自上而下”的破题态势。这种整体统筹设计和推进次序，会化解此类改革地方分散推进带来的种种尴尬。

　　开弓没有回头箭。公车改革触动了一块“难啃”的骨头，意义并不止于厉行节约、反对浪费。同时，这一“鸿篇巨著”式的手笔，其市场化、社会化的改革取向，能否同时赢得民众和体制内各级党政干部的认同与理解，特别是地方党政机关车改是否会因各地情况的纷繁复杂而“一地鸡毛”，这考验着各级政府的智慧、勇气和定力。

　　车改从中央国家机关破冰

　　国家机关事务管理局人士向《财经国家周刊》记者透露，公务用车改革即将从中央国家机关破冰，自上而下带动全国各地党政机关及国有企事业单位的公车改革进入实质阶段

　　文/《财经国家周刊》记者 庞清辉 聂智洋

　　“公车终于改革了！”

　　2014年春节刚过，多年致力于推动公车改革、兼具公务员和学者双重身份的湖北省统计局副局长叶青感叹良久。此前和《财经国家周刊》记者交流时，叶青曾表示“我这辈子能够看到实现公车改革，就足矣”。

　　让叶青如此激动的原因，来自2013年11月中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》(以下简称《条例》)。《条例》第五章明确提出公车改革的方向：“坚持社会化、市场化方向，改革公务用车制度”，并提出取消一般公务用车、普通公务出行实行社会化提供、适度发放公务交通补贴等改革方向。

　　“中央国家机关的公车改革将会整体启动。”《财经国家周刊》记者从国家机关事务管理局权威人士处获悉，全国公车改革将在2014年二季度进入实质阶段。

　　从根本上解决“车轮上的铺张”这一难题，这次中央动真格的了。

　　自上而下的路径设计

　　“中央部门的公车改革方案已完成了初稿，2014年将适时推出。”《财经国家周刊》记者从国家机关事务管理局权威人士处获悉，此方案由国家发改委牵头，国家机关事务管理局(以下简称“国管局”)、中共中央直属机关事务管理局、财政部等部门共同研究制定。

　　针对公车制度改革涉及面广、利益调整大、社会关注度高，推进难度较大等问题，此次方案选择了自上而下式的推进路径，在“顶层设计”中，综合考虑了各方面因素，统筹研究了总体方案和改革举措。

　　《财经国家周刊》记者获悉，中央国家机关的公车改革范围将囊括所有党政、人大、政协和司法机关。

　　改革的主要措施是，保留省部级领导干部专车和机要通信、执法执勤等特殊用途的公务用车，取消一般公务用车，今后不再购置和供养一般公务用车。

　　正部级以上领导干部按现行规定配备专车和专职司机。对副部级领导干部考虑两种办法：一是配备专车和专职司机；二是按老人新人划线，现任的按现行办法不变，新任的参加改革。

　　如果副部级领导干部参加改革，也有两种办法可以考虑：一是发放相对较高的公务交通补贴；二是配备公务用车，公务出行、上下班自己驾驶或自行雇用司机。对司局级及以下机关干部发放公务交通补贴，自行解决公务出行问题。为了改革平稳过渡，减少矛盾，考虑对离退休人员发放一定数额的补贴。

　　《财经国家周刊》记者获悉，方案初稿将中央国家机关车补调整幅度分成司局级、处级和科级三档，其数额标准低于杭州、温州等车改城市的补贴标准。目前方案正在各部委征求意见。

　　上述国管局人士表示，初步方案在中央国家机关内部征求意见时获得了支持。

　　改旧立新：“新型公务用车制度”

　　公车消费一直是“三公”经费的大头，被称为是铺张与浪费的一个源头。

　　几年前，叶青看到一份由三家权威部门公布的行政经费的调查报告。该报告说“全国的公车大致是230万辆，开支在1500亿元到2000亿元之间”，“有一部车一年换了40个轮胎，这说明差不多每周换一个轮胎”。

　　叶青告诉《财经国家周刊》记者，公车的问题主要体现在三个方面：购买环节存在超编制、超标准配备使用问题；使用环节“公车私用”现象严重；维修保养环节浪费惊人。“公车私用，一直存在三个‘三分之一’的现象，即办公事占三分之一，领导干部及亲属私用占三分之一，司机私用占三分之一。”

　　事实上，公车改革的试验已有多年历史。中央国家机关部门中，最早实行公车改革的时间可追溯至1994年，至今已有20年历史，地方多个省市也在过去多年进行过此项探索。

　　本轮公车改革的再出发，与《条例》颁发有着直接关系，受到了最高领导层的直接关注。

　　2012年12月中央提出“八项规定”。2013年习近平总书记专门作出批示，要求将公车整治列入贯彻中央八项规定范围，进一步纠风并规范制度。

　　2013年11月推出的《条例》，则明确规定了公车改革的方向：创新公务交通分类提供方式，建立符合国情的新型公务用车制度。

　　十八届三中全会进一步敲响了深化改革的鼓声。这一切都使得公车改革的大气候不同于以往。

　　2013年11月，中纪委“晒”出了2013年以来各地查处违反八项规定的“成绩单”：截至9月30日，各省区市查处违反中央“八项规定”精神的问题共14839起，其中，违反公务用车管理使用有关规定的案件数量为4851件，占比接近1/3，居各类问题之首。

　　记者在调查中亦发现，地方公车改革多由纪委牵头。“公车改革就是在‘八项规定’提出后开始提速的。”国家发改委参与方案讨论的一位人士告诉《财经国家周刊》记者。

　　此外，本轮公车改革是根治“车轮上的铺张”。舆论还把此举与国内汽车产业迅速发展，以及中央扶持自主品牌汽车的战略联系在一起。《条例》规定，公务用车将实行政府集中采购，应选用国产汽车，优先选用新能源汽车。

　　中央部门车改已有的探索

　　《财经国家周刊》记者了解到，早在此次方案制定之前，已经有13个中央国家机关部门进行了改革试点，分别为中央机构编制委员会办公室(以下简称“中编办”)、环境保护部、交通运输部、人力资源和社会保障部(以下简称“人社部”)、中国人民银行、审计署、国务院国有资产监督管理委员会、国家宗教事务局、国家外汇管理局、国家食品药品监督管理总局、国家邮政局、国务院三峡工程建设委员会办公室(以下简称“国务院三峡办”)、全国社保基金理事会。

　　记者在调查中了解到，13个部门虽同属中央国家机关，但改革试点的模式、补贴力度不尽相同。

　　中编办改革时间最早，为1994年。其改革模式也较为特别，即部级干部用车不变，机关一般公务用车经费以司局为单位进行额度包干，起初确定的标准是每人每年1800元，2003年调整为2000元。

　　其公务用车经费由司局统一管理，专款专用，优先保障司局级领导干部用车，既可以乘坐出租车，也可以购买机关车队的有偿服务，如果年终有结余，则按60%的比例奖励司局级干部。机关车队实行有偿服务，收费标准为小轿车每公里1.6元、面包车每公里3.5元。

　　其他12个部门均采取发放公务交通补贴的方式，保留部级领导专车及机要、外事、财务等特殊公务用车，取消一般公务用车，实行社会化、市场化购买出租车和公共交通服务。

　　在补贴标准方面，除全国社保基金理事会各级别干部实行同一标准外，其他部门都按职级设定补贴标准。

　　正司局级干部补贴最高的是国家邮政局，每月2300元；最低为环保部和人社部，每月600元。科级干部补贴最高的是国家外汇管理局和国家宗教事务局，每月600元；最低为环境保护部、审计署、交通运输部，每月300元。

　　多数部门采取将补贴以现金直接发给个人的方式，环境保护部、审计署、国家宗教事务局则是部分现金发给个人，部分统筹使用。国务院三峡办还对离退休干部发放了每月100元-200元不等的补贴。

　　前述国家发改委人士表示，改革试点有效地减少了公车使用成本，但也存在一些问题。

　　他说，比如，虽然都是使用中央财政资金，可各部之间补贴标准差距较大；多数部门只给在职人员发补贴，离退休干部有意见；各部门保留的特殊公务用车范围不一致，有的仍保留一定数量的一般公务用车，供内部使用，这些容易造成部门间和群体间的不公平。

　　他谈到，“上述改革试点的先行部门，都希望中央国家机关尽快统一推进改革，规范改革模式和公务交通补贴标准。”

　　“要推动真正有效的公车改革，就必须从中央层面开始，最高层要下这个决心。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯对《财经国家周刊》记者说。

　　这一声音也反映了地方政府的诉求。采访中，多个地方参与车改的人士都对《财经国家周刊》记者表示，公车改革自下而上，很难完成。“没有政策依据，且单兵突进容易成为众矢之的。”云南省昆明市公车改革方案设计者之一季志远说。

　　地方公车改革难度较大

　　相比之下，地方的党政机关的公车改革，确实难度会大一些，遇到的问题会复杂一些。

　　在汪玉凯看来，中央国家机关主要在北京市范围内，社会化、市场化交通服务体系比较完善，改起来相对容易，也适于制定统一的改革措施。但是，中国地域辽阔，各地政府工作所面临的具体环境差别很大。

　　“比如在西藏，如果不让使用越野吉普车作为公务用车，那外出公务可能会有性命之忧。”汪玉凯说。

　　他认为，地方上的公车改革不应以行政级别来简单制定。目前，省级领导的公务配车已有规定，地方各厅局部门一把手要不要配车，还要继续研究。更需重视的是基层的改革方案。

　　“往往是越到基层，交通困难越大。我们去调研时，在地级市和县一级反弹就特别强烈。”汪玉凯说，许多市、县领导反映，如果地级市委书记、市长与县级市委书记、县长不配车，工作将会受到相当大的影响。

　　汪玉凯提出，有些岗位用车多，有些岗位用车少，“按照岗位配车，可能比按照级别配车更符合实际，更有可操作性”。

　　《财经国家周刊》记者在调查中发现，目前全国有22个省市区在局部地区，进行了公车改革探索。正在探索的改革主要在市、县、乡镇一级进行，省直机关没有进行车改。其中，贫困地区的公车改革，动力往往不足，发达地区的改革推进，则相对容易和快一些。

　　“公车改革原来一直寄希望于自下而上的改革试点，地方上各式各样、五花八门的车改模式都尝试过，有的失败了，有的还在艰难地推进。”前述国家发改委人士告诉《财经国家周刊》记者。

　　归纳地方公车改革的主要模式，大致三种：一是完全货币化模式，二是准货币化模式，三是加强管理模式。

　　从多地改革试验的实施情况看，“加强管理模式”还走不出“治理-泛滥-再治理-再泛滥”的怪圈，日常管理难以完全到位。

　　“准货币化模式”则保留了公务车队，没有改变公务用车财政供养、实物供给的实质，在实际运行中效率不高；“完全货币化模式”，通过“花钱买机制”，较为彻底地实现公务用车服务社会化、市场化，实现由“养人养车”向“养事”转变。

　　但记者在调查中发现，尚没有任何一个地区实行百分之百的完全货币化改革模式，大都处于过渡阶段，且由于缺乏成熟模式以及自上而下的推动，多地车改常是因人成事，“人一走茶就凉”。

　　以黑龙江省齐齐哈尔、大庆以及浙江杭州等地的公车改革为例，往往是主要领导调到哪，就带动哪里的公车改革，而此前推动的车改就处于停滞状态。

　　“在地方，使用公车是身份的象征，体制内的人都不愿改，多数领导也在观望，不愿轻易带头。”安徽省政法委一位公务员对《财经国家周刊》记者说。

　　记者了解到，此次除确定中央国家机关公车改革方案外，也会出台对地方公车改革的指导意见，这必将对全国起到引领和示范作用。

　　前述国家发改委人士认为，对地方公车改革，主要是积极推动和引导，采取“中央原则指导，地方分散决策”的办法，中央对改革提出原则性要求，具体的改革模式和措施由地方根据本地实际情况因地制宜，不搞一刀切。

　　据了解，方案初稿体现了科学统筹推进的原则，将出行成本、自然环境和工作需要有机结合起来，科学确定补贴标准。同时，也考虑了保障正常公务出行、完善市场化运营、扩大社会化公共交通供给、特别是注意解决好基层边远地区公务出行问题，确保工作不受影响。

　　这意味着，未来各地公车改革将在总的原则下，不断尝试适合自身的改革方式，这对于探索选择日后的改革路径，意义重大。

　　目前，以推行加强管理模式为主的昆明，与推行货币化模式的温州，在众多地方改革试点中颇具典型性。昆明与温州公车改革试点进程中的实践检验结果，或可为未来更多地区的公车改革之路，提供一些启示。

　　国有企事业单位公车改革会紧随其后

　　2014年1月，五粮液集团拍卖包括董事长座驾在内的343辆公务车，约占五粮液公务车辆总数的60%，其中悍马等豪车备受关注，同时将国有企业公车改革带入人们视野。

　　“国有企业和事业单位，应成为我国车改的重点领域之一。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家对《财经国家周刊》记者表示。

　　据他估计，目前中国国有企业和事业单位的公车保有量高于机关行政单位。如果国企和事业单位全面推行车改，削减公务车，总量将会更多，节约的资金也会更多。

　　竹立家认为，十八届三中全会明确提出国有企业去行政化，建立国有企业职业经理人制度。“现在的国有企业领导有行政级别，参照政府公务用车标准配车，未来国有企业须严格按照最新规定，落实去行政化。”

　　事业单位和国有企业的情况，与地方党政机关公车改革相比，还有其复杂的一面。拿事业单位来说，就分成不同类型。国有企业也有不同类型。从多个实行车改的地方看，大都没有涉及事业单位和国有企业。

　　如何确立既符合中央关于车改的总要求、总精神，又符合事业单位、国有企业特点的分类公车改革方案？权威人士告知，在公车制度改革推出后，就会加快制定事业单位公车改革方案、国有企业公车改革方案。随之，公车配备管理政策的制定也会提上日程。

　　总之，创新公务交通分类提供方式，建立符合国情的新型公务用车制度，会是一个科学周密的系统工程。
公车改革：小切口、大标本

　　规模庞大的公车存量和体制内的司勤人员去向何处？公车取消后对公务员的补贴标准如何界定？如何让广大民众认同和支持改革？多年来公车改革的三大难题，也将影响本轮公车改革的成败

　　文/《财经国家周刊》记者 庞清辉 聂智洋

　　“从1994年‘两办’下发公车管理文件算起，公车改革已进行整20年。”中央党校党史教研部教授韩晓青告诉《财经国家周刊》记者。

　　尽管此前一直没有中央层面的强力推动，但全国公车改革并没有处于停滞的状态，部分中央部门和地区一直在积极探索。“以前领导干部的阻力比较大。”参与讨论的国家发改委人士告诉《财经国家周刊》记者。

　　20年的公车改革探索，除了面临难解的“特权思维”，还存在三个棘手问题：一是规模庞大的公车存量和体制内的司勤人员去向何处？二是公车取消后对公务员的补贴标准如何界定？三是如何让民众和公务员都认同、支持改革？这关系到公车改革的成败。

　　公车改革是政府部门自己改自己、真正触动现实利益、牵一发而动全身的改革。“此次市场化公车改革是全面深化改革的发端，能撬动政府预算制度改革、社会化服务采购，并提高政府行政效率，颇具标本价值。”韩晓青说。

　　三大难题

　　存量车及人员安置、补贴幅度、民众认同度，是此次全面公车改革的三大难题。

　　“公车拍卖的价位很难定，定的价格高没人买，定的价格低，老百姓说你们让国有资产流失，卖多少都说国有资产流失。”上述国家发改委人士告诉《财经国家周刊》记者，在方案讨论时，很多部门和人员都面临舆论压力。而体制内的司勤人员是公车改革的利益受损最大群体，讨论中有人曾开玩笑说：“李自成就是司机，他下岗就造反了。”

　　而对于涉及金钱的车补，更是难以达成一致，车补成为最核心也是最棘手的问题。

　　记者在调查中了解到，杭州一局级领导在公车改革后，因一个月可获2600元补贴饱受诟病。而昆明准备在全市全面推行公车改革时，最高可达1800元的补贴标准在当地引起舆论反弹，最终不了了之。

　　调查表明，车补高于基本工资线、低保线的现象，在许多试点地区普遍存在。例如，2004年，海南省澄迈县公务员的月工资水平，正科级1500元左右，正处级1700元左右，而车补每月分别达2200元和3200元。

　　2005年，在昆明市曾制定的车改补贴中，副厅级干部的月补助1800元，即使是办事员、工勤人员，其车补金额也高于最低生活保障金，而当时的昆明城镇居民的最低生活保障金是210元。

　　还有一种观点认为，公车改革后，账面上看肯定节省了财政支出，但同时需要统筹考虑各方面因素。“考虑减少改革内部阻力问题的同时，还要考虑到社会公平问题。”湖北省统计局副局长叶青说。

　　中央破题

　　基于上述困扰公车改革多年的难题，中央国家机关的本轮公车改革方案将会做出指导性示范。

　　《财经国家周刊》得知，为防止国有资产流失，方案会提出，对取消的公务用车，要制定统一规范公开的处置措施，处置好取消的公务车，避免造成闲置浪费。

　　办法可能包括，由主管部门采取竞价拍卖的方式统一处置。在公开处置前，可委托中介机构对公车进行资产评估，竞价时以评估价为标准。同时，加强对保留公车的管理。可采取GPS等新技术，对公车运行实行全方位监管，也可借鉴其他国家做法，在公务用车上喷涂标识，让社会参与监督。

　　值得一提的是，在贯彻落实中央“八项规定”中，一些地方和部门存在形式主义，既有打折扣、搞变通现象，又有简单化、走极端倾向，已引起中央关注。其中，包括一些地方和部门把超标车封存后，又花钱购买符合标准的车辆，造成新的浪费。

　　在司勤人员安排上，目前中央国家机关本级及参公管理事业单位司勤人员约5000人，非参公管理事业单位司勤人员约6700人。改革方案会明确“针对不同用工体制，依法依规妥善安置司勤人员”的原则。

　　可能实行的办法是，安置司勤人员以本单位内部转岗为主，保障待遇不降低，只要人在就不减编制，逐步消化。对于继续保留下来的司勤人员，要逐步转换用人机制，最终全部实行聘用制。

　　对于公车取消后公务员的补贴标准，中共中央、国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》明确规定：“适度发放公务交通补贴，不得以车改补贴的名义变相发放福利。”

　　叶青告诉《财经国家周刊》记者，“适度”二字已经说明车补不会很高，要注意的是，这是“公务交通补贴”，不是公务员所有的交通补贴，办私事不在其中。“而且也只是市内的公务交通补贴，出差依然可以报销。”

　　“饱受质疑的巨额三公经费的支出，只是一小部分公务员能享受到，大部分公务员无权支配。现在改革后经费虽然少了，但惠及了大部分的公务员。”上述国家发改委人士称之为“苦乐均匀了一些”。

　　这位人士还表示，对于地方上“公务交通补贴”的额度设定，就要统筹考量，不搞全国统一标准的“一刀切”，而是根据不同地区经济发展水平和社会交通成本的实际情况来确定。既不能妨碍正常公务办公需要，也要防止过度补贴。

　　据悉，方案明确强调，特别是要防止将交通补贴变为变相福利，防止出现“既拿钱又坐车”现象。

　　牵一发动全身

　　公车改革只是全面深化改革的小切口，但牵扯人员之广，触动利益之大，颇为复杂，若能妥善破题，则可带动相关行政管理体制等领域的进一步完善。

　　“公车改革的难度很大，原因就在于公车改革涉及到政府官员自身的利益，制定政策的人就是改革的对象。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯接受《财经国家周刊》记者采访时说，对权力的制约必须贯穿改革的始终。

　　车改后，财政在公务交通方面的支出是否有较大幅度的减少，是衡量公车改革成败的一个重要指标。叶青希望公车改革在节约数以百亿计的财政支出之外，还能够重树政府的形象，赢得民众对改革的认同和支持。

　　“把公车消费纳入公共财政预算统一管理，政府采购什么车、花多少钱、干什么用，都公之于众，接受公众监督。这样财政减负、政治加分。”叶青表示。

　　前述国家发改委人士也认为，当大部分公务员开始自己解决出行问题，也需要去摇号买车时，他会反思、会更加亲民，会更加考虑百姓的感受。“这是一个不可估量的‘正能量’，是车改能否得到百姓支持的关键。”

　　此外，接受《财经国家周刊》记者采访的人士均认为，公车改革需要整个国家服务型政府建设的深化，以及其他配套的改革措施，才能真正推动。

　　创新公务交通分类提供方式，建立符合国情的新型公务用车制度。“以公车改革为一个切口，能带动考核考绩制度、工作统计制度、公务活动公开制度、监督举报制度、岗位责任制度、惩戒制度、信息公开法、财产申报法等一系列改革。”叶青说。

　　此外，公务用车改革对于国内汽车市场也将带来广泛影响。

　　“总体而言，新一轮公车改革规定公务用车应当选用国产汽车，对中国自主品牌车的发展是利好。”中国汽车工业协会常务副会长兼秘书长董扬告诉记者，但一般公务用车被取消，也减少了政府购买自主品牌车的范围和数量。相比之下，汽车租赁市场或将迎来春天。
公车改革的昆明之困

　　公车改革若不能实质性地对公车体制、机制进行革新，只是立足现实，局限在管理层面上做文章，受资金约束和传统观念束缚等影响，改革成果将难以维系

　　文/《财经国家周刊》记者 杨正莲

　　“有次看到一辆胡乱停放的公车，我就掏出钥匙，使劲儿划车身。”1月12日下午，在昆明的出租车上聊起公车时，中年男性师傅得意地对记者提起自己的恶作剧。

　　他说，那时候人们背地里都称公车为“流氓车”，“不讲道理，不守规矩”。不过，这位整天奔波在昆明街头的出租车司机发现，情形正在悄悄改变：“这几年好多了，乱停乱放乱插队都少见了。”

　　过去十多年间，这种转变在国内许多地方都曾先后发生，但并不普遍。但此间冷暖，对于曾任昆明市纪委党风廉政建设室主任的季志远来说，可谓五味杂陈。“如履薄冰，如坐针毡。”季志远是昆明市公车改革方案设计者之一，他在回忆起五年前的公车改革时连连感叹：“自下而上改革很难，很难。”

　　季志远对于昆明车改的感受，正是过去20年间中国公务用车改步履维艰的一个缩影。与国内其他地方的同行一样，季志远和他的同事们，在没有上级政策指导的情况下，力求结合当地实际治本。

　　但囿于财政和地理环境等多重因素，季志远们没法像东部发达地区的同行们那样，推行货币化、市场化和社会化的改革，而是选择了“党政机关公务用车专用卡定额包干管理”这种非货币化模式，试图通过加强管理的模式，来根治党政机关公务用车乱象。

　　如今面对中央确定的以社会化、市场化为导向的改革原则，昆明模式的车改能走多远？

　　非货币化初衷

　　“个人认为货币化还是好一些，非货币化只是过渡。”距离昆明试点车改已经四年，季志远对于自己当年参与设计的公车改革方案已经有了更加明确的认识，他承认目前昆明的车改模式并没有完全达到治本的效果。

　　在季志远看来，货币化车改把补贴分配到每个人头上，有利于最大程度地发挥支出效能，把政府的公务出行交给社会，可以有效避免不廉洁行为。事实上，在2009年制定公车改革方案时，季志远和同事们也曾考虑过货币化补贴方式。

　　在那之前，昆明市的公务用车改革已于2005年在昆明滇池国家旅游度假区、昆明高新技术产业开发区和昆明经济开发区进行试点，主要内容就是将公安用车外的公车全部向社会公开拍卖，分行政级别给予相应补贴。

　　按照原计划，如果这三个试点的车改成功，就要在昆明全市党政机关、事业单位全面推行公务用车改革。然而，最高可达1800元的补贴标准公开后，在当地引起了轩然大波，试点最终不了了之。

　　2009年初，中央下发通知，要求公车购置运行费用在近3年基础水平上降低15%。当年4月，时任昆明市委书记仇和要求，由昆明市纪委党风廉政建设室牵头，联合机关事务管理局、财政局以及审计局等酝酿改革方案。

　　时任市纪委党风廉政建设室主任的季志远在调研中发现，虽然面临舆论压力，但已有的货币化补贴试点方向正确，多数干部职工也支持私车公用。但“一刀切”的补贴方式不尽合理，基层和一线业务部门的公务交通由于更加频繁，补贴入不敷出。

　　昆明市市级机关事务管理局副局长苏建民认为，货币化改革在云南要推广面临着现实困难。

　　昆明的三个试点区主要是在主城区，公共交通发达，而云南边远地区和山区交通非常不便，越到基层交通困难越大，有些村子距离乡镇六七个小时的车程，一般的补贴标准不仅不够租车，在偏远地区也很难租到车。

　　“货币化补贴改革到基层难度很大，补贴少了保证不了工作，多了财政承担不起。”苏建民说。

　　货币化车改的不足，在国内其他地方试点也都或多或少地存在着，但在西南城市昆明却成了更加严峻的现实考验。

　　对于季志远和他的同事们来说，如何杜绝公车私用、降低行政成本并提高公务出行的效率是改革的初衷，但昆明正处在发展的关键时期，不可能有大笔的财政支出支撑货币化补贴改革。

　　“经过大量的调研和考察，并学习借鉴外地做法，我们结合昆明的实际，提出要进行非货币化改革。”季志远表示。

　　而选择此方案的另外一个背景是，2007年公务员工资阳光化后，车补作为一项地方性改革津贴很难获批。他说：“这种自下而上的改革，由于没有上级政策，发补贴没有依据，省里不可能批准，老百姓也不答应。”

　　这种困难并非昆明独有。过去的十多年里，已有包括河北省衡水市、四川省成都市、重庆市渝中区、黑龙江省牡丹江市、宁夏自治区银川市、云南省峨山彝族自治县等在内的地市也像昆明一样，选择了不需要多少车改启动资金、容易推行且阻力较小的改革模式，通过采用针对性、操作性强的各种举措，遏制公车腐败。

　　“剥夺性”改革

　　“这几年走过来相当不容易，四区干部确实做出了牺牲。”季志远在总结昆明车改时称其为“剥夺性改革”。

　　昆明的非货币化改革试点在2010年1月15日正式启动，主城四区(五华区、盘龙区、官渡区、西山区)除公检法、国安、医院、学校、自收自支事业单位、差额拨款事业单位、有特殊标志的行政执法车辆外，由区财政全额保障的221个单位的乡科级以下在职公务人员都被纳入试点范围。

　　四区上缴封存公务用车920辆，除258辆用于组建公务交通服务车队、66辆划拨执法部门、134辆报废外，其余462辆经过评估后对外公开拍卖，拍卖所得全部收归财政，并且不允许再审批购置新的公车。

　　同时，各区财政根据每个单位实际在编人数，按每人每月400元的标准把公务交通经费划拨到各单位的公务用车专用卡上，由各单位统筹使用。盘龙区机关事务管理局局长何义谦表示，目前这个公务用车专用卡主要用于支付机关车队的租车费用。

　　张成东就是在车改启动时，从安保岗位转入盘龙区机关车队的。作为队长，他掌管着全区60辆公务用车和10万元启动经费，并从社会上招聘了7个司机。这些司机主要的职责是车队日常管理和维护，只有在大型活动或者长途公务出行时才会随车出动，平常各部门用车都是自己驾驶。

　　张成东告诉《财经国家周刊》记者，盘龙区每天平均用车在20车次左右，扣除人工、燃油等费用之后，一年勉强结余十多万元。

　　不过，盘龙区机关事务管理局局长何义谦表示，每人每月400元的额度远远不够，只有在公共交通不方便的地方或者超过10公里以上才可以租车，而且不能超出昆明市区的范围。盘龙区机关车队队长张成东也证实，各部门租车费用结算并不固定，有些人数少、任务重、经费紧张的单位往往得按季度结算。

　　“改革一开始也有人骂娘。”季志远在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，人均400元/月是在四区党政机关前三年公务出行费用支出加权平均后，取了个中下值。他说：“各区财政部门核算公务出行费用时，他们并不知道这个数据的用意，有人后来开玩笑说，要是早知道会改革就多报点。”

　　1月中旬，《财经国家周刊》记者在沣源路盘龙区政府地下停车库发现，几辆带有“盘龙区机关公务服务车队”字样的小轿车门上，还贴着带有元旦标记的白底黑字加盖公章的封条。张成东和工作人员解释，每逢节假日公车必须入库贴上封条以防滥用，平日派出去的公车必须当天17时归队。

　　在车改实行一年后的2011年初，昆明市纪委对主城四区试点进行调研发现，超过85%干部群众对公务用车专用卡定额包干持赞成和部分赞成态度，但调查对象中仅有16.45%选取租用机关服务车队车辆公务出行。调查显示，仍有将近三分之一的人认为，自己的公务出行在车改后受到了影响，对车队的服务保障模式感觉一般和不满意的将近70%，而使用服务车队车辆感觉一般和不方便的占到了75.61%。

　　其中，不方便和不满意的主要原因是，车辆租用手续繁琐，车辆派遣效率不高，相关流程还停留在传统的手工操作层面上，没有充分依托电子政务平台实现用车和管理的网络化和无纸化。对于定额包干标准，更是普遍反映偏低，使用不够方便快捷。

　　时隔三年，《财经国家周刊》记者在昆明采访时发现，车辆管理和派遣使用还停留在传统的手工操作层面等问题依然存在。多位不肯具名的公务员向《财经国家周刊》记者表示，改革后用车不够方便，在相当程度上会影响到公务出行的效率。

　　期待自上而下的改革

　　尽管存在诸多不如意，但何义谦告诉《财经国家周刊》记者，他所在的盘龙区公务出行费用支出减少了30%左右，2014年还要在2013年的基础上再节约三到四成。统计测算，昆明主城四区实行定额包干管理后，公车购置使用费年均可下降35%。

　　根据原计划，非货币车改试点应于2011年2月扩围，在昆明市级机关启动，涵盖市委、市政府、市人大、市政协等众多部门。而针对主城四区试点中出现的问题，季志远和同事们在制定市级机关车改方案时，也已经制定出相关调整办法。

　　而在方案征求意见期间，中央开始部署公务用车专项治理。2011年5月召开的中央公务用车问题专项治理工作领导小组第一次会议指出，作为重要的政治任务，要着力解决在公务用车配备使用上，一些地方和部门超编制超标准配备公务用车、违反规定用车、摊派款项购车、豪华装饰公务用车和公车私用等问题。

　　季志远谈到，由于中央的专项治理被视为给未来公车改革做准备，因此市里决定等一下，希望借力中央自上而下的力量推动改革，并争取本市改革措施能与中央的改革方案接轨。

　　“这种改革就应该自上而下，否则没有政策依据，推进很难，且单兵突进容易成为众矢之的。”

　　就这样，昆明的车改再一次地停顿在了试点状态。季志远也于日后调离了原来的工作岗位。

　　回顾过去几年的改革过程，季志远认为，“车改方案的制度设计还不算难，难在观念转变，难在决心和魄力。”季志远说：“希望中央能够出台指导性的实施意见，这样公车改革就有依据，地方差异也不会太大。”

　　中共中央、国务院去年底印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》让季志远看到了希望，他一直期待的自上而下的改革看来就要成为现实。而昆明试点也让季志远开始反思，他告诉《财经国家周刊》记者，“非货币化加强管理只是过渡形式，改革最终还是应该走向市场化和社会化。”

　　季志远认为，政府成立服务车队只是治标，不仅成本高，而且服务质量和管理效率等方面也并不能真正满足现实需求。改革若不能实质性地对公车体制、机制进行革新，只是立足现实，局限在管理层面上做文章，受资金约束和传统观念束缚等影响，改革很难走出恶性循环的怪圈，成果也难以巩固。

　　在季志远看来，只有完全交给市场才能真正治本。车改的这些年里，作为纪委党风廉政建设室主任的季志远并不轻松，每到节假日他都要在公共场合以及单位停车场监督是否有人违规违纪用车。虽然能够查获的违规案例越来越少，但从来不敢掉以轻心。

　　何义谦也认为改革是大方向，但为避免货币化的弊端，需要合理公平地分配交通补贴，否则会适得其反。“可以两条腿走路，比如一部分补给个人，另外留百分之二三十给集体。”现阶段每个单位最好还是留一部分机动车用于突发事件，他说：“可以给这些车喷上突发事件公务用车等字样，接受群众监督。”
温州车改的“货币化探索”

　　不断试错中，越来越多的地方把货币化车改作为首选目标或终极方向。虽然货币化车改不能解决所有公车问题，但却是迄今为止医治公车制度顽症最有效的对策

　　文/《财经国家周刊》记者 杨正莲

　　给政府开了10年车后，温州司机黎杰(化名)终于体会到了“清爽”的感觉。

　　同样还是为政府官员开车，但他再也无需接送领导上下班，也不必在非工作时间听命于任何官员。现在，黎杰只需要为公务出行做好服务，也就是专注开好车，“该怎样，就怎样”。

　　让黎杰回归司机本色的，是温州一场始于2012年、涉及1.2万人的公务用车改革。与此前国内其他地方通过加强管理等方式规范公务用车不同，温州市试图通过货币化、市场化、社会化方式，为彻底解决公务用车制度中的突出问题探路。

　　改革中，80%的政府机关用车被拍卖处置，而大部分像黎杰这样的司机则不得不离开政府机关，来到了一家为市级机关远程和应急公务提供租车服务的国有企业，成为公务用车服务的提供方。

　　“开弓没有回头箭，不管什么级别的干部，这几年都已经接受了这个事实。”作为这场改革的执行者，温州市机关事务管理局局长、市车改办主任陈波对于这个过程“可控”的改革比较满意，认为改革效果比预期要好。

　　十年磨一剑

　　陈波真正接触到车改是2012年的元旦。作为车改成员单位，温州市机关事务管理局负责研究车改之后的用车保障问题。其他部门分头设计各自领域的改革方案，比如人事部门研究驾驶员的分流，财政系统负责车补标准，纪委研究纪律保证，等等。

　　尽管身处改革开放的前沿阵地，温州也像国内大多数地方一样，多年来仍然没有摆脱公车制度的束缚：计划控制指标，行政配置资源，从买车、养车到用车，一切费用都由财政支付，并且养着庞大的驾驶人员及车辆管理队伍。

　　在温州货币化车改前，已有多个中央部门及省份的部分地区先后进行过试点，试图从多个角度为车改探路。不断试错中，越来越多的地方把货币化作为首选目标，货币化车改因而成为公务用车改革的主流模式。

　　从2003年起就开始全程参与杭州市公务用车制度改革工作的杭州市发改委体改处副处长马建华认为，虽然货币化车改不能解决所有公车问题，但却是迄今为止医治公车制度顽症最有效的对策。

　　事实上，温州市纪委从1997年开始就多次对公务用车进行调研，积极酝酿公务用车改革试点方案，但由于内部利益格局难以打破，方案不是难产就是搁浅。期间，温州也通过定点加油维修以控制用车费用，局部统一牌照管理、安装GPS定位以遏制公车私用，甚至有些县级市还采取了交通费补助奖励办法，控制新购公车。

　　2004年，温州曾打算趁当时“货币补贴”的热潮，在全市范围启动公车改革试点，但因为先期试点地区的问题较多，被上级要求暂缓进行。

　　真正推动温州车改全面铺开的，是2011年9月启动的温州市属国企公车改革。当年9月29日，温州市委、市政府发布《温州市市属国有企业公务用车制度改革方案》，正式推进国有企业公务用车社会化、市场化、货币化改革。改革对象包括，温州市属国有企业职员以上所有管理层人员；二级企业的领导班子成员及中层管理人员。

　　具体的改革思路是，取消公务车辆、限额货币补贴、市场运作保障、同步组织实施，拍卖处置企业所有非生产经营性公务用车。同时，建立一系列配套制度，解决用车补贴核定、租用车辆、应急车辆使用管理等相关环节的规范问题。期间，拍卖公务用车近700辆，总成交额近6000万元，舆论也对公开拍卖大多持肯定态度。

　　通过这次热身，温州车改在2012年开始提速。当年4月10日，温州市委、市政府发布车改方案明确提出，对市级机关、事业单位公务用车实行社会化、市场化、货币化改革。

　　史上“最彻底”

　　2012年6月24日，机关和事业单位公车首次拍卖会在温州市瓯海区人民大会堂举行，车改正式拉开帷幕。

　　根据方案，除明确不参加车改的医院、学校及暂不参加的公安、检察、法院等单位外，市级党政机关、人大机关、政协机关、事业单位、民主党派、群众团体(含上述机关主办的协会、学会等)和市级功能区中，除省管领导干部用车、必须保留的执法执勤用车以外的所有公务车辆，总共1300多辆都要分批次进行拍卖处置，约占公车总数80%，车辆拍卖所得上缴市财政。

　　为防止国有资产流失、以权谋私等现象，温州市采取公开招标方式，通过市场化充分竞争，确定有资质的评估机构和拍卖机构。同时，在新闻媒体公开发布拍卖公告，并将车辆进行公开展示，接受报名。

　　据此，实际参加车改的共有89个系统(单位)、351个行政事业单位，涉改人员为12101人，所有涉改单位党政一把手均参加车改。车改后，温州市区(含功能区)范围的公务交通，实行限额货币补贴，一律不再使用公车；远程及重大应急公务用车服务，通过市场化途径解决，由市公务用车服务有限公司予以保障。

　　在车补方面，根据比上年公务用车费用节省15%的目标，从正县实职到科员、办事员按其职务层级划分为7个档次，分别实行从3100元到300元不等的补贴标准。起初，温州也曾打算以实际工作量来发放车贴，但由于“难以实际操作”而搁浅。

　　就像其他的货币化试点一样，温州最高可达3100元每月的补贴，毫无例外地被社会各界质疑为“变相加薪”。对此，温州官方回应说，车补标准经过严密的评审程序，市车改领导小组终审后才确定。

　　《财经国家周刊》记者曾试图弄清楚7个档次的补贴标准是如何确定的，但相关各方均三缄其口，没人肯详细解释车补政策的细节。

　　早在温州之前，车补发放形式及其标准就一直是困扰地方改革者们的难题。由于没有上级政策依据，各地改革时往往很难把握，发高了社会上以为在变相涨工资发福利，发低了又会影响机关公务人员特别是领导干部参与车改的积极性。

　　对此，温州试图通过差异化补贴来弥补此间缺憾。即根据单位工作性质和繁忙程度，经车改单位正职互评、市级领导测评、车改领导小组审定，按20%、60%、20%的比例将89个车改单位分三类，实行不同车补标准，并建立动态调整机制。

　　以正县实职为例，平均车补为每月2800元，其中18个一类单位的正县实职可拿到3100元，53个二类单位的正县实职拿2800元，其他18个三类单位的正县实职则拿2500元。

　　此外，涉改单位在不突破车补总额的前提下，对内部同一职级不同岗位或同一岗位不同公务活动，还可以在400元以内自行浮动，并建立动态调整机制。涉改单位中保留执法执勤用车的机构，相关人员的公务用车补贴降低限额标准，按相同职级的1/3发放。

　　不同于其他地方直接发放现金补贴，温州的车补由市财政车改费用专户按月直接拨付至涉改人员的市民卡，由个人包干使用乘车、打车、加油等途径，不得提现或挪作他用，也不得以现金形式发放。当年6月7日，温州市劳动和社会保障局曾发出通知，要求市本级车改部门及下属参加车改的单位，迅速办理市民卡，以利于补贴发放。

　　“车改完成后，除了市领导等省管干部外，包括各局局长在内，都不再有专车。”陈波表示。因为涉改车辆比例最高，保留专车的干部级别最高，温州车改被一些媒体称为“史上最彻底车改”。

　　温州市车改办主任陈波告诉《财经国家周刊》记者，因为改革力度很大，刚开始也怕有人不愿意交车，就规定车子都卖出去了才能发补贴，“这有个接受的过程，主要是观念的转变”。

　　为防止既拿车补又坐公车，温州市留用车辆统一喷涂醒目标识，加装GPS设备，并建立统一的执法执勤用车GPS监管平台。此外，还制定了“不准擅自借用机关单位留用车辆和企业车辆”、“不准违规使用执法执勤用车”、“不准利用职权或职务谋取公车方面的利益”等“九不准”纪律。

　　以上这些，都被纳入车改单位领导班子及其成员述职述廉的重要内容，与单位年度工作目标绩效考核和落实党风廉政建设责任制工作考核挂钩。

　　《财经国家周刊》记者在温州期间发现，来自住房和城乡建设委员会等不同单位的多名公务员都对车改表示了欢迎。在他们看来，车改实际上是把领导的特权去掉，让每个公务员都能分享公共资源，得到一份车补。

　　“政治意义大于经济意义。”一位公务员表示。

　　市场化难题

　　市场化取向的改革并非没有烦恼。

　　相较于公车拍卖处置和发放补贴，陈波最头痛的，还是如何通过市场化途径解决远程及重大应急公务用车服务，其中包括人的问题，即体制内的驾驶员怎么分流。

　　按照最初考虑，一部分驾驶员编制不变，集中到市级机关事务管理局，统一提供远程和应急公务用车服务。但实践证明，现行体制下要把这些做好并不容易。

　　“我们不懂车辆管理的专业问题，体制内又不能给他们加工资，怎么让他们开好车做好服务？而且驾驶员有的是事业编，有的是公务员工勤岗，身份不同待遇不同，捏合不到一起。”陈波说。

　　基于这一系列的考虑，最后决定由温州市交通运输集团有限公司出资人民币1000万元作为注册资金，组建下属二级独资国有企业“温州市公务用车服务有限公司”，专门对接公务用车的保障和服务，并吸纳部分被分流的驾驶员。

　　为什么选择国有单位来做这件事？陈波解释说，首先温州已有的汽车租赁服务公司规模都不大，难以胜任公务用车业务繁重的需求；其次，公务用车具有保密等特殊性；再次，国有企业性质决定了在服务保障方面更加可控，能够满足公务用车在应急等方面的特殊需求，而市场则是追求利益最大化。

　　但他同时表示，这个公司未来要逐步委托给专门的机构去管理，政府付佣金委托第三方去做管理。

　　2012年5月7日，温州市公务用车服务有限公司(以下简称公司)在当地工商部门正式注册，主要保障车改单位县(处)级领导干部在距离市区500公里以内的公务活动，以及重要公务接待、全市性大型活动、突发事件处置、抢险救灾、机要文件专递及其他特殊公务的用车需要，并面向社会提供用车服务，自负盈亏。

　　“车子是按照市场评估价和分期付款方式从涉改车辆中优先选购的，这200辆车要是公开拍卖的话，可能价格还会要高一些。”

　　陈波在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，公司从零起步，而且政府对租车服务的价格也有一定的限制，并非纯粹的市场价，所以政府给予了公司一定的支持，包括场地落实等。“如果这个用车保障做不好的话，会影响整个公车改革的落实，所以我们要给他一定的帮助和支持。”

　　记者在温州看到，公司办公场所和驾驶员休息区设在世纪广场东侧下沉广场，及沿河下沉东侧建筑，车辆停放场地则设在与政府办公大楼仅有一河之隔的世纪广场及市人民大会堂地下停车场。

　　经过一个多月的试运营，温州市公务用车服务有限公司2012年7月28日正式运营。公司设立服务预约调度中心，建立365天×24小时值班调度制度，开设网络预约系统和具有录音功能的热线电话，配备专业调度人员办理公务用车预约业务，以市发改委商定的价格提供公务用车服务。

　　根据车改方案，远程出行的经费标准是，行政机关不超过当年涉改人员公务用车补贴总额的15%，事业单位不超过当年涉改人员公务用车补贴总额的10%，专款专用，超支不补，节余留用。

　　从2001年开始就在政府机关开车的黎杰，就在这时离开原单位，来到了温州市公务用车服务有限公司。

　　“领导让我留下，但我不愿意。”黎杰告诉《财经国家周刊》记者。原单位根据工作需要被批准留了两辆车，但他早已厌倦了那种昼夜不分的工作方式。

　　当他以公司职员的身份提供公务用车服务时发现，以前经常熬到深夜十一二点以及接送领导上下班或者夹带其他私活的现象都不复存在了，他一再强调“现在相对轻松”。

　　不过，就在大家逐渐接受这种服务关系的时候，公司运行的困难却开始凸显。

　　公司办公室副主任麻晓娟在接受采访时表示，由于价格由发改委确定，与市场价格存在落差，公司现在最大的压力是成本控制。此前通过淘汰车况差、维修费用高的车子，公司目前还有156辆车，但2014年的重点还是继续优化车型并减员。

　　为此，公司在保障公务用车同时，也在积极拓展市场业务，2013年的服务对象就涵盖了46家国企。

　　对于公司提出采用市场价格的要求，陈波说，放开价格不仅财政支出要增加，对市场上的其他主体也不公平，“这里面还是要考虑市场，不能有垄断”，而且“如果都市场化了，我支持你干什么”。

　　此前，陈波曾对媒体表示，公务用车服务下一步会走市场化的路子，不排除多家企业参与充分竞争。

　　但是目前看来，这将与温州市公务用车服务有限公司的价格难题一样，如何在不增加财政负担的前提下又充分调动市场的积极性？需要找到这个答案的，不仅仅是温州。