开个政府数据“负面清单” 推进智慧城市建设，是上海信息化新一轮加速发展的必然要求。

　　推进智慧城市建设，是上海信息化新一轮加速发展的必然要求。智慧城市是运用信息和通信技术手段感知、整合和分析城市运行核心系统的各项关键信息，从而对包括民生、公共安全、城市服务等在内的各种需求作出快速响应，实现城市智慧式管理和运行。目前智慧城市建设所面临的重大障碍是数据的开放和共享。没有真实的、规模化的数据，很难研究出能够预测问题发生的数据模型，不可能催生大数据服务业发展，更难实现城市的智慧化运转。在中国，政府是数据资源最大的生产者和拥有者，其所掌握的政府数据是产生于政府内部或虽然产生于政府外部，但对政府活动、公共事务和普通民众有影响、有意义的数据的统称。当前的首要工作是逐步实现政府数据的大规模开放，本文也基于此展开讨论。

数据开放与数据公开

　　有必要参考借鉴其他国家的做法，出台相关政策法规，更好地改善“上海政府数据服务网”的服务功能，扩大其影响力和使用频率，促进政府透明度建设，推动整个社会对政府数据进行社会化增值开发服务。

　　《大数据：正在到来的数据革命》作者涂子沛指出，数据开放是指将原始的数据及其相关元数据以可以下载的电子格式放在互联网上，让其他利益相关者自由使用。数据开放和数据公开是两个不同的概念，公开属于信息层面，而开放属于数据库层面。开放也不一定代表免费。开放也是有层次的，可以对某个群体、某个组织，也可以对整个社会开放。在大数据的时代，数据开放的意义，不仅仅是满足公民的知情权，更在于让大数据时代最重要的生产资料——数据自由流动起来，创造一个更加富有责任感、有效率的政府，并催生创新，推动知识经济和网络经济的发展，促进中国经济增长，提升中国的全球竞争力。

　　日前，上海市政府召开推进政府数据资源向社会开放工作会议，要求在此前包括市公安局、市工商局、市统计局、市商务委员会等9家试点政府部门公开信息资源的基础上，所有政府部门在2014年内通过“上海政府数据服务网”向公众提供数据产品浏览、查询和下载等服务，具体涵盖公共安全、公共服务、交通服务、教育科技、产业发展、金融服务、能源环境、健康卫生、文化娱乐等11个领域。

　　“上海政府数据服务网”是全国首个政府数据服务网站，也是上海继2013年出台《上海推进大数据研究与发展三年行动计划（2013-2015年）》后的旨在推进上海智慧城市建设的又一个重要战略部署。虽然试点一年多来，“上海政府数据服务网”的累计访问量已达到35万人次，一些数据已经实实在在地为社会和经济发展做出了贡献，但还存在若干需要进一步完善的地方，比如上海尚未出台政府数据开放的法律法规、开放数据的单位数量偏少，大量与民生有关的数据尚未得到开放；网站的用户交流功能只提供了问卷调查模块，缺少像微博、博客、论坛等主流的互动交流平台，互动性和公众参与度有待提高；数据更新频率不是很高，里面的数据更新时间都停留在2013年，这会给用户数据陈旧的感觉；可供下载和访问的数据格式仅局限于xls和html等。因此有必要参考借鉴其他国家的做法，出台相关政策法规，更好地改善“上海政府数据服务网”的服务功能，扩大其影响力和使用频率，促进政府透明度建设，推动整个社会对政府数据进行社会化增值开发服务，助推产业升级和经济转型。

海外实践

　　对于优先开放的高价值数据而言，主要包括14类数据，分别是企业类、司法类、地球观测类、教育类、能源环境类、金融合约类、地理空间类、全球发展类、政府责任和民主类、医疗卫生类、科研类、统计类、社会流动和福利类、交通基础设施类。

　　在2009年美国奥巴马政府颁布《开放政府指令》并开通了一站式政府数据开放网站Data.Gov之后，全球范围内掀起了政府数据开放的浪潮。2011年9月20日，美国、英国、巴西、印度尼西亚、墨西哥等8个国家联合签署《数据开放声明》，成立开放政府合作伙伴组织。截至2014年2月，全球已有63个国家加入开放政府合作伙伴组织。2013年6月，八国集团首脑签署了《数据开放宪章》，承诺在2013年年底前，制定数据开放行动方案，最迟在2015年年末按照宪章和技术附件要求来进一步向公众开放政府数据。从目前全球参与数据开放运动的成员来看，既包括发达国家和地区，也包括发展中国家，还包括联合国、世界银行、欧盟、亚太经合组织等国际组织。

　　自2009年美国公布《透明和开放政府备忘录》之后，2010年澳大利亚、丹麦、欧盟等国家和组织也都制定了自己的数据开放战略。日本在2012年7月也发布了《电子政务开放数据战略》，英国在2012年11月发布新的政府数字化战略。加拿大政府在2012年4月发布了《公开政府发展行动计划》。美国、英国等还设置了一个办公室来专门负责政府数据开放网站的数据上传、审查和管理工作。

　　各个国家、地区和国际组织在公共数据网站建设上呈现了以新建网站为主，依托原有网站为辅的模式。例如美国、英国、加拿大、新加坡、澳大利亚、意大利等国均新建了统一的数据开放网站，进一步加强对本国开放数据的管理和整合，且各国数据开放网站域名中都普遍带有“数据”和“政府”字样，如data.gov（英语），datos.gob（西班牙语）等，用以突出政府数据开放的特征。爱尔兰、中国香港均依托原有网站，通过进一步增强网站服务功能或者增设网站栏目的办法，实现政府数据的开放，这既减少了网站重新建设的大笔投资，有效节约了资金投入，又能够延续用户的使用习惯。

　　根据《开放数据宪章》，对于优先开放的高价值数据而言，主要包括14类数据，分别是企业类、司法类、地球观测类、教育类、能源环境类、金融合约类、地理空间类、全球发展类、政府责任和民主类、医疗卫生类、科研类、统计类、社会流动和福利类、交通基础设施类。其中从现有各国数据开放情况来看，围绕民生需求的数据在开放数据中比重最高，也颇受用户欢迎，比如美国新版的数据开放门户，将原来的金融、企业、农业、海洋和安全等六大类数据集拓展至农业、消费、教育、能源、金融、地球空间、全球发展、医疗、就业和技能、公共安全、科研、气候、企业、道德、法律、制造、海洋、州、市、县等二十大类。

　　从美国、新加坡、新西兰等国的数据开放进程来看，公众作为数据开放的推动者、参与者和受益者，发挥着积极的作用。比如美国阳光基金会举办程序员公共数据开发大赛，虽然当时Data.Gov只公开了47组数据，但却收到了47个新开发的应用程序。新加坡为鼓励社会公众参与数据开放运动，激发社会创新力，在Data.gov.sg举办“ideas4apps challenge”活动，并提供一定的资金数额。新西兰通过向公众展示政府数据再利用，让公众可以实际感受数据开放所作出的创新应用功能，并举办竞赛活动以鼓励大众参与使用开放数据所作的创新应用。

对上海的建议

　　不涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的上海政府数据资源尽量都向社会开放，并且最终按照“负面清单”原则，只要不是不可开放的，就全部开放。

　　（1）制定和完善政府数据开放、数据安全和隐私保护等相关法律体系。从美国的经验来看，完善的法律法规在数据开放利用的过程中起到了至关重要的作用。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日起开始施行，《上海市政府信息公开规定》经过修正后重新发布实施，但还存在信息公开范围争议大、公开内容避重就轻，监督渠道缺乏等问题，极大程度地阻碍了信息公开和共享的推进。其次，我国尚未制定关于数据安全和隐私保护的单行法律，这对我国数据开放和开发利用的发展也将是一个重要的制约因素。因此需要在举国上下重视网络安全、个人信息安全和推动政府数据开放的大背景下，推动国家有关部门制定国家网络安全法、个人信息安全法等法律。同时上海可借助政府数据开放的领先优势，在《上海市政府信息公开规定》的基础上，增加政府数据强制开放的有关规定，实现不涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的上海政府数据资源尽量都向社会开放，并且最终按照“负面清单”原则，只要不是不可开放的，就全部开放。

　　（2）制定数据开放战略和行动计划，设置相关组织机构和专项资金。《上海推进大数据研究与发展三年行动计划（2013-2015）》中并没有对政府数据开放进行描述，这就需要上海专门制定与政府数据开放有关的战略文件，设计一个政府数据开放的流程架构，以协助其政府机关作适当的开放数据授权决定，并对有关路线图和时间表进行详细规划，采取“分领域开放、分阶段开放”的“两分”原则，逐步推进政府数据开放。同时应该由上海市政府出面专门设置组织机构和专项资金，指派类似首席数据官来负责监督整个政府数据开放战略的运作和持续演变，组建并管理由公众、社会团体、研究者组成的上海市政府数据开放团队，协调事务性服务的移交和相关开发者生态系统的构建，出版年度数据开放方案，负责数据的管理、审查和发布工作，推进政府数据开放战略和行动计划的落实。另外各个部门机构都必须指派一个工作人员作为数据开放协调员，其具体职责可包括向政府数据开放平台确认和提交数据集、撰写本部门的数据开放报告、联系首席数据开放平台官等。

　　（3）加强数据管理，增强数据开放的广度、深度和实用性。首先，政府应加强对数据质量的控制。组织人手为各个政府机构编制和出版技术标准手册，阐述技术政策与标准细则，对各部门上传的数据要求、格式、内容等进行统一规定和说明，并开发科学、有效的数据评估工具，检验数据质量。其次在数据开放平台上建立元数据，从而对平台上的数据进行清晰的描述与索引；然后尝试导入语义网的概念，借由数据之间存在的关联性，让公众、开发者与政府部门可以互相协助来建立政府开放数据链接，使开放数据的不同数据集可以通过相关的关联性链接起来，以推广数据的使用，协助用户更有效地找到所需数据。最后要以用户需求为导向，保证数据的深度、广度、实时性和可获得性。下一阶段，所有政府服务部门和医疗、教育等事业单位均应该推动本领域的数据开放，每个机构应该定期维护和更新公开数据集，并且确保所有数据集必须能够通过“上海政府数据服务网”访问，同时应提供公共可用的项目应用接口和其他工具以增加数据可视化、导向和其他目标软件模块的扩展性，并对第三方搜索引擎开放。

　　（4）培养公众的参与热情，并建立反馈机制，积极推广数据的使用。政府数据开放的实现是政府与公众互动的结果。政府数据开放的对象是社会公众，离开公众参与和使用，政府数据也不能发挥出内在的经济和社会价值。因此，上海市政府应在全社会层面加强对政府数据开放利用的宣传和普及，使公众了解这项战略并积极参与互动、主动申请公开数据等方式积极追求权利，让公众广泛参与到政府数据开放决策、推行、评判和监督中来。也可通过由政府机关提供奖金来鼓励公众参与应用程序开发竞赛的模式解决迫切性的公共事务问题来推广开放数据。还可以由政府牵头召开政府数据开放利用论坛，参加群体以企业、高校科研机构等为主，鼓励企业和有关机构对政府数据开放和利用提出创新应用提案。另外“上海政府数据服务网”应该增加交互式模块，通过设置微信、微博、博客等功能，为公众、研究者、政府部门等提供了交流平台，借机征求公众关于数据开放政策、标准、指导方针、数据集和数据集公开优先级的反馈意见，并利用这些平台营造政府数据开放的用户群，通过用户群的凝聚与讨论，激发出更多创新应用。■

　　（作者系上海社会科学院信息研究所助理研究员，上海市社会科学创新研究基地暨上海发展战略研究所王世伟工作室核心研究人员。