胡敏：转变政府职能 走好全面深化改革的一步棋
——国家行政学院省部级领导干部政府职能转变研讨班侧记

　　三月初的北京，天空晴朗之际亦或出现几天的雾霾。中国在全速推进改革的进程中进入了化解发展矛盾的攻坚期。

　　在北京的人民大会堂和各个代表团驻地，简政放权成为出席今年两会的代表委员一个热议的话题。与此同时，在北京西郊国家行政学院的课堂，来自全国省市和中央有关部委的省部级、厅局级领导干部也将研讨的焦点对准了“加快政府职能转变、深化行政体制改革”这个重要议题。

　　经过一周的深入交流研讨，结合认证学习3月5日李克强总理所作的《政府工作报告》，研讨班学员们对新形势、现阶段我国政府职能究竟是什么、为什么要加快转变、向什么方向转和怎样转等这一系列问题又了更深入的认识和理解，对下一步落实政府职能转变的各项任务有了更充足的信心。

　　简政放权 政府职能转变已起好步

　　过去的一年来，我国政府加快政府职能转变、深化推进行政体制改革，无论是涉及的范围，改革的力度，还是取得的实效，都超出了社会预期。

　　3月5日，参加国家行政学院“省部级领导干部政府职能转变研讨班”和“厅局级领导干部政府职能转变研讨班”的80多名学员在认真收看了李克强总理所作的《政府工作报告》后，大家对总理报告关于过去一年政府自身改革取得的成效印象深刻。

　　一位学员说，新一届政府从实际出发，将简政放权组为新一届政府开门第一件抓的大事，从自身改革做起，以壮士断腕的决心，背水一战的气概，大力推进行政审批制度改革。一年多来，国务院已分批取消和下放了行政审批等事项416项，修订了政府核准的投资项目目录，推动了工商登记制度改革，上海自贸区对市场主体“法无禁止即可为”，探索建立负面清单制度等，社会反响很好，赢得一片“点赞”。简政放权不仅打开了全面深化改革的大门，激发了市场社会活力，还对稳增长、调结构、惠民生也起到了积极促进作用，为经济长远发展奠定了基础。

　　另一位学员说，这一年，政府改革的亮点也是可评可点。比如，政府全面推进“权力清单”制度，国务院许多部门公开“权力清单”，政府部门公开“晒权”，接受社会监督，特别是对于市场主体实施“法无禁止即可为”，而对于各级政府是 “法无授权即禁止”。这种“宽待市场，约束权力”的理念，是国家治理体系和治理能力现代化的题中之义，清晰描绘了政府与市场的边界，表明政府工作开始全面纳入了法治轨道。还比如，行政管理方式创新也加快推进。像制定了经济合理运行区间，政府宏观调控政策更加精准有力；政府管理由事前审批更多地转向事中事后监管，堵塞了监管缝隙和漏洞，更有利于创造公平竞争的市场环境。再比如，国务院带头落实总理强调的“约法三章”，切实解决“四风”问题，行政权力运行得到有效规范。去年一年，中央国家机关一般性支出压减了5%，会议费同比减少52%，“三公”经费支出减少了35%……。政府过了紧日子，老百姓就有了好日子。这充分体现了“民之所望就”是政府的“施政所向”。

　　解铃系铃 以政府改革盘活改革棋局

　　来自西部省份的一位厅局级干部学员认真聆听了国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长杨晶同志在国家行政学院春季开学典礼暨省部级领导干部政府职能转变研讨班开班式的重要讲话，体会非常深刻。他说，这是中央领导同志给这个研讨班上的第一课。

　　这位学员表示，杨晶同志非常全面客观地论述了加快政府职能转变的重要意义。他在报告中明确指出，政府的职能，涉及政府与市场、政府与社会、中央和地方等方方面面的关系，政府职能转变与其他各项改革工作环环相扣。只有转变政府职能这个关键一环顺利运转起来，才能把全面深化改革的大棋局盘活、走好，这点准了当前深化改革的突破口所在。

　　在一周多时间的学习研讨中，国家行政学院安排了若干次结构化研讨、论坛式教学和分组。学员们充分研讨，分析问题，寻找对策。

　　有的小组一下归纳出十来个政府职能转变中目前存在的问题，比如，重点领域的审批权如何下放、职能交叉重复如何化解、中央到省市县职能究竟如何划分、职权划定如何通过法律规范如何界定、部门利益固化怎么冲破、部门林立扯皮的本位主义怎样打破，等等。

　　有的小组围绕中央和地方事权关系问题予以分析。比如，地方的同志感到，目前中央政府和地方政府边界尚不很清晰；各级政府职权，法律规定的还比较笼统，缺少操作性；中央层面对一些事务比如资金安排、机构设置、内部区划等管的过多过细，对大江大河治理等跨区域的问题却该管没管住，在顶层设计这一块还有待加强。另外，地方政府事权和支出责任尚不匹配。

　　还有的小组理出了政府职能转变中亟待解决好极大关系问题。比如，如何处理好政府职能转变与依法行政的关系、顶层设计与具体实施的关系、放权与权力分配中的利益关系、取消审批与加强后续监管的关系、政府职能界定与依法促进改革的关系、法定职责履行与市场诚信体系建设的关系、对地方政府考核导向与与转变基层改革观念的关系、政府放权、市场主体和社会中介组织培育关系，等等。

　　 总起来，学员们认为，在新一轮政府职能转变中，在正确处理政府与市场的关系中，要切实厘清政府、市场和社会的各自职责，要用法治思维和法治方式确保政府职能转变的可持续性，进一步加强职能转变的顶层设计和全面规划，切实推进法治政府和服务型政府建设。

　　明确定位 深化我国政府职能认识

　　研讨班上，有关政府部门领导和学员们一起回顾和梳理了改革开放以来我们围绕政府职能转变进行的7轮改革所取得的成效和对这个问题认识的一步步深化。学员们认为，政府职能转变适应了形势发展的需要，成绩很大，但与社会主义市场经济体制的发展目标相比，我们的政府职能转变目前仍然没有到位，表现在政府该放的权没有完全放到位，该管的事情没有管好管到位，职能交叉重叠没有完全理顺，越位、缺位、错位问题还比较突出，政府履职方式也害不够科学等。

　　学员们普遍认为，这实际上还是对现阶段我们的政府职责究竟是什么的问题还没有清晰地认识。有学员说，过去我们将政府职能界定在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这16个字。这次三中全会《决定》结合现实发展进一步细化为8条，即保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。还特别对加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等职责有了更清晰的区分。这都是我们认识上的深化。

　　三中全会《决定》提出，要形成科学的宏观调控，有效的政府治理，政府要正确的履职。经过学习研讨，学员们更加清晰地认识到，加快转变政府职能正是提高政府治理能力的应有之义，只有加快政府职能转变，把政府该做的宏观调控、市场监管、公共服务和社会治理做好，才能促进有效的政府治理，才能切实提高国家治理能力。

　　现在是方向和目标进一步明确，政府职责作用进一步清晰，认识和思路也进一步统一，下一步的转变政府职能，深化行政改革，要坚持以问题为导向、目标为导向、结果为导向，努力将目前的全能型政府向有所为有所不为的有限责任政府转变，向具有明确法律授权和法律规范的法制型政府转变、向能提供更多更好的社会公共管理和服务能力的服务型政府转变。

　　重在落实 中央地方应联动协同推进

　　过去的一年，政府职能转变破了题、开了头，但这只是万里长征走出的第一步，繁重艰巨的改革任务还在后头。关键还是落实、落实、再落实。

　　学员们经过学习研讨，也提出了一系列好的建议和思路。有的学员提出，下一步政府改革需要做好三手文章。第一，政府审批要放手。要最大限度的减少行政审批，审批事项应减就减，该放就放，该精简的就精简。特别是非政府投资的项目，非政府公共服务的项目批的太多，要真放权，避免放小不放大，放虚不放实，放事不放权，放责不放权，真正让市场起决定性作用。同时，要进一步优化审批程序，审批事项要明确，审批过程要透明。要严格依法行政，依法规范执法行为和审计行为。避免暗藏操作，同时加大对政府行为的监督制约，加大追则的力度。第二，正确履职抢抓手。政府要加强科学研究，做好顶层设计，合理鉴定各级政府的职能分布。要发挥政府战略规划导向的作用，完善统筹机制，加强科学管理，加强分类指导，加强事中和事后的监管，政府管理要从前端向后端转移，重审批向重管理转移。第三，优化服务要援手。政府自身改革不仅要取消下放权利，还要创新和改善政府行政管理方式，实现政府、市场、社会等多元化主体之间的合理定位和良性互动，形成公共服务供给的多元化格局。

　　在研讨中，学员们感到，李克强总理在《政府工作报告》中强调，要“坚持放管并重，建立纵横联动协同管理机制，实现责任和权力下放、放活和监管同步到位，推广一站式审批、一个窗口办事，探索实施统一市场监管”。这对来自地方政府管理部门的同志来说，这是中央层面简政放权后地方政府马上就面临的迫切问题，因此，研讨班上还专门设计了一个题为“地方政府如何推进职能转变”的学员论坛。

　　一位来自西南省份的负责同志认为，地方政府是我们国家治理体系网络当中的重要结点，充分发挥地方政府的作用，符合扁平化政府治理的发展趋势。地方各级政府近年来也在认真探索一些做法。这位学员介绍说，地方政府首先是根据权力清单认真梳理，要把中央下放的审批权力切实接管好。其次是规范，就是要规范审批的依据，审批的条件，审批的流程。第三是抓好培训，就是对下一级政府接管部门人员的综合素质进行培训，确保下放的审批权能够接得住，拿的稳，办的好。为此，该省正在着力打造三个平台：一是建立了综合服务平台，所有的现实的行政审批服务事项全部进入政务服务中心；二是建立公共资源教育平台，将工程建设项目，土地使用权、矿产出让权、国有资产交易权、政府采购权等均全部纳入公共资源交易中心；三是建立电子政务平台，确保所有权力在阳光下运作，同时还加强了行政审批电子监察系统建设，所有的行政审批事项从受理、惩办、审核、批准、办结环节都实现在线监察，防止放责不放权和行政乱作为问题。

　　建立有效的政府治理，社会组织将更多地承担社会公共服务的功能，但目前我国社会组织发育程度还很不成熟。有学员提出，当前要加强社会中介的法人治理结构建设和完善，尽快要出台有关法律和行政法规，对社会组织、行业协会、中介结构的话加强监管，做到有法可依，规范健康发展，这样才能真正为政府职能转变营造一个良好的氛围。

　　学员们在研讨中也提出，在中央政府大幅取消和下放审批权、政府不再直接投资办企业，以及用于招商引资的徒弟、财政、投资等手段受限的情况下，地方政府怎么抓经济发展？各级政府对应下放权力后是否会出现管理真空，各级政府事权和责任在公共服务领域如何进步对应，等等，目前还没有一个现成的答案，回答起来也不简单。这就需要充分调动各方面的智慧，通过进一步探索总结，找到解决问题的钥匙。

　　这也说明，政府职能转变还处在进行时，我们离建立一个更加成熟和定型的制度体系尚需要大胆探索、勇于创新。学习只是起步，改革没有完成时。