一、公共服务能力建设的背景：面对变化的挑战

　　政府公共服务的提供，其核心在于有一支高质量的公务员队伍。高质量主要表现在两个方面，较高的道德水准和较强的工作能力。因此，除了公务员道德伦理建设外，公务员的能力建设通常构成了公务员制度改革的一个重要部分。英国自1968年文官制度改革(富尔顿报告)以来，文官制度的改革进行了10次(1968、1979、1983、1988、1999、2004、2005、2010、2011和2012)，其中涉及到能力提高的有6次(68、83、99、04、11、12年)。2012年最新的英国文官制度改革将文官的能力建设作为一项优先的行动选择，其原因在于尽管以往每次涉及能力建设方面的改革都取得了一些进展，但文官系统在提供现代政府服务所需的技术上还是存在着差距和问题。

　　具体来说，这些差距和问题表现在以下几个方面：(1)在商业关系和数字化运作方面，管理并监督物有所值的服务需要专业技术，但文官系统还没有采取战略方法来获得这些技术。运作以及项目和和计划管理的高级文官有四分之一不是相关领域里的专家。由于在一些核心领域不具备一些重要的技术，这使得一些部门在计划、项目管理和信息技术上过分依赖外部咨询。(2)各部门的能力战略无法确保建立他们所需的能力，糟糕的数据限制了部门对已有能力以及能力发展的理解。此外，信息的缺乏阻碍了对项目的早期管理。由于人员精简，部门无法确认它们留下的人是否具有它们所需的技术。(3)项目管理存在的一大问题是公共部门如何留住有技术的人，并保证他们有足够长的时间在岗位上，直至项目完成。(4)商业技能缺乏。文官系统需要具备聪明地同私人部门打交道以及最佳地利用纳税人的钱的技能。但文官系统缺乏对项目严格的、有数据指导的监督，无法保证合约一方提供方货真价实的东西。由于文官系统的规模在缩减，政府的服务会更多地通过与私人部门和第三部门的合同来提供，因此这方面的能力显得愈加重要。(5)整个文官系统(不仅仅是财务部门)的财务管理技能对于政府提供物有所值的服务是至关重要的。尽管这方面有进步，但在如何加强财务管理并使部门和机构拥有更大的财务权方面还要做出努力。

　　能力的不足是与变化的环境相关的。这一变化的环境首先表现在英国经济面临的挑战上。众所周知，导致新公共管理首先在英国拉开帷幕的一个直接的原因是经济上的拮据，改革中的私有化取向以及政府服务与运作的市场和企业取向无一不反映了力图应对这一挑战的努力。2008年的经济危机再次导致了英国经济的下滑，这一势头并未得到有效的制止。根据预算责任办公室估计，如果下滑的势头不变，那么到2016年，经济规模将缩小11%，而财政赤字将达到GDP的6.4%。经济的下滑导致政府财政收入的减少。作为对经济拮据的一种回应，政府首先是精简人员。英国文官从2004年来一直在减少，现有文官45万9千人，占公共部门人数570万的8%。这已经是自1939年来最小的规模，但是精简还会进行，估计到2015年，将减少到38万。其次，政府采购、外包等愈来愈成为政府公共服务提供的主要方式，这背后的原理就是以较少的开支提供较多的服务。英国政府在这方面进行了大刀阔斧的改革，比如减少由中央集中提供的服务，让服务的使用者和社区承担更多的责任。同时，政府将外包作为提升价值、精简成本这一目标的重要部分，外包的规模也越来越大。据统计，“英国公共部门年度合约价值(ACV)在2012年增长了16%。公共部门的年度合约价值在英国全部年度合约价值中占55%，由此确立了其成为除美国外世界最大外包市场的地位”。

　　其次是技术上的挑战。新的运作需要借助新的技术和方法，随着信息技术的发展，数字化运作愈来愈成为一种主流的运作方式。事实上，英国在1994年就开始了大规模的政府信息化建设，政府那一年在互联网上建立自己的网络地址——“英国政府信息中心”。1998年，英国政府率先提出“信息时代政府”的建设目标，旨在通过开发信息与通信技术来改善公共服务，具体措施包括：确立政府电子采购目标、制定政府电子商务计划、加强政府服务与信息电子化。为指导政府实现电子采购，政府在2000年成立了商务办公室，具体负责政府采购电子化事务，以确保在2002年实现100%的政府采购电子化。英国政府在《现代化政府》、《21世纪政府电子政务》和《电子政府协同框架》等一系列的文件中，提出了“电子政府计划”这一项全面改革政府和公共服务机构运作方式的专项计划，明确提出到2008年，政府所有公共服务都要实现在线提供，做到所有公共服务全天候24小时在线提供。2009年12月，英国又开启了“智慧政府战略”，要求政府给予公民所需要的工具来帮助政府塑造良好的服务，以“提高政府的透明度和责任”。随后，英国政府在2010年发布了ICT战略，着重阐述了英国电子政务在未来十年如何运用科技改变政府运作方式，并强调政府会以更智慧、更经济、更环保的方式转型。尽管英国的电子政务建设取得了不凡的成绩，内阁部长强调，2012你的改革计划“旨在帮助政府赶上数字时代，因为这方面政府还是大大落后了”。这一落后的一个表现就是“英国的电子治理主要集中在信息提供和服务传递两个方面，尤其是服务传递被大力发展，而作为电子治理发展的第三个阶段，即电子协商和电子决策则基本上没有发展起来，只是在个别案例中有所体现，但远没有达到全面渗透到国家决策过程的阶段。”

　　经济和技术上的挑战对政府的公共服务来说意味着什么？政府采购和外包以及数字化运作方式等首先带来了组织形态和文官角色的改变。从组织形态上讲，政府运作发生了一个从官僚的等级运作向网络状的运作的一个变化，这一形态的变化使得原有的自上而下的命令服从式的官僚等级运作开始逐步转变为平行的以磋商、谈判、合作等形式出现的网络状的运作。这使得政府在公共服务的提供中以合同的一方的面目出现，政府从原有的公共服务的垄断提供者开始主要变为服务提供的监督者，从而改写了政府运作的生态。其次，这一运作方式的变化带来了文官角色的变化，其结果是文官的身份也发生了一个从纯粹的、以政治原则、公务执行作为安身立命基础的政府官僚向讲求经济、理性，追求实际效果和价值的半商人角色的变化。这两种变化在某种程度上对文官系统来说产生的影响是史无前例的，因为它需要文官去适应一种新的运作方式和文化，掌握一种新的知识和具备一种新的能力。如果文官系统不具备这样一种新的知识和能力，那么政府在新的历史条件下以较少的代价对民众提供物有所值的服务只能流于空谈。正如英国文官部部长鲍勃·克斯雷克指出的，文官系统“正在面临着前所未有的挑战，这些挑战要求进行根本的变革。未来的文官看上去必须大不一样。”正是在这一意义上，英国尤其自20世纪80年代以来几乎不间断地进行文官制度的改革，也正是在这一意义上，英国政府在2012年出台的《文官制度改革计划》把文官的能力建设作为一种需要优先采取的行动。这是英国政府第一次对整个文官系统提出了一个5年的能力建设计划，其对文官能力建设的重视由此可见。

　　二、公共服务能力建设：计划与实施

　　2012年开始的能力建设是围绕提高文官公共服务的能力进行的。正如前面指出的，公共服务提供的形态已经发生了一个从政府垄断提供到外包提供的变化，也就是政府的运作方式更多的转向了市场化和企业化运作的方式。向企业学习仍然文是官制度改革的一个取向，正如首相卡梅伦在《2012文官制度改革计划》的前言中所说的：“文官制度改革的核心是利用文官队伍中世界一流的人才，并保证他们不受一种僵硬的、死气沉沉的体制的羁绊。这意味着向私人部门学习它们最好的东西。当然，提供好的公共服务与办企业不同。但是，最好的企业在减少开支的同时培养人才，扁平管理结构和改进服务的方法都是公共部门可以学习的。企业的生死系于它们提供服务的能力，这给了它们紧迫感，而这正是政府可以向它们学习的”。正是在这一指导思想下，计划提出了需要着力加强的四项能力。四项能力的提出首先想改变英国政府各个部门长期来的一种各自为战的做法，这种作法表现在以部门划线，因而减少了各部门共享专业技能资源的有效性，限制了在各个技术方面进行组织的能力。为了改变这种状况，计划第一次为整个文官系统建构了对在21世纪提供更好的公共服务来说至关重要的四种能力。这四项能力是：

　　1.领导与管理变革。变化是现代公共服务的常态，它不断地对公共服务提供的理念和方式提出挑战。因此，需要通过不断的变革来应付这些挑战。领导与管理这些变革的能力对于有效地提供物有所值的公共服务是非常重要的。在这里，领导人的作用显得更加重要。有关的调查表明，文官认为管理变革是否成功在很大程度上受到了直接领导者的影响。改革的有关对策是确立一种新的战略，用一种统一的、与各部门最高领导人分享的方法来识别、培训和管理那些明天会成为文官领导人的人才。通过学习和培训计划(包括送到私人企业和高校学习)对顶尖人才进行投资，确保他们获得领导项目变革所需的能力。此外，管理变革不仅仅是领导人的职责，同时也是每一个提供公共服务的文官会面临的问题。因此，另外一个作法就是通过“文官学习计划”向各级人员提供一种新的学习和培训机会，以管理变革。

　　2.商业技能与行为。公共服务的市场化和企业化提供的规模在英国已经变得很大，英国政府每年花在一些服务和物品上的资金多达450亿英镑。要做到提供的服务物有所值，就需要有良好的财务知识和商业知识，尤其是在服务提供市场化和企业化的情况下。这意味着需要提高采购技能，更好地了解需要购买什么，如何做计划以及与市场接触，以取得最多的选择和创新；如何聪明地购买和签约；如何管理物品和服务的提供，以满足政府的目标。尽管英国已经在文官系统中建立了一些商业技能中心(如内阁办公室中的商业关系小组和政府采购服务中心，商务部的股东主管(shareholder executive)，财政部的创新、技能与基本建设)，但文官系统的商业能力还有待进一步提高。

　　2012年的改革对文官的采购方面的能力给予了特别的关注。改革计划认为，公共服务的价值是从商业接触的三个阶段获得的：采购前，采购中和签约后。英国目前的问题是过分注重采购阶段，而忽略了采购前和签约后的阶段。针对这种情况，改革要求所有的文官(不管是政策制定还是服务提供)需要做到以下几点：采购前，建立更好的技能来明确简洁地指出具体需要，不要在开始正式采购前做过分的规定，以有助于与整个市场进行有意义的、有计划的和有竞争性的接触。理解供应商的经济考虑和价格战略，以及一些基本的合同术语如合同变化，知识产权及其终止等。知道如何谈个好价钱。签约后，为了得到最好的价值，需要运用一些商业技巧来保证供应商提供货真价实的东西。

　　为了提升文官系统的商业能力，改革采取的措施有：(1)建立一个代表整个政府进行物品和服务采购的统一的系统，各部门的采购都纳入这一系统。(2)在内阁办公室建立一个新的单位-交易团队，这一团队由商业专家组成(这些人可以从私人部门招收)，在购买和管理商业性的服务时提供帮助。(3)在部门采购主任与内阁办公室的采购主任之间建立一条直通线。由负总责的主任确定年度目标，根据这些目标评估绩效，并确定部门商业高级职位的录用和待遇。(4)与“文官学习计划”项目合作，首先从文官高层开始提高其商业技巧。(5)把一些进入“快速通道”(意指培养对象)的人送到私人部门，提高其商业技能。(6)建立一个商业专才的数据中心，记录每一个人的经历和能力。部门要保持记录的更新。(7)“文官人才团队计划”将发起一个与私人部门交流的项目，以使更多部门的文官具备商业技能。

　　3.有效地提供项目和计划。英国政府目前有价值4140亿英镑的185个大项目，但事实上只有三分之一的重大项目是准时并按预算提供的。提供的失败既浪费纳税人的钱，也影响公共服务的品质。为此，英国在2011年建立了重大项目管理局(Major Project Authority)来改进政府主要项目的提供，以及提高政府各部门项目提供的能力。建立重大项目管理局的另一个目标是培养一支具有世界级水准的项目领导人队伍，并激励他们承担一些最重要的项目。此外，为了成功地提供项目和计划，文官系统还进行了以下的努力：(1)在市场上购买一些特别项目所需的人才。(2)同牛津大学的赛德商学院一起建立了“重要项目领导研究班”来培养世界级的项目领导人。研究班的对象是350个高级领导人，他们将对政府的一些最高级的优先项目负责。研究班25%的课程集中在建立商业认识上，使毕业生具备与私人部门一起工作的能力。(3)支持并扩大文官的“项目领导”网络，这一网络提供并分享项目领导和管理的最好经验。(4)在重大项目管理局建立一个项目专家的储备库，这些专家可以跨部门流动，以被安置到一些优先的项目上。

　　4.重新设计服务和服务的数字化提供。随着信息技术的不断发展，如何采用电子方式来提供迅速的、使人满意的公共服务并降低服务的成本已成为政府必须考虑的一个问题。据统计，英国有82%成年人上网，并日益在生活中运用数字技术。然而，只有50%多一点的人在网上使用政府的服务或网上信息。因此，网上提供公共服务就涉及了两个方面的问题。一是如何进一步改进提供服务的技术，二是如何使更多的人运用数字技术。公共服务的重新设计需要围绕“以使用者为中心的网上服务”进行，并使这样的网上服务成为一种规范，提供简单、迅速、安全和高质量的服务。2012年出版的《政府数字战略》提出了一些具体的设想。比如，在2014年建立新设计的网上服务标准，这些标准同时配有获得成功所需的程序、技能和工具；在2015年要求一些主要的部门指出进行重新设计可借鉴的“样板服务”，这一做法的考虑是建立转向重新设计的公共服务所需要的可持续的数字技术、知识和经验；指出一些政府网上服务所需专业知识支持的领域，比如为具有数字技术潜力的高级文官进行培训，以改进服务和政策制定，帮助采购部门的领导人进行网上服务。此外，政府的“数字服务中心”有一支专家服务改进团队，这一团队同部门一起对被选择出来的改进项目提供支持，比如提供相关技术技能支持、商业分析建议、项目评估和管理等。2012的改革计划要求每个部门都有它们的数字化战略，包括如何建立所需的数字能力以对服务进行重新设计。部门要有专门的领导人来负责执行数字化战略和文化变革。部门将较多地使用数字工具来更好地与民众接触，提高决策能力，确保决策考虑数字化的因素。从2013年开始，部门要保证所有新的和重新设计的服务由服务经理来领导，服务经理对重新设计和持续改进服务提供负全责。2013年夏，已有20名左右的服务经理参加相关的培训。

　　公共服务的四项能力建设针对的是整个文官系统，因此，这一能力的建设势必与文官的专业能力联系在一起的。英国文官就其从事的工作而言，基本上可以分三种类型。一是一线的运作人员，这些人差不多占了整个文官人数的70%，主要从事从发放养老金和福利到管监狱等不同的工作。二是政策建议提供人员，其功能主要是向领导人提供政策建议。三是项目和计划执行人员。在每一个领域，每个文官都有其专业知识和需要具备的专业能力。这些专业知识通常涉及以下二十四种：沟通与经营、公司财务、经济学、财政学、人力资源、信息技术、内部审计、知识管理与信息管理、法律、医学、服务提供实务、运筹学、计划、政策建议、采购、项目提供、资产评估管理、心理学、学校监督、科学与工程、社会研究、统计学、税务、兽医。如何在提升公共服务能力的同时提升文官的专业知识？

　　2012年的改革要求文官将专业至上、专家技能和专项技能(professionalism，expert skills and subject matter expertise)进行平衡，将专业知识纳入政府的能力建设中。采取的一些措施有：在组织各个层次招募有技能的人；通过“文官学习计划”指出培训机会，确立培训专业技能的课程，包括这些技能如何同四项能力建设联系起来；提供职业发展计划来吸引和留住有能力和专业技能的人；创新部门间人员和资源流动的模式，共享各部门所需的专家技能；挑选和培养人才，提供培养未来领导人的通道；为了支持专业主管发挥其作用，将建立一个新的文官专业委员会。这是一个协调部门，其职能是将各种专业形成一种整合的力量，最大程度地对能力建设作出贡献。

　　为了使四项能力的建设得到有力地贯彻，文官系统从三个方面来加以保证：

　　1.制定详细的执行计划。这一行动计划具体指出了在能力建设中要执行什么样的行动，哪个部门来执行，执行的范围和规模如何以及何时执行。以四项能力而言，“领导和管理变革”要执行的行动有13项，“商业技术和行为”有4项，“有效地提供计划与项目”有5项，“重新设计服务和服务的数字化提供”有7项。以“领导和管理变革”的13项行动中的一项为例。行动：建立一个新的专业能力委员会来协调能力建设中24种专业的作用。执行部门：文官部部长，所涉范围：所有与24种专业相关的部门，何时执行：2013年9月。再以“商业技术和能力”为例，行动：转向一种新的采购体制，即以政府而非各个部门的名义进行一般物品和服务的采购。政府采购局对所有部门提供全程的采购服务。执行部门：采购局局长，各个部门及其相关机构。所涉范围：所有的一般物品和服务。何时执行：2013年12月。把执行计划具体落实到人和部门以及确定完成计划的时间表，这样就使能力建设得到了充分地保障。

　　2.建立统一的《文官胜任力框架》(见图1)。框架提出了文官行事的核心价值，这就是公正、廉洁、无偏私和客观。胜任力框架对能力建设的意义在于：(1)这是第一个所有部门都要执行的框架。(2)它提出了三项与能力建设结合起来的重要的领导行为(确定方向，接触民众和提供结果)。(3)它为绩效管理和培训计划程序提供了基础，使部门管理者根据相关的程序给予建设性的反馈，帮助团队成员提高其技能。(4)它把四种能力融合到文官系统各级未来所需的技能和行为中。此外，常务次官(permanent Secretaries)被要求负责保证其所在部门执行新的管理程序。他们将提供领导，并帮助管理者和一般文官改进表现。部门负责制定如何在本部门执行这些计划，负责评估它们所需的技能，以及与其他部门(包括“文官学习计划”和其他的一些专业)的合作伙伴关系，并通过这些合作伙伴关系来发展这些技能。高级文官和部门在这方面的表现通过绩效评估进行。

　　图1　文官胜任力框架

　　3.对能力建设进行绩效评估。改革计划还建立了一个《绩效评估框架》对能力建设的结果进行评估。能力建设的成功与否对照标准或承诺从以下几个方面来衡量：是否按照计划采取了行动？能力增长的证据和表现在哪里？这种能力增长在改进了的组织表现中是如何得到反映的？评估不仅仅局限于搜集相关的数据，更重要的是通过评估来理解这一进步的意义何在，对于启示未来的行动有何作用？另外，在方法上，通常采用以下的做法来进行衡量。(1)员工调查，检查人事方面的措施，以及具体的指标，包括技能、学习与培训、领导与变革管理。(2)管理信息搜集。从管理信息中加以了解，因为能力强意味着做同样的事更有效率，这些可以在管理信息中找到。(3)有关学习与培训的数量和质量数据—相关的措施，如完成培训的次数，以及对质量的评估。(4)从人力资源部门获取信息，包括人力规划，招募，留人等方面的信息。(5)通过各专业收集信息，这些信息可以表明专业技能的水平，包括具有相当资格或经历的人员的数量。评估的形式有年度技能检查以及独立的外部评估等。

　　三、启示

　　政府的一个基本职能是提供公共服务。今天，政府在提供公共服务方面面临的一个共同的困境是，政府有限的财政资源导致的公共服务供给不足和民众无限的公共服务需求之间的不平衡，这一点中外都如此。西方国家应付这一困境的做法就是通过公共服务的市场化和企业化方式来减低公共服务提供的成本和提高公共服务的质量。中国新一届政府也提出了相同的对策。不久前召开的国务院常务会议研究的一个主题就是如何推进政府向社会力量购买公共服务。会议指出要创新方式，提供更好的公共服务。“要放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。”这样，中国政府就面临了一个与英国政府相同的问题：如何提升公务员提供公共服务的能力？由于政府运作形态的变化，无论是政策的制定者，还是服务的提供者，也都面临了一个新的变化：需要适应一个新的环境，需要学习和掌握一些新的知识和新的技能。

　　英国的经验可以在以下方面给我们提供启示。首先是对公共服务中人的能力的重视。能力通常被理解为一种产出结果的结构、技能和过程的集合。公共服务的过程至少也涉及了这三个方面，公共服务提供的好坏或成功与失败是这三者互动的结果，在这里技能是一个不可或缺的因素。正因为如此，英国2012年的《文官系统改革计划》把提升文官公共服务能力的建设作为改革的几个优先行动之一，其目的在于创造一些新的方法，使文官具备更有效地提供服务所需的工具和能力。

　　而我们可能现在还将更多的注意力放在结构和程序上。比如，国务院会议在谈到将适合市场化方式提供的公共服务事项交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担时，提出了五个具体的作法，即“一是各地要在准确把握公众需求的基础上，制定政府购买服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容，并试点推广。二是政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务。要按照公开、公平、公正原则，严格程序，竞争择优，确定承接主体，并严禁转包。三是严格政府购买服务资金管理，在既有预算中统筹安排，以事定费，规范透明，强化审计，把有限的资金用到群众最需要的地方，用到刀刃上。四是建立严格的监督评价机制，全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，评价结果向社会公布。五是对购买服务项目进行动态调整，对承接主体实行优胜劣汰，使群众享受到丰富优质高效的公共服务”。五个作法显然没有涉及如何提高公务员的公共服务能力的问题。结构和程序的设计固然重要，但公务员的能力不应被忽视，应当把提升公务员公共服务能力的建设同时提上日程。

　　其次是为了提高公共服务能力，采取多种手段对文官进行培养。主要的手段有：(1)对急需的、内部缺乏的人才进行外部购买，以解燃眉之急。(2)培训。2011年英国有1.78亿元或每人425元投在了文官的培训上。除了上面提到的一些培训措施外，改革计划规定每人每年都可以获得5天的学习和培训时间。此外，《文官学习计划》还在网上提供大量的学习培训机会，比如可以直接在网上预订130多门课程和培训项目，课程包括了一些核心的技能如顾客服务、财务、信息技术、人和事的管理，以及一些与政府内部相关的技能，如分析与政策制定，简报写作和提交等。对人才储备库的人或要担当新的角色的人提供为期较长的培训项目，并通过培训给他们指出一些发展机会。(3)对高级文官的培训除了课程的培训外(比如为期一天的变革性领导的讨论；短期的领导力提升班—内容涉及如项目提供、数字化服务提供，商业技能、政策能力等)，还强调部门流动，因为一些主要的服务提供部门的高级领导人具有多部门工作经历对于取得外部的支持和发展变得越来越重要了。为了提供领导人的全面能力，新的晋升标准规定，提升主任一级以上职位的候选人需要有较广的经历。任命担任主要的提供部门的常务次官至少要有2年的商业或运作经验。(4)重视对有潜力的后备领导人的培养。改革计划认为，在政府各级培养和培训具有领导才能的人是成功的文官制度的核心。为此，英国在“快速通道”(吸优秀毕业生进入文官队伍)计划中实施了一个2加2的项目，即4个每期为6个月的在不同部门工作的项目。表现优异的，在未来两年里会被提升一个等级。此外，《未来领导人计划》将在中层发现和培养最有才能的人，它对从“快速通道”毕业的人和一些优异表现者开放，其目的是保证那些没有运作管理经验的人在这一阶段有所收获。

　　再次，改进评估。能力建设的进展需要有好的评估体系来加以保障。历史上，英国的文官系统是以联邦模式运作的，即各个组织自成一体。这一做法的好处是部门可自主地决定其重点并迅速有效地采取相应的行动。坏处是整个文官系统太分散。改革计划的一个最根本的变革是走向一个统一的文官系统，用同一个最好的标准来评估所有文官的运作，包括人才管理和能力建设。评估从两个方面进行：(1)完成了什么？确定的标准如服务提供、财务、效率、人事和能力是否完成，完成的程度如何？(2)如何完成的？完成过程中展示了什么样的行为特征？这些行为是否体现了文官系统的价值？在能力建设的评估中，“每个组织必须重新评估什么是它干得好的，什么它能干得更好”并自评估中坚持“文官制度的核心价值-中立、客观、无偏私和廉洁”。

　　（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）