突发公共事件的应对工作是政府的“政务”内容之一。基于电子政务网络的应急信息系统自然也是“电子政务网络”的业务之一。本文针对突发公共事件的特点，从理想应急信息系统模型出发，结合现实电子政务网络的特点，给出具体的虚拟水平应急信息系统的建设建议。

　　突发公共事件，形象地讲就是天灾人祸。天灾难以预测，人祸酝酿于人为违规操作和效率低的信息传递和处理过程。它具有三个方面的特点，一是突发性，信息在采集的过程中出现了不及时和不对称；二是例外性，突发事件的处理方法、流程及法规方面往往是不确定的，需要即时决策；三是关联性，突发事件的处理往往是跨很多垂直体系的部门协调运作。

　　突发事件牵扯到方方面面，因此突发公共事件的应急处理系统很难规划。

　　

　　首先做好四个方面的工作

　　信息系统的电子自动化架构是基于人工流程的明确，只有人工流程清晰明确，才能设计好电子信息系统，并发挥电子信息系统严格、高效的作用。因此，在应对突发事件的“减灾、准备、应急和恢复”四个步骤中，应该事先做好调研和分析，给出全流程的应对策略，必须做好四个方面的工作。

　　一是明确系统必须采集哪些信息。这样才能通过信息系统做好监控。突发公共事件的信息有多种形式，有基于文本的信息，如煤矿安全检查的结果、卫生防疫的结果等；也有基于图像的信息，如公共场合的监控、气象监测的图片等。

　　二是明确信息传递、分析、决策的路径和责任点。这是从网络到存储到应急应用软件系统的整体架构主线。

　　三是明确针对突发公共事件的行动部门，并建立围绕行动所必需的指挥调度系统。每个事件所涉及到的行动部门是不同的集合，必须建立不同的群组，并针对这些群组建立有效的语音、数据、视频三维通信调度系统。

　　四是明确减灾所应采取的措施以及所应调动的资源。信息系统针对事先设定的程序来辅助执行。

　　通过上面的分析可以看出，突发公共事件的应急信息系统是建立在针对事件的完整处理流程的基础之上。当前各级政府针对不同的突发公共事件制定了很多详细应急预案，也有相关的法制法规为突发公共事件做保障。因此，可以利用业已成熟的应急事件来架构应急信息系统。

　　按照四个层次来划分整个系统的功能——信息终端、网络、存储和应用计算。紧密耦合的系统的四个层次，可以在“发现问题”→“分析问题”→“解决问题”的三部曲中高效运作，实现信息系统与指挥系统的有效统一。

　　在这个系统中，以现有电子政务网为物理承载平台，以应急指挥中心为信息的汇聚中心、存储中心和计算中心，其核心思想就是“基于电子政务网络的面向应用集合的统一存储和集合通信”。“集合通信＋存储＋应用集合”将构成应急指挥中心的核心基础信息平台，支撑应急指挥所需要的IT保障。这是一个针对突发公共事件的理想信息系统模型。为了构造这个系统，我们必须立足于现实的客观条件，通过一定的方法来逐步实现。

　建筑在政务网之上

　　真正要构造一个有效的突发公共事件的信息系统，必须要有一个能够承载多种业务的贯穿众多部门的通畅的基础网络。一个突发公共事件的处理过程当中，可能需要在公安、卫生、民政、市政、交通等众多部门之间汇聚信息和协调指挥，还可能涉及到媒体、保险公司、电信运营商和其他企事业单位，各个部门都有一定的网络基础，都有自己的终端、网络、存储和应用计算。但这些系统基本上是相互割裂的垂直系统，网络是分隔的，即使互通也是通过公众网络互通；终端之间是不能互通的，尤其是专网的终端；数据是不共享的，甚至是严格保密的；应用系统更是各自管理、各自维护的。总之，这些部门的系统是独立的，现实的各个部门的网络是垂直的，而几乎没有一个应用能够水平打通各个垂直系统。在突发事件发生的时候，这些垂直系统往往信息不能共享，通信往往不畅。

　　有能力贯通社会各个部门的网络来搭建应急系统的，只有政府。因此，电子政务网必然成为紧急应急系统的核心承载网，政府的应急指挥中心必然成为信息的汇聚、存储和计算中心。现在的问题在于，怎么水平打通各个垂直的信息系统，并能够有效通信。

　　首先，紧急应急系统是一个应用集合，每个应用针对一类紧急公共事件，因此，必须面向事件或某类事件来设计系统应用，依次添加这个应用集合；其次，针对每类具体事件的具体应用设计，必须针对该类事件的全流程进行系统设计，比如针对煤矿生产安全，必须确定要了解哪些具体部门的哪些数据，结合应急预案要做怎样的系统准备和通信保障；第三，是面向具体系统应用的网络设计，而这个网络是个水平的虚拟网络连接，基于当前的电子政务网络，要能够具备自适应性以保障安全实现多业务承载；最后，应急系统的网络建设仅仅是系统的开始，针对某类事件的具体应用系统的业务是不断成熟和梯次添加的。

　　应急指挥中心通过电子政务网络和各个部门建立连接。在这种连接中，以公安网络为例，并不是公安的全部内部专网信息要向应急指挥中心开放，而是根据应急需要向应急指挥中心传递部分资源。因此，在应用系统中存在两个逻辑构件：应用服务器和应用客户机。应用客户机提供应急信息流的映射，应用服务器提供相应信息的计算和分发。在应急中心和公安的网络之间，通过政务网提供水平的虚拟通道，这个虚拟的通道通过VPN的技术来实现。这种VPN虚拟通道提供的节点在应急指挥中心是“一对多”的应急网络关口，在公安网络是“一对一”的应急网络前置机。虚拟通道间要承载数据、指挥调度电话、会议电视、监控等多种媒体流。

　　电子政务网是由内网、专网和外网组成，如果要承载庞大的突发公共事件应急信息系统，就必须具备很大的带宽保障、多业务承载能力和网络自适应能力，同时考虑到应急信息系统不仅仅是政务范畴，甚至是社会范畴，因此在信息网络的架构方面也必须考虑到和公众网络以及专网的连接。在这样的信息系统中，从信息的采集、汇集、存储和计算，最终为决策提供依据，通过将决策高效分解、存储、下达和执行，来保障能够最大限度地减少突发公共事件给人民生命财产安全带来的损害。