[摘 要]为应对大数据时代给电子政务带来的机遇与挑战，文章基于对大数据时代特征、国际应对大数据时代电子政务发展潮流和我国电子政务现状的分析，构建了一种以数据为核心的、四位一体的电子政务创新模式，并探析了政府、企业、第三部门和大众四大主体在此模式中不同的偏重作用。
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　　[关键词]大数据；电子政务；创新模式；四位一体
　　[中图分类号]D30 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）12-0059-05
　　一、电子政务步入大数据的时代
　　“电子政务建设过程是从分散建设到统一整合的演进过程，包括从各部门、各行业根据不同需求的、各自为政的分散式建设与运用，发展到跨部门、跨业务应用系统、跨领域的集成集合，再发展到以数据为中心形式实现的数据共享的过程”[1]。如今，电子政务已经步入以数据为核心的大数据时代。
　　？穴一）大数据的特征
　　“大数据是指大小超出了传统数据库软件工具的抓取、存储、管理和分析能力的数据群”[2]。据估计，从2013年到2020年，“整个在网上各种各样的大数据会到40Z，大概比现在增加50倍”[3]。全世界90%的数据都是在过去10年产生的。“大数据对欧洲公共管理领域每年可带来2500亿英镑”收入[4]。迄今为止，摩尔定律仍然并将继续有效，计算机硬件的发展使数据爆炸成为可能，数据容量从TB、PB升级到EB、ZB。但大数据之“大”不是一维的，而是三维的、立体的。大数据的意义也绝对不只是追求数据的大容量，而是寻求“大价值”和“大发展”。从这个意义上说，大数据的本质是人对数据的分析能力。
　　政府不仅是大数据的重要形成者，还应当是大数据的重要开发者和利用者。大数据对政府带来的机遇和挑战不仅在于技术上的进步，更多在于政务管理思维和方式上的革新。大数据时代背景下电子政务的创新本质上是行政管理的革命。
　　（二）国际利用大数据发展电子政务的潮流
　　1.国家法律和政府政策推动。美国站在大数据时代的浪潮前沿，积极探索利用大数据发展电子政务的道路。2000年，美国通过《数据质量法》；2007年通过《开放政府法》；2009年奥巴马上任首日签署首份总统备忘案《透明和开放的政府》；2012年发布《大数据研究和发展计划》，同时组建“大数据高级指导小组”，投资2亿美元，将大数据提升至联邦政府战略层面。2006年，英国“数据运动”拉开序幕；2010年首相卡梅伦又提出“数据权”概念，推出新的执政纲领，将政府数据开放，提高大众社会参与度。
　　2.政府数据开放网站建设。世界各国政府在应对大数据时代发展电子政务最为直接的举措和最显著的标志就是建设政府数据开放门户网站，进行数据开放。2009年，美国政府数据开放门户网站Data.gov上线；2010年，英国Data.Gov.uk上线；中国香港也积极推出公共数据开放网站Data.One……。目前，世界上已有31个国家和地区政府建立起了数据开放门户网站，为大众提供政府原生态数据。这些网站不仅开放政府数据，还提供初步的数据分析工具。同时，美国联邦政府还和印度政府合作，致力于政府数据开放门户网站开源，向全世界开放。
　　3.以大数据为核心的国际政府联盟组建。2011年，美国、英国、挪威、墨西哥、印度尼西亚、菲律宾、南非八大发起国成立“开放政府联盟”，发布《开放政府宣言》，为世界各国政府应对大数据时代进行数据开放做出示范。
　　二、大数据时代背景下我国电子政务的现状
　　（一）重性质性政务信息，轻量化性政务数据
　　2008年，我国已建立了全国范围的横向连接各部委，纵向连接各省市的统一电子政务外网平台，初步整合电子政务网络。政府门户网站公开的信息主要包括部门介绍、政策文件、法律法规、政府职能、业务介绍5大类，以文本、图片、视频为主的非结构化信息为主，归属为性质性政务信息，主要为社会提供形势与政策的展示。但关于财政收支、税收、海关报关、医疗保险、企业质检等可量化分析以创造社会价值的政务数据，即结构化的数据却不在“阳光”的范围之内。因此，对于量化性的政务数据，政府是重储存，轻开放。“从反映政府网站页面吸引力的跳出率指标来看，政府网站用户的总体跳出率为63.33%，即有2/3左右的用户来到政府网站之后仅访问一个页面就离开了网站”[5]，这反映出当今以性质性为主的政务信息黏度不够，并不能满足社会需求，量化性政务数据才是社会真正急切需要的。
　　（二）重“一站式”服务，轻“激励型”服务
　　“一站式”服务是一种前台式的电子政务服务模式，主要包括申请、办证、审批等业务服务，为办理者提供一个入口和一个出口、跨部门的集成便捷服务。我国电子政务将“一站式”服务视为较高层次的衡量标准和追求目标，却忽视了“激励型”服务模式。在大数据时代，社会如同一个工厂，政府提供的是原材料而不是机器，政府应当开放原生态数据以激发社会各主体的主动性与创造性，将其作为优化决策、预测风险、调节生产的依据，以推动社会全面、协调、可持续发展。
　　（三）我国应对大数据时代创新电子政务的实践
　　目前，我国已有60多个城市在“十二五”规划中明确了构建智慧城市的目标。智慧城市从本质上说就是政府和社会利用大数据的整合与分析进行治理政府、治理社会。2013年“两会”期间，全国人大代表郑杰提交“大数据发展上升为国家战略”的建议。目前，我国广州已经走在应对大数据时代进行电子政务创新的前沿。2012年底，广州政府率先启动大数据战略，制定《广东省实施大数据战略工作方案》，并在大数据平台上进行工商、税务数据实时交换等多方面的实践，为全国应对大数据时代创新电子政务做出了范例。应对大数据时代，我国电子政务必须推陈出新，紧跟国际潮流积极行动与创新。
　　三、大数据时代背景下我国电子政务的模型构建
　　（一）模型构建 　　在此模型中，数据成为电子政务的源头。政府将完整、高质、准确、适时的数据通过通信设备和网络向全社会开放，为整个社会对大数据的挖掘与分析敞开大门，形成了政府、企业、第三部门乃至普通公众四位一体的数据分析系统。系统内部是原生态数据的流通，系统外部是经数据分析后形成的有价值的信息和创新性的知识的流通。即政府要依靠物联网拓宽数据收集范围，对接和整合不同系统的数据，并调动整个社会的力量利用数据挖掘技术将数据背后隐藏的信息和知识展示出来。数据、信息和知识在收集、整合、分析、展示的流程衔接中构成了无止境的循环流。大数据时代背景下，电子政务的这种创新模式有利于推动政府科学决策、企业电子商务、第三部门社会公益、普通大众数据反馈四大力量形成综合绩效，促进经济发展、民主政治与社会和谐。
　　（二）创新模型的转变
　　1.关注焦点——从信息向数据转变。政府信息在广义上包含政府数据，从根本上讲，信息和知识都是以数据为载体的。“电子政务在现代公共管理理念指导下，主要以电子数据交换和互联网为基础”[6]，在大数据时代，数据和信息有着本质的区别，数据正在铸就一个更加智能的政府和社会。“中央政府信息公开应该更多地偏重观念通知信息，而地方政府则应更多地偏重于事实行为信息”[7]。这种思想意识正是在大数据时代忽视了数据对电子政务非凡作用的表现。
　　一方面，数据是生成信息和知识的原生素材。在网络环境下，数据的边际成本几乎接近零，其价值不易折旧，并能通过不同的组合、搭配和分析产生不同的信息和知识。如将我国城镇居民医疗数据与保险数据比对分析可以优化保险企业报销比例调整对策，发现虚假报销行为；与制药厂数据比对分析可以调节药品的生产量与销售渠道。但医疗政策信息并不能发挥这样的作用。信息要想被多次、多方面利用以开拓知识面，必须从中提取可分析的数据或元数据。因此直接以数据为源头直接简化分析步骤，可以促进知识的多方位创新和决策优化。
　　另一方面，数据是舆情监督的有利依据。2008年，“4万亿投资”公开申请案件本质上就是电子政务信息公开和数据公开的博弈。我国政府公布4万亿元的经济刺激计划公告信息，但社会对资金的具体去向及其准确数额却无从得知；汶川地震灾后重建近2亿资金的用途也因没有准确的数据公开而被暗箱操作，违规使用……。当今的电子政务中，政府信息公开实质上是性质性信息的公开，而数据才是舆情监督的真正证据。因此，从信息向数据的转变也是政府从后台走向阳光的转变。
　　2.增值基础——从公开向发布、开放转变。大数据时代，数据增值的关键在于整合与分析，整合的前提就是数据开放。一方面，数据公开是意识上的、被动的，是政府同一定社会群体间的关系，政府承认数据处于公开状态，但可以不将其放入网络而只针对提出申请者进行答复；而数据发布则是行动上的、主动的，是政府同整个社会间的关系，政府必须积极将数据登载出来，供公众获取。另一方面，数据的公开、发布是一条一条的，数据开放是一片一片的。
　　数据从公开向发布转变是政府发展电子政务态度从被动向主动的转变，是数据从点对点向点对面的转变。这代表了政府走向阳光的民主取向。大数据增值最重要的一个特点就是，小样本的分析性是有限的，通过对大数据的整合和分析来进行历史性规律总结和未来性发展预测。当今在很大程度上，我们不是缺乏挖掘和分析数据的技术，而是缺少数据本身。政府是一个巨大的数据集合体，一旦主动开放权威、完整、准确、适时的数据，就会激发社会各种创新力量涌流，将大数据作为一种生产资料推动生产力的发展和生产关系的变革。
　　3.行为方式——从独立向协同转变。内部协同实质是各地区政府、各层级政府和各部门间形成协同政务，数据共享，优化组织流程，提高工作绩效，实现条款组织和信息模式向统一集成的数据模式转变。如济南电子政务数据交换平台实现了工商、国税、质检、公安、社保等20多个部门涉税数据的共享，国税局与地税局通过数据比对，发现了25000条数据差异，落实纳税企业5000多户，补缴税款2700多万元。杭州市也实现工商、国税、地税之间四个部门有关企业的数据交换，建设完整的企业数据库，为领导决策服务。
　　外部协同实质上是政府与社会之间自上而下的数据开放和自下而上的决策制定、优化，自上而下的创新激励和自下而上的社会价值创造、积累的统一结合。外部协同一方面是政府履行服务职责、建设服务型政府和提高社会公信力的要求；另一方面也有利于不同领域进行数据共享以擦出知识的火花，依靠社会的技术和智慧力量挖掘数据价值以推动社会“大发展”，不仅为社会协同者自身创造利益，也为政府排忧解难，推动政府科学、民主决策。
　　四、四位一体的电子政务创新模式
　　大数据时代中电子政务的运行模式主要包括政府间电子政务（G2G？熏government to government）、政府与企业间的电子政务（G2B？熏government to business）、政府与第三部门间的电子政务（G2S？熏government to the third sector）和政府与公众间的电子政务（G2C？熏government to citizen）。在不同的电子政务运行模式中，各方都利用政府开放的数据和自身所拥有的数据结合，进行规律性总结和发展性预测，在整个电子政务交互动态系统中的绩效和作用具有侧重和差别。
　　（一）主导——G2G
　　政府间的电子政务涵盖不同地区政府之间、不同层级政府之间和不同政府部门之间的电子政务，这是一个政府内部的数据收集、整合和分析系统。G2G模式运行的进步之处在于政府数据来源的拓宽和数据仓库的建立。
　　政府数据来源拓宽。传统的电子政务重性质性政务信息轻量化性数据，存储的数据也主要限于政府内部。在大数据时代，数据的广度被大大延伸，民意社情的调查数据和自然、物体运动等环境数据都成为政府的重要数据资源，非结构性数据已大大超过结构性数据，在推动政府决策和创造社会价值方面发挥着不可忽视的独特作用。尤其是无线传感器的大力发展与普及让环境数据爆炸最为惊人，如潮汐、风、温度、湿度都可以在无线传感器的监测下适时产生海量的电子数据，政府相关部门可实时跟踪，以此为基础运用决策支持系统对大数据进行分析，从而为环境检测和能量开发提供可分析的依据。 　　数据仓库建立。数据的核心是发现价值，驾驭数据的核心是分析。“整合政务数据资源、建设电子政务数据仓库是今后电子政务建设的关键问题”[8]。不同地区、不同层级的政府和不同的政府部门在电子公文、电子财政管理、电子办公等系统呈条块模式，外加电子政务数据来源的拓宽，使得政府数据以种类各异、标准不一的数据库形式存在。如文本数据库、多媒体数据库、关系型数据库、事务性数据库……数据库主要是针对一组特定结构和形态的数据、为了保存和查询检索的模式。不同的数据库因逻辑结构、描述方法、建立标准不一形成了数据壁垒，阻碍了数据分析的可行性。数据仓库和数据库的最大差别在于，数据仓库是以数据分析和决策为目的存储数据，可以为数据描述、数据环境和数据共享建设统一的标准，语义联系，使电子政务从条块模式向数字模式转变。
　　（二）参与——G2B
　　“我国目前有80%的信息控制在政府部门手中，包含着众多行政管理信息、市场信息、服务信息、宏观决策信息等。公开以上信息，对于企业和个人考察社会、分析市场，进而科学地安排生产、生活，合理配置资源都具有重要的参考、指导作用”[9]。其实，这里所说的信息主要是指可量化的数据。企业凭借先进的技术、优秀的人才和丰厚的资金支持使得政府和企业间电子政务成为整个电子政务中最具活力的数据分析系统。这种模式的创新主要表现为数据推动电子商务的发展和数据发掘技术的创新。
　　当今，大数据分析技术和思维方式不应仅限于飞机票价预测系统和沃尔玛的尿布或啤酒销售等商业行为上，企业有能力和意愿参与到大数据时代的电子政务中。在企业独立的数据分析系统中，谷歌公司将特定检索词条和疾控中心2003年至2008年间季节性流感时空数据比对，在2009年H1N1流感爆发之前就成功预测了流感的传播时间和地区。企业利用政府数据与自身数据比对分析，可以帮助政府优化决策，这是电子政务中政府和企业的创新协同模式。
　　在市场机制驱动下，企业分析政府开放的数据以推动政府科学、民主决策以及监督政府行为只是其附加的社会绩效，最主要目的是为了提高企业效益。所以，在这种创新模式中，企业从电子政务中得到的益处不仅仅只是“一站式”的业务申请与审批，政府开放的价格、市场、投资等数据可以推动企业开发更有效的数据挖掘技术来分析数据，以发现商机、进行电子采购与竞标、预测风险、升级产品、评估绩效、接受监督。
　　？穴三）辅助——G2S
　　我国传统的电子政务中并没有G2S这一模式。虽然我国第三部门的作用不太显著，但随着社会公共管理意识的提高，第三部门越来越成为政府的有力协同者，政府开放数据的主力军。第三部门泛指“政府和企业之外的那块空间”[10]，具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性。“在社会管理与发展的一些空白领域和一些传统上由政府从事活动的领域，非营利性组织常常做得比政府更好。而对于那些无利可图、需要更多地投入个性化服务的公共产品，营利组织一般不会参与，而以志愿求公益的非营利性组织则正好发挥其特长”[11]。
　　1.推动电子政务自身发展进程。回顾美国在大数据时代背景下电子政务的发展历程，第三部门是其中一只不可小视的重要力量。在华盛顿责任道德公民中心（CREW）对原始数据的一再要求下，奥巴马白宫访问记录数据全部向社会开放；OBM监督（OBM Watch）以监督政府预算、水手和工作绩效为己任，成功推动《联邦资金责任透明法案》的产生，使联邦政府建立联邦政府公共支出门户网站WSAspending.gov……。与企业不同，第三部门以非营利性质而弱视对经济利益的追求，将推动政府数据开放为时代己任，提高舆情监督水平，成为电子政务创新模式自身发展进程的重要推动者。Weisbrod（1986）认为：第三部门的出现是市场失灵和政府公共物品供给不足的结果，它被视为一支独立的第三方力量在公共物品提供上实现公平与效率的最优结合，同时也在防范政府与私营部门对公众利益的侵害方面具有重大意义。
　　2.创新社会公益形式。第三部门除了推动电子政务创新进程，还利用政府开放的数据创新社会公益。美国阳光基金会在Data.gov上线的同一天宣布设立25000元奖金举办程序员公共数据开发大赛（App for America），47组数据共获得47个应用程序……。第三部门不仅通过政府开放数据关注社会贫困、教育、医疗、灾害等现实问题，完善社会保障制度，还积极推动社会知识创新，这是第三部门新时代的特征和对电子政务的智慧型延伸。
　　（四）基础——G2C
　　普通大众既缺乏技术革新的能力，又没有团体组织力量，其在电子政务创新模式中主要表现为决定优化、舆情监督和数据反馈。政府开放的数据和民生紧密相关，普通大众可以通过政府开放的就业、医疗、社保等数据进行个人规划，以适应社会环境；也有助于建设个人电子社会档案库，进行数据比对，发现个人信息漏洞。在大数据时代背景下，普通大众对电子政务创新的贡献力是进行数据反馈。如在先进的数据挖掘技术支持下，大众浏览政府网站的时间、网页数量、点击频率都能够形成数据反馈集合进行分析，可以为政府改善网站建设提供意见；大众就医数据可以和医保、社保等数据比对，帮助政府优化社会保障政策；大数据时代最为流行的“机器学习”可以通过大众反馈的数据改善学习内容的提供和结构，为全社会提供无时空障碍、有诱导和评价的创新性社会学习系统。
　　在大数据时代背景下，我国电子政务的创新模式本质上是以政府开放数据为核心，充分调动政府、企业、第三部门和大众四个方面的主动性与创造性，通过数据的收集、整合、分析和展示以建设智慧政府和智慧社会的过程。但在此过程中，数据意识、数据质量、隐私权、数据技术等多方阻碍和威胁也需要大力的关注。
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