因势利导　依法治理
——发挥网络在联系服务群众工作中的积极作用

 
　　2013年7月23日，中共中央总书记习近平同志在湖北视察时告诫全党：要打破与群众的“围城”、“玻璃门”和无形的墙，深入基层，深入群众开展工作。随着网络新技术、新应用日新月异的发展，人类社会已全面进入网络时代，由于互联网网民人数众多、网络覆盖面广，中国网络成为全球最群众化的网络。当前，全党上下正全面开展党的群众路线教育实践活动，充分利用互联网联系并服务广大人民群众，也就是在网络阵地贯彻和落实党的群众路线，对于保持党和人民群众的血肉联系，打破与广大网民沟通联系的“围城”，夯实党的执政基础具有重大而深远的意义。
　　一、我国网络具有群众性等突出特性，必须引起我们高度重视
　　（一）网络主体的群众性。我国是全球网络化程度最高的国家，“全民用网，民意上网”成为当前网络发展的最主要特征。美国学者谢尔伊萨略《微博力》认为“我们正处在一个转换的时代——一个全新的交流时代正在代替老朽的、运转不灵的传播时代”。近年来，随着我国3G、4G网络技术发展日趋成熟，高速无线上网信号铺满一、二线城市各个角落，WLAN热点覆盖更加普遍，中国社会全面进入大数据时代，人民群众的“触网”程度不断加深。据《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2013年6月底，我国网民规模达到5.91亿，互联网普及率为44.1%，我国手机网民规模达4.64亿，网民中使用手机上网的人群占比达78.5%，微博用户规模达3.31亿。人民群众利用网络开展的活动也日益频繁，活动形式日趋多样，包括发布网帖、撰写博客、开设微博、建立微信圈子、制作网络视频、开办网络自媒体、拍摄网络电影、自建网站等，以此发表言论、表达观点、反映诉求、开展监督乃至参与公共事务，在特定事件、特定时期中还利用网络发布观点、表达诉求、维护权益。习近平同志《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》指出，未来我们面临的网络发展局面将是“传播快、影响大、覆盖广、社会动员能力强的微博客、微信等社交网络和即时通信工具用户快速增长”。随着国内手机等移动网络信息源不断增多，苹果平板电脑等网络信息介质更新换代不断加快，网络技术发展还将催生各种新兴网民群体、网络利益诉求群体，未来的网络发展必将使网络在人民群众中更加普及。网络主体的群众性成为我国网络发展的最主要特征。
　　（二）网络平台的交互性。在互联网上，网民普遍表现出强烈的参与意识。在对某一问题或事件发表意见、进行评论的过程中，常常有许多网民参与讨论，网民之间经常形成互动场面，赞成方的观点和反对方的观点同时出现，相互探讨争论，相互交汇碰撞，甚至出现意见交锋，使各种观点和意见能够快速地表达出来，讨论更广泛更深入，网络舆情能够得到更加集中的反映。我们可以通过开辟专题论坛使话题更加集中，便于舆论引导，便于信息收集。由于网络即时发布、碎片化传播、把关弱化的特性，以及博客、微博等的“自媒体”属性，使其在内容真实性方面无法与传统媒体比肩。网络成了舆论“放大器”，也成了是非“搅拌机”。但是，“网络推客”通过不断的互动与刷新，可使网络努力呈现真实的事件与舆情。对于以海量化为突出特征的网络信息来讲，需要通过源源不断的信息流，实现对真相的逐步揭示和对真理的相对接近。网络的这一特性，既可能为谣言、流言和谎言等不实之词提供温床，也为真相的不断显露和真理的最后胜利创造了条件。习近平同志《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》指出，随着互联网媒体属性越来越强，网上媒体管理和产业管理远远跟不上形势发展变化。这就要求我们对网络舆情信息要连续跟踪，避免失真或以偏概全。
　　（三）网络民意的复杂性。互联网改变了人类的沟通方式和效率，使得网络民意成为“时代的强音”。随着计算机和网络的普及，通过网络反映诉求、建言献策的群众日益增多，网络舆情成为网民反映观念看法的主要渠道。但是，由于网络舆情信息存在一定的偏差性和网民群体的局部性，网络民意呈现出不可忽视的复杂性。《中国新媒体发展报告（2013）》以1000个微博热点舆情案例为对象开展研究，结果显示事件中出现谣言的比例超过三分之一。由于“扭曲传播”现象存在，难免会使网络空间滋生乱象：水军“推手”操纵舆论，黑客病毒无孔不入，违法不良信息屡禁不止。近年来，许多被炒起来的网络舆论热点，不少是有组织、有目的、精心策划和精心导演的，其中一些具有明显的商业和政治背景，甚至出现利益集团以黑金操控网络言论、影响政府决策、进行恶性竞争的现象。网络舆情信息的偏差性，对鉴别与管理带来极大的挑战。
　　同时应当注意到，我国网民总数中有77%是35岁的青少年，网络成为青少年沟通、交流、联系、聚集的主要平台，成为其生活不可或缺的一部分；网民群体中另一主要的构成部分是中青年知识分子与都市白领阶层，他们工作、生活均离不开网络，熟练用网、善于用网。这两个群体是网民中的主要群体，是当前网络最活跃的主体，也是当前网络舆论的主要来源。青少年的网络言论十分生动新锐，但有时也比较偏激甚至极端。中青年知识分子与都市白领阶层的网络言论具有一定的专业性，较为深刻，但有时也难免说过头话。以之为主导的网络舆情形成一定的网络社会舆论场，但主要是反映了这一群体及其关联群体的意愿，具有一定的局部性，不宜简单地将网络舆情，尤其是一些负面和批评的声音，直接等同于社会整体的意见与情绪。
　　（四）网络舆情事件的突发性。由于当前经济社会发展还不太均衡，社会心态较为浮躁，贫富差距有拉大趋势，社会矛盾的“燃点”有降低趋势。反映在网络上，就表现为一些网民不时发表的情绪化言论，呈现出对正统思想观念、主流意识形态的逆反心理，有时刻意表现出反传统、反主流、反权威的价值取向。网络舆情的形成往往非常迅速，一个热点事件的存在加上一种情绪化的意见，就可以成为点燃一片舆论的导火索。一些网民通过刻意制造与主流舆论场相悖的话题，发表特立独行的言论来吸引公众关注，或者制造耸人听闻的新闻标题，满足自身“被关注”“被曝光”的渴望。网络舆情不时出现一些“爆点”，一些在生活中看似鸡毛蒜皮的事，“网下看是小事，一上网成大事”，一被网民“曝光”就成为“惊天骇世”的“网络热点”。当某一网络事件发生时，网民可以立即在网络中发表意见，各种渠道的意见又可以迅速地进行互动，网民个体意见可以快速地汇聚起来形成“公共意见”，从而形成强大意见声势，被境外媒体描述为“风在吹，马在啸，广大网民在咆哮”。网络舆情事件的突发性，对党和政府的快速反应和网络治理监管能力带来新的挑战。
　　二、充分认识进一步加强联系服务群众的网络工作的迫切性，切实把网络工作作为贯彻实践群众路线的重点来抓
　　客观来看，由于网络发展具备的上述特性，使联系服务群众的网络工作面临着新的挑战。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，高速发展的互联网牵涉国家安全和社会稳定。民意上了网，群众工作也要搬到网上，各级党政只有积极走进网络，才能真正做到密切联系群众，增进与群众的鱼水亲情。近年来，在我国网络政务工作实践中，网络已逐步被作为党和政府为民服务的工具初步发挥出积极的作用。
　　（一）网络已被作为党和政府为民谋利的重要工具，在联系服务群众工作中初步发挥其重要作用。
　　一是将网络作为研判民意走向的“显微镜”，利于掌握第一手民意资料。由于网络的传播作用十分强大，网络舆情对现实民意具有“显微镜”的效果，“网络一叶落，乃知秋来临”，网上有网民呼声，网下必定有其民意基础。如2011年南京市政府决定清理地铁工程沿线的梧桐树，在网上引发网民热烈讨论，部分网民组织网下散步“撑梧桐树”，南京市政府及时通过网络与民众沟通，了解民众对梧桐树作为南京历史文化象征的看法，最终撤销砍树决定。充分说明网络虽是虚拟空间，但网络上群众的呼声却是真实的，群众通过网络表达所思所想、所喜所忧、所愿所盼、所愤所怨，均发自内心，真切实在。网络舆情虽不能代表所有民意，仅代表特定时期、特定区域、特定事件的民意，但对其不必恐惧。虽然当前网络风气较为浮躁，网民心态具有一定的跟风性、趋同性，但对于网络民意绝不宜忽视。网络是汪洋大海，党和政府与群众的网络互动对接，可以加深党群的鱼水深情。不进一步提高联系群众的网络信息工作能力，不仅可能削弱影响党政决策效能，而且可能间接损害人民群众的切身利益。党政领导者对网络舆情信息的需求只会越来越大，人民群众对网络舆情工作的期待只会越来越高。传统的群众路线实践是下基层、进工厂，新时期开展群众路线的做法，可以也必须拓展到深入微博微信，走访博客论坛，将网络作为深度掌握民众观念看法第一手资料的新途径。习近平同志指出，“什么是作秀，什么是真正联系群众，老百姓一眼就看出来”。我们要通过做好网络舆情工作，切实了解“民之所欲、所谋何利”，让各项方针政策更好地落实到保障与发展人民群众的切身利益上来。
　　二是将网络作为社会综合治理的“听诊器”，利于摸准社会民生的脉搏。近年来，越来越多地方政府和部门开展网络问政工作，进行公共事务决策和实施社会综合治理之前，在网上向民众公开问计问策，征求群众意见，看群众最希望办哪些事、怎么办，运用网络与群众开展良性互动，听民声、察民情、汇民智、解民忧，最后根据群众意见敲定政策，使各项决策更加符合群众需要、得到群众支持。如近年来广州番禺垃圾焚烧厂选址问题在当地经常引发讨论，部分广州本土论坛开设了专门板块，给民众发表意见提供平台。由于广东网络普及率较高，民众的主体意识与权利意识较强，参与社会公共事务的意愿很高，不少当地民众，包括一些政协委员、专家学者、精通当地地理环境的人士等，纷纷在网上发声，发表许多真知灼见。当地党委政府也高度重视网民意见，广州市专门组织网民代表到焚烧厂选址进行现场考察。实践表明，民众是社会民生和公共事务的实践者，能熟练掌握网络技术的民众在社会事务也扮演更为积极的角色，民众的网络活动、网络言论实际上是社会民生的缩影。从一定意义上说，走进网络，就是走进群众、联系群众；以网络作为社会民生综合施策的“听诊器”，能够摸准社会民生的脉搏，尤其是了解民众对社会民生决策的真实看法，在决策前广泛了解民意、吸纳民智或有效化解民众的不满情绪，使党和政府与民众通过网络达成共识或取得谅解，共同谋求最高的社会民生福利。
　　三是将网络作为党和群众沟通的“传声筒”，利于传播党和政府的各项方针政策。近年来，以微博、微信等新媒体为核心的网络舆论阵地逐渐成形，网民在这些舆论场发表各种言论，点评社会时政、阐述经济观点、推广文化理念等，专家学者称之为“第二舆论场”、“民间舆论场”。与此同时，这类舆论场也逐渐与传统舆论场形成一定的对立。某些网络大V以各种“网络大字报”、“网络揭黑帖”、“真相长微博”、“维权档案”的形式，假托网络民意对党和政府进行无端谩骂、围攻起哄。一些活跃网民也以反映民意为名，传播“网络新民谣”、“网民维权信息”、“网络时政小段子”等。个别网民还在网络传播境外媒体消息，其中不乏关于我政治、社会、经济的谣言。网民“信下不信上”、“信外不信内”的趋势比较明显。对于网络这一“民意大功率传声筒”，如果我们不去抢夺，别人就会去抢夺，尤其是一些别有用心的人，会千方百计与我抢夺网络舆论主导权和话语权。网络舆情工作关系党和国家工作大局，来不得半点形式主义。习近平同志指出“开展网络工作不能像京剧三岔口，摸黑打摸黑干”。我们要深化对网络新媒体“传声筒”属性的认识，大胆“上线”、积极“触网”，用群众爱听、想听、能听懂的网络语言，把党和政府为民、富民、利民的路线、方针政策讲清楚、讲深入，让群众喜闻乐见、真心信服，从而增强党和政府的网络传播力、公信力和影响力。把网络从群众不满情绪的“出气筒”，转变为党和政府与群众沟通联系的“传声筒”，让党心更加贴近民心。
　　四是将网络作为理民事解民困的“办事处”，有效提高行政效率。近年来，全国各地各部门积极探索开展电子政务，把行政办事大厅搬到网上，机关办事员走向网络，行政服务在网上开展，将网络打造成为党和政府服务群众的“绿色通道”，成效比较显著，民意普遍叫好。一些地方和部门积极开展网络问政活动，同时举办网民集中反映问题交办会,督促相关业务部门办理。一些省市领导召开与网民见面会或座谈会，领导作客网络直播室,与网民开展面对面和“键对键”交流活动，以及开通“网上信访”、“手机信访”、“短信信访”等。一些地方开设政务微博作为搜集分析民意的平台，在政务微博上形成“官问策于民，民求答于官”的生动局面。截止2012年年底，新浪微博上通过认证的政务微博达6万个。一些地方建立了网络信访受理、转办、反馈机制，由专门机构和专职人员办理群众在网上反映的问题，并在规定时限内给予回复，有效减少信访数量，解决群众的实际问题。一些地方给老少边区山区拉了网线，让当地民众得以上网，民众在网上提诉求、办事情、反映问题，省去往返辖区行政中心的麻烦。2013年7月23日，习近平同志在湖北视察时表示“为老百姓服务的场所、便民利民的场所搞得好一点，我看着心里舒服”。根据本地区实际，把网络办成为人民服务的“办事处”、“便民所”和互动平台，切实提高行政效率、降低行政成本，才能贯彻党中央的重要指示精神，在新的历史条件下体现我们党全心全意为人民服务的宗旨。
　　（二）当前在联系群众的网络工作中存在着一些不良现象和突出问题。
　　一是一些地方和部门对网络政务工作不够上心，惯摆“网络官架”，爱说 “网络官话”。当前，人民群众涉网事务越来越多、靠网络解决实际问题的依赖性越来越强，各级党政机关的工作量上升，工作压力增大。一些从事网络工作的同志认为民众的网络业务不是主业，是“额外负担”。一些地方网络政务工作开展不到位，在群众中留下负面印象。一些党政部门在处理涉网事务时不够细致，有时比较拖拉，有时接而不办，有时办而不力，在网络上回应群众意见不及时，与群众的心贴得不够紧。一些群众有怨气，认为这是摆“网络官架”，说“网络官话”。
　　二是一些地方和部门的政府网络信息失真现象偶有发生。如近年来，四川、安徽、浙江等地多次出现“领导视察悬浮照”事件，人民群众十分不满，部分群众认为政府的网络工作手段过于“低端”。可见一些地方和部门不当开展网络工作，反而可能陷入“失信于民”的窘境。一些政务网络信息失真的现象对政府公信力造成不良影响，一些地方存在“民不信官”的现象。网络政务信息公开工作不够规范的问题亟待解决。
　　三是政府网络信息发布工作存在反应滞后、公信力较弱的现象。习近平同志《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》指出，从实践看，面对互联网技术和应用飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。从实际情况看，当前政府媒体舆论场与网络社会舆论场的重合度不高，一些主流媒体的报道与新兴媒体报道存在“出入”，网络事件曝光后未能及时跟进报道，存在“各说各的，民不信官”的现象。由于网络有即时交互的特性，一些网民习惯“上网求真相”，尤其在一些突发事件、敏感话题发生时，网民更倾向于从微博、微信等管道获取信息，部分官方媒体有被边缘化趋势，官民信息互动存在一些比较尴尬的现象。
　　四是一些地方和部门对网络舆情搜集分析工作不够重视，网络突发事件处置机制相对滞后。一些地方和部门对网络舆情扎得不深，研究不透，捉摸不清，对网络舆情的掌握不及时、碎片化。哪个环节该抓紧管住，哪个环节该相对放开，哪些舆情该突出重视，哪些舆情不必过度紧张，各个地方、各个部门标准不一，网络工作思路不甚清晰。一些网络舆情所反映出来的社会民生问题得不到及时解决，个别网络舆情事件被“小事拖大，大事拖炸”。网络与现实的矛盾累积叠加而得不到及时有效的解决，将可能导致形成腐蚀党群干群关系的“慢性毒药”，这不能不引起我们的高度重视和迫切加以研究解决。
　　从上述种种网络特性以及网络政务工作问题分析中，我们看到，网络各种新现象新问题层出不穷，网络发展带来了新的社会问题和治理需求，广大人民群众对政府网络服务管理的期待日趋提高。当前，网上网下“两个舆论场”交互结合日趋明显，网络对社会舆论格局和社会生态的重塑力日趋加强，迫切需要政府加以引导和规范，促进现实社会与网络社会的“无缝结合”。网络必将成为党和政府与人民群众联系互动的重要场域，必须把联系群众的网络工作作为各级党政机关的工作重点予以全力抓好抓实。
　　三、坚持依法治理与因势利导双管齐下，做强做实联系服务群众的网络工作
　　一要从国家层面抓总、技术支撑抓实，夯实国家网络管理基础。紧贴网络科技发展，以硬件技术开发为支撑，全面提升国家对网络媒体数据总体掌控能力，增强综合国力。一方面，要从国家层面宏观抓总，以“宽带中国”战略为抓手，大力铺建战略性网络媒体公共基础设施。积极推动物联网、下一代互联网、智慧城市等信息化新技术新理念的应用。逐步建立全国统一的电子政务数据中心，按需提供各部门弹性化信息基础资源服务。建设国家级网络媒体信息仓库，实现网络数据搜集“全包括、无流失”。探索建立国家网络媒体大数据基地和各省市区分布式基地，实现政府间大型网络媒体数据分析“全方位、无漏洞”。探索上马国家层面的网络数据挖掘工程，实现对国内网络信息的“深利用，深加工”。建设国家层面的电子政务数据中心，提升政府机构利用网络开展电子政务的能力。
　　另一方面，要打造中央与地方联动的政府云计算平台。支持各级党政及网络运营商各显神通，开发地方政府机构网络的云计算应用项目。鼓励各级党政充分挖掘官方微博全媒体信息技术潜力，探索建立官方微信及订阅号平台技术。支持商业网络运营商积极开发网络全媒体技术，鼓励网络新媒体产品研发与推广。加强网站登记、接入服务、域名和IP地址等基础资源管理，确保网站登记备案信息真实准确完整。坚持对涉及公共利益和国家安全的网络服务实行行政许可制度，完善网络运营商市场准入和退出机制。
　　二要从顶层设计抓统、部门管理抓合，构建复合网络工作格局。一方面，加强全国网络管理资源统筹。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，完善互联网管理领导体制。具体到实际网络管理工作中，必须尽快构建政府间高度复合的网络管理格局。要完善“大舆情”体系，从党委工作大局出发引导舆情，实现对政治、经济、社会、文化及生态文明建设各个领域的舆情全覆盖，健全舆情会商、舆论引导联动等机制，确保舆情工作与党和政府工作大局同心同向、同频共振。构建网络全国“一条鞭”管理模式，构建强有力的信息化管理体系，可以由中央和省市党政的综合办公部门牵头，扮演“操盘手”角色，统筹协调各地方各部门网络管理。在办公部门内部打造一支政治可靠、善于用网、善于研判的网络工作干部队伍，定期整合上报各地方网络管理情况，报实际情况而不夸大拔高，做写实文章而不做表面文章，追求信息质量而不追求数量，有效服务中央与各级党委政府决策。
　　另一方面，要细分网络工作“责任田”，使各方面的服务和管理工作达到有效整合。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，健全基础管理、内容管理、行业管理以及网络违法犯罪防范和打击等工作联动机制，健全网络突发事件处置机制，形成正面引导和依法管理相结合的网络舆论工作格局。建议网络工作权责可考虑划分为网络行政办理（政府业务部门）、网络舆情搜集分析（党委政府舆情部门）、网络廉政勤政监督（党委纪检监察部门）、网络意识形态建设（宣传舆论部门）、网络违法犯罪管理（政法机关）、网络基础设施管理（通信管理部门）七块，以此理顺整合各地方各部门网络工作权责，由各地方各部门依据各自职能定位加强服务、参与管理，做到及时有效地疏导网络舆情，正确处理热点敏感网络事件，充分考虑民智与民意，坚持“自上而下”与“自下而上”良性互动，及时有效处置网络舆情事件。
　　三要以依法管理为体、服务互动为用，共建有益、高效的网络官民互动局面。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，健全坚持正确舆论导向的体制机制。健全基础管理、内容管理、行业管理以及网络违法犯罪防范和打击等工作联动机制，健全网络突发事件处置机制，形成正面引导和依法管理相结合的网络舆论工作格局。一方面，要主动作为加强对网络舆情治理的规范与引导。加强网络社会治理，确保互联网络依法规范有序运行。要坚持科学管理、依法管理、有效管理，落实《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》，加快网络法制建设，加快形成法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督、社会教育相结合的互联网管理体系，不断提高网络管理效能。要建立网络舆情快速通报制度，扭转网络民意碎片化的局面，重点及时通报网络反映出的网民情绪、公众意见等，突出抓好突发及群体性事件舆情信息工作。要加强网络有害舆情信息的源头控制，及时查处打击网络有害舆情信息的传播行为。加强网络诚信体系建设，保障网民依法依规利用网络。
　　另一方面，要打造党和政府与群众互动的全媒体平台，全面建设电子政府。突破党群沟通互动的传统形态边界，构建政府门户网站、政务微博微信与党刊党报联动模式，实现传统媒体与网络新媒体的“无缝衔接”。在各省市各部门，乃至到县乡一级党政机关建立“网络发言人”制度，及时准确发布可以公开的政府信息，在热点敏感问题发生时积极面向广大网民洪亮发声。推动电子政务建设由注重党政内部办公向资源共享、业务协同、社会管理和公共服务转变，继续推进网上办事大厅建设，推广应用“公民网页”，实现从“人找信息”到“信息找人”的转变，为企业和群众提供全方位、一体化、个性化的服务。 充分利用网络问政这一行政手段开展社会综合治理，坚持以“群众为中心”的理念，开展形式多样的网络政务活动。在网上与网民交流，开展民情、民意、民生的调查，形成网络联系群众的纽带。广泛收集网民给党和政府领导的意见建议，提高决策服务的主动性。围绕当地党政即将出台的大政方针提前征集网络意见，及时向党委政府主要领导报告。推动电子识别应用，电子数据交换立法、推进电子签名，整合优化各部门电子政府的业务流程，实现网络办公“无纸化”、“无缝化”，提高工作效能。
　　与此同时，深入开展网络法制道德教育，强化网民自我行为规范。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性。我们要着力提升全社会网络素养，提高公众网络安全意识，巩固净化网络环境的社会基础、群众基础，汲取广大网民智慧和力量，发挥广大网民在净化网络环境中的积极作用。打造文明理性网络环境，健全完善举报奖励制度，推动广大群众的参与健康向上、理性温和、有建设性的网络舆论环境建设，支持网络良性有序发展。
　　如果我们党过不了管好用好互联网等新媒体这一关，就可能过不了长期执政这一关。网络治理是难关，也是富矿，只要各级党政机关及网络工作者始终坚持党要管网、为民治网，迎难而上，趋利避害，积极应对问题与挑战，始终把网络作为联系服务群众的新型载体，因势利导，依法治理，统筹抓好网络社会和现实社会两个大局，就一定能凝聚全社会“网络正能量”，党群官民齐心发出“网络好声音”，向国际社会传播“中国网络大智慧”。
　　( 作者系广东省委办公厅信息综合室副主任、副巡视员)