正义网：访谈即将开始。本次访谈由《检察日报》、正义网见习记者何青主持。
主持人：各位网友，大家好！欢迎收看本期访谈。今天，我们邀请到的嘉宾是中国社会科学院法学研究所副研究员吕艳滨。欢迎您做客正义网。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：谢谢，各位网友好！
主持人：今年3月以来，涉及公众安全、环境问题的突发性公共事件多发，政府信息披露滞后，事后不见问责。在您看来，这一系列事件暴漏了政府信息公开存在哪些问题？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：此类事件频发，与信息公开不及时、不准确有一定关系。以近年来频发的PX事件为例，地方政府引入此类项目无疑都基于发展本地经济的良好初衷，且都履行了各种审批手续，甚至有些地方还建有完善的决策参与机制和风险评估机制，但由于决策过程中未能妥善处理决策与民意的关系，没有认真听取和反映民意的意见，没有及时公开有关信息，从而引发公众的怀疑、不满，形成了政府、公众、项目运营投资方多方皆输的局面。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：目前一些部门在政府信息公开工作方面仍然比较消极、被动，发生事情后习惯于捂着、盖着，鸵鸟心理比较明显，对政府信息公开工作仍然存在怕、躲等心理。同时，政府信息公开制度的刚性不足、标准缺失，以至于该不该公开、如何公开、不公开如何追责都不明确。
主持人：那么产生上述问题的根源是什么？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：首先，公开意识还不高，对公开的意义认识不到位。不可否认，不少人对于政府信息公开的目的、意义、作用还缺乏正确的认识，没有将其作为政府管理的一部分以及政府管理必须履行的职责，没有意识到公开对于政府管理而言正面的促进作用远远大于负面作用，更没有意识到公开也是保护公众合法权益的重要保障。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：其次，公开的规定还不够细。虽然《政府信息公开条例》及各种法律法规都对公开有一些规定，但普遍缺乏明确的标准，最典型的比如，究竟哪些信息要公开，应该什么时间公开，以什么方式公开，这些其实都很有学问，也有着很强的技术性、政策性。由于标准缺失，以助于实践中各政府机关的做法五花八门，认识到位的公开做得好些，认识有偏差的就可能公开不到位。
主持人：关于政府信息公开，目前都有哪些相关法律规定？请您向大家具体介绍一下。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：《政府信息公开条例》是目前我国政府信息公开制度的主要法律依据。这部行政法规制定于2007年，2008年开始实施。《条例》规定了主动公开制度和依申请公开制度。前者规定了行政机关应对主动向社会公开其掌握的政府信息的范围、方式、时限，后者则是我国首次规定公众可以申请行政机关公开政府信息，意味着公众可以根据自己的需求、兴趣，请求行政机关履行公开义务。特别是，行政机关公开不到位的，公众还可以申请行政复议或者提起行政诉讼，也就是可以就政府信息公开进行民告官。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：除此之外，国务院及各地方政府为推动和规范政府信息公开工作，近年来发布了大量涉及政府信息公开工作的文件。《食品安全法》、《环境保护法》、《突发事件应对法》、《行政许可法》等其他领域的法律法规中也对政府信息的公开做了相应的规定和要求。
主持人：政府信息披露存在不及时、不对应甚至不真实，是否可以认定违反上诉法律规定？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：理论上讲，公开政府信息不及时、不准确、甚至弄虚作假，显然是违反上述法律法规规定的。
主持人：按照法律规定，出现此类情形，应当如何追责？由谁来追责？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：《条例》第三十五条规定，行政机关违反本条例的规定，不依法履行政府信息公开义务、不及时更新公开的政府信息的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。也就是说，上一级行政机关、监察机关都是可以对责任人进行问责的，构成犯罪的，还要由检察机关追究刑事责任。
主持人：但是从目前来看，鲜有相关部门因此担责，是什么原因导致了这一怪象？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：这仍然说明目前对政府信息公开工作的重视程度还不够。如果重视程度够高，那么遇到违反规定的，显然会进行严厉追责。实践中，某些信息公布不及时、不准确，往往被认为无关紧要，所以也就不会动用追责手段。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：比如，《条例》规定每年3月31日前各行政机关要发布本机关上一年度的政府信息公开年度报告，我们的调研组曾经发现，不少行政机关不能按时发布，但从没有发现被追究责任的，归根结底还是不重视这个工作。当然，这也是目前法治发展中不容忽视的问题，在某些地方或部门，制度的执行，不是依靠法律手段和法治思维，而是依赖领导的重视程度。
主持人：涉及公共安全、公共利益的政府决策，往往关乎百姓切身利益，引来人们的高度关注。而杭州限牌等事件，一度让当地有关部门陷入“辟谣”反成“官窑”的尴尬境地。做好此类政府信息的公开工作，您有什么好的意见建议？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：限牌这样的决策极具特殊性，公开过早的话，很多人就会蜂拥买车，结果可能会导致限牌失去意义，但不公开的话，又难以保障重大决策的公众参与，也难以充分听取民意，尤其是，信息泄露给个别人员知悉的话，还会导致部分人员因此获益，进而损害公众利益。所以，有些国家和地区在其法律中规定了一类可以不公开的信息，一般称之为过程性信息，比如公开后可能导致社会陷入混乱、或者导致部分人因此受益或因此受损的信息，其目的是为了保证决策论证的充分性、科学性和公平性。当然，这类信息不是绝对不能公开，而是要在公开所保护的利益与不公开所保护的利益之间进行衡量，包括要考虑是否需要听取公众的意见。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：类似限牌这样的决策，如果前期论证阶段的保密工作已经失效，不如尽快公开，否则明知所谓的“谣言”并非谣传还要去辟谣，只能让自己陷入被动。
主持人：《人民日报》近期曝光深圳累计征收近50亿元残保金却从未公开支出，质疑该项经费收支管理的透明度。深圳市残联回应称，残保金用途明细目前还不在规定的主动公开信息范围内。此外，不少公民公民申请政府信息公开的案例中，有关部门以文件“涉密”为由，拒绝公开。对于当前政府信息公开的内容和主体，法律是如何界定的？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：《条例》规定，行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在管理过程中制作、获取的信息属于政府信息，应当依法公开，但涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等的除外。这意味着，除非相关政府信息具有保密的要求和必要，否则都应当主动公开或者应公众申请公开。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。除此之外，《条例》还规定，供水、供电、供热、教育、交通等公用企事业单位，也要参照《条例》规定公开有关的信息。也就是说，目前公开的主体也还是比较宽泛的，包括行政机关、法律法规授权的组织以及公用企事业单位。
主持人：深圳市残联的回应是否合法？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：残疾人联合会虽然是社会团体，不属于行政机关，但根据《残疾人保障法》、《残疾人就业保障金管理暂行规定》，残联应属于法律法规授权行使残疾人权益保障职权的组织，其在履行残疾人权益保障工作中制作、获取的信息属于政府信息，应当依法公开。所以，残疾人就业保障金虽不属于三公经费，但也应对社会公开，否则这笔资金的使用是否规范，仅靠审计等内部监督，是难以令公众信服。
主持人：公众关注的热点问题，常常涉及一些比较敏感的内容。在依法保护涉密信息的同时，如何保障公民知情权，打造法治诚信政府？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息原则上应当做好保密工作，防止因为不当公开给国家利益、企业利益和个人合法权益造成损害。但核心问题在于，确定一条信息是否应公开时必须严格按照法律法规的规定，判定其是否属于涉密信息，并要判定不公开所保护的利益大于公开所保护的利益，简言之，行政机关在确定不公开时必须要明确不公开某项信息究竟是否真的有助于保护公共利益。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：其次，行政机关还必须转变观念，不要总以家长的姿态来对待公众，不要总把公众当成不谙世事的孩子。随着知识的普及和信息传播手段的多元化，公众的见识和心理承受力、独立判断力也在相应提升，类似铱-192丢失事件、自来水苯超标事件中，较早公开信息并辅以详细的解释，相信绝大多数公众会比较理性地对待，并积极配合政府管理，可以避免不必要的损害或者混乱。但政府机关往往以过去简单、粗暴的管理理念和管理方式，以为捂着、盖着更好，结果换来的是自身公信力的受损。
主持人：如今，以微博、微信为代表的新媒体蓬勃发展，信息的传播方式和速度日新月异。新媒体环境下，政府信息公开面临哪些挑战？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：新媒体环境下，信息传播由过去的点对面传播，发展为同时可以进行点对点传播，任何人随时可以掌握“发声”的话筒。随着信息化的推进，政府机关公开信息的平台越来越多，除了《条例》规定的政府公报、新闻媒体等平台，政府网站、政务微博、政务微信等新媒体载体越来越多元化。目前不少中央、地方政府部门开通了网站、微博、微信，但是信息发布不主动、不及时。特别在应对突发事件中，公众更加期待官方能够第一时间给予回应。而新媒体环境下，信息传播速度极快，网络群体性事件很容易出现。官方信息发布滞后往往引发谣言满天飞，导致官方信息反而无人相信的尴尬局面。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：另一方面，随着信息化的推进、信息技术与信息网络的普及，政府网站因具有信息承载量巨大、公开成本低廉、不受地域时间限制、可供公众反复查找利用等优点，已被公认为且已经成为政府信息公开的主要平台。必须加快政府网站在公开政府信息、提升在线办事水平、加强与公众的互动交流方面的水平，把政府网站这一政府信息公开的第一平台建设成对公众而言具有较高友好性、简单、易用的信息获取渠道。但实践证明，主动公开工作还没有达到符合法律法规要求、满足公众获取信息需求的目标。
主持人：如何突破困境，紧跟新媒体时代的发展步伐？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：这对政府信息公开的准确性、全面性、及时性、有效性都提出了新的要求，要求政府机关必须快速反应，在最短时间内，把最权威的信息提供给公众，否则谣言就会挤占官方信息的位置。政府还必须掌握舆情，了解公众面前关心的是什么。为此，必须有针对性地推送信息给公众，甚至于还要根据公众申请公开信息的情况分析公众面前感兴趣的是什么，必要时还要将一些依申请才公开的信息转换为主动公开信息，及时对外发布。
主持人：《政府信息公开条例》实施以来，我国的信息公开取得了重要进展，但也面临着诸多挑战。是什么原因造成行政实践中一些应当公开的信息仍然得不到公开？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：对于我国政府信息公开制度的建设而言，《条例》是过渡性的，未来的发展方向应该是在积累经验的基础上，将其上升为法律。经过多年实施，政府信息公开制度正在深入人心，成为政府管理和公众办事的重要手段，《条例》相关制度在经历实践检验的过程中，暴露出了一些不足之处。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：首先，《条例》的位阶低、受制于其他法律，影响实施效果。以行政法规而不是法律的形式出台政府信息公开制度，有其特定的时代原因，从尽快构建政府信息公开制度，推动政府信息公开工作角度看，其积极意义不可否定。但受上位法制约的问题，自《条例》颁行伊始就一直存在并且无法得到根本解决。虽然《条例》可以视为政府信息公开的专门法，但特别法优于一般法、新法优于旧法的原则只能适用于行政法规一级，遇到法律就只能适用上位法优于下位法的原则，许多领域公开的推动，与其说是依靠法的手段，不如说依靠的是行政命令，预决算公开及三公经费公开可谓较为典型的一例。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：其次，《条例》中的一些规定缺乏详细界定。《条例》第13条“除……主动公开的政府信息外，……还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请公开信息的表述，这为审查申请人的目的、用途提供了解释的空间甚至直接的依据。审查申请用途成为审查申请人是否适格、申请是否应当被受理或者信息是否应公开的实质性要件。事实上，申请用途的审查可以用在申请受理、审查公开等任何环节，既可供行政机关作形式审查之用，也可做实质审查之用。这违背政府信息公开的本意。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：《条例》第14条将国家秘密、商业秘密、个人隐私作为公开的例外，看似规定了有限且较小的不公开信息的范围，但既不明确也不具有操作性，令执行者依旧保有较大裁量权，且易使其无所适从。
主持人：不少法律专家也在呼吁，尽快将《条例》升级为法律。您持什么样的观点？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：为进一步推进政府信息公开工作，确实应尽快启动政府信息公开法的立法程序。立法中应将重点放在依申请公开制度和不公开信息的界定上，明确界定不公开信息的范围。如舍弃个人隐私的表述，改为“与个人有关，公开后可能对其合法权益造成损害的信息”，增加过程信息、执法信息等内容。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：与此同时，还应配合立法，彻底清理和修订包括《保密法》、《档案法》等在内的法律法规，使其适应信息化发展和推动政府信息公开的需要。特别是确立信息公开优先的原则，防止使行政机关及其工作人员陷入有的法律法规要求其保密，有的则要求其公开的两难境地。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：但是从我国立法实践来看，将行政法规上升为法律需要经过提出法律草案、审议和表决通过立法议案、公布实施等程序，至少耗费两三年时间，且立法程序必定按部就班来执行。眼下不如先着手对《条例》进行修改，进一步规范政府信息公开工作，健全政府信息公开制度，同时为未来立法提供充分依据。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：比如，将使用行政编制或事业编制、由国家财政拔款的社会团体，依法纳入政府信息公开的主体范畴，明确其公开义务和公开的具体要求；取消对政府信息公开申请人资格、申请用途的审查，破除政府信息公开设定额外限制；明确确政府信息公开工作的标准，包括应主动公开什么、如何公开、何时公开，如何在处理依申请公开时准确界定不公开信息、如何处理政府信息公开与相关法律法规的关系等。
主持人：除了立法工作，还有哪些工作亟待完善？
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：首先，加强政府信息公开工作机构建设。政府信息公开工作具有较强的专业性、时效性，需要各机关为此做好统筹安排、有序推动。为此，各级各类政府机关应当配备必要的机构和人员专门负责政府信息公开工作，维持工作人员的稳定性，并确保其具备管理、法律、信息技术等方面的专业知识。为确保工作人员具备相应的工作能力，还必须注重提升其公开意识，使其真正认识到公开是政府管理的基本要求，也是创新政府管理的重要手段。应彻底摆脱开大会、念文件式的培训模式，系统化、有针对性地对各类机关中的不同群体工作人员开展深入持久的培训，使其将公开文化内化为自己的工作态度和工作方式。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：其次，重视主动公开工作。主动公开在政府信息公开工作中至关重要，因为如果大部分信息通过依申请来公开会给政府机关带来被动。准确、全面、及时、有效地公开政府信息，既可以减少因处理依申请公开而使政府自身和公众需要付出的成本，又可以提升政府公信力，更可以使公众从中获益。应确保依法应主动公开的信息可以令公众方便地获取，提高其公开质量，避免出现公开不全面、不准确、不及时、不统一等的问题。对于申请量大、涉及面广的信息，则应做好评估，适时转为主动公开，减少公众获取信息的成本和各部门处理申请的压力。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：第三，注意消除公众获取信息的非制度性障碍。在信息化发展过程中，难免因为信息技术而产生信息鸿沟，部分人群因此不能共享信息化成果，政府信息公开同样需要避免给公众获取信息设置非制度性障碍。先进的技术手段可以用来提高公开效果、方便公众获取信息和政府管理，但要避免开发各种技术手段时只注重其对管理者的友好型而忽视是否真正方便公众，也要避免因此忽视或者限制了一部分人群获取信息的权利。
主持人：在访谈的最后，请您谈谈政府信息公开的意义。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：首先，政府信息公开是重要的倒逼手段。推动公开，意味着政府的一言一行都晾晒在公众面前，任何细小的差错都可能成为公众的谈资，成为公众质疑的对象。结果必然倒逼政府机关努力实现程序合法，并倒逼其提升自身管理水平。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：其次，政府信息公开有助于构建诚信政府。现代社会，令行禁止、政令统一已经不至于维系政府公信力了。公众对政府有着天然的质疑，担心其暗箱操作。目前发生过的很多群体性事件，本来当地希望引入一些项目造福本地，但因为公开不到位，结果引发质疑，导致项目下马，这都是很典型的例子。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：再次，政府信息公开有助于实现服务型政府。开放政府信息，一方面有助于公众知道自己的处境、知道自己面临的风险，方便其办事、降低办事成本，也方便其做出理性的选择；另一方面，海量的政府信息经过处理、挖掘后，还可以造福公众。
吕艳滨（中国社会科学院法学研究所副研究员）：最后，政府信息公开还有助于创新政府管理。过去政府管理靠的是处罚、强制等手段，依靠的是强制力，是对社会的直接干预，容易引发公众与政府的冲突，管理成本也较高。但实施政府信息公开，就可以尽可能减少对经济社会的直接干预，让公众根据公开的信息自由做出选择，减少管理成本。
主持人：好的。谢谢您今天做客我们的访谈！
正义网：本次访谈到此结束，感谢大家的关注。