作者单位：驻福建省食品药品监管局纪检组监察室
食品药品监管部门担负着保障群众饮食用药安全的神圣使命，行政职权涉及“三品一械”从生产到流通的各个环节，必须始终把实现好、维护好人民群众饮食用药安全需求作为一切工作的出发点和落脚点。然而，湖南药监系统爆发的涉及“1厅4处11个职能部门”的腐败“窝案”以及后郑筱萸时代国家药监系统的“前腐后继”，这些都再次提醒我们要把反对特权现象摆在更加突出重要位置来抓，采取得力措施，让行政权力设置更科学、让行政权力运行更规范、让人民赋予的权力服务于人民，杜绝食品药品监管过程中出现“以言代法、以权压法、徇私枉法”的特权现象。
一、药监系统中特权现象的主要表现形式
食品药品监管系统作为行政执法单位，手中握有监督权、审批权和处罚权，在医药领域中可以算得上“位高权重”，但由于干部队伍素质参差不齐等原因，无可避免的滋生出了特权思想，近年来在媒体上陆续曝光的案件说明了特权现象在食品药品监管系统内的存在，究其本质就是将权力凌驾于法律和人民之上，公权私用，特权腐败、权力不作为和乱作为，概括起来突出表现在以下四个方面：
（一）思想官僚化。主要表现为宗旨意识淡薄，由于特权思想的作祟，部分党员干部角色观念错位，公仆位置和意识颠倒，处处以管人者自居，自我感觉高人一等，对前来办事的群众存在无故不受理审批、不履行一次性告知、态度粗暴、故意刁难的，办事拖拉，在规定时限内不予办结的，甚至出现个别人员利用职权“吃、拿、卡、要”或谋取利益的现象；尽管各级药监部门均制订了翔实的规范性文件，但在执行过程中摆威风、耍特权的现象仍时有发生，随意剥夺法律赋予当事人的陈述和辩解权。不听解释、不问理由，容不得当事人陈述和申辩，一旦当事人申辩几句，就扣上“态度不好”的帽子，甚至因此罚“态度款”。
（二）权力滥用化。主要表现为某些领导干部尤其是“一把手”权力欲望恶性膨胀。一是不遵守民主集中制原则，独断专行，搞家长制、“一言堂”，把人财物等实权牢牢抓在手中，信奉“有权不用、过期作废”信条，如原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸，利用手中的权力接受请托，独断独行为8家制药企业谋取利益，收受巨额贿赂；二是任人唯亲，排斥异己，利用职权违规办事，在干部选拔任用优亲厚友，不择手段利用权力安排提拔亲近的人，尊崇“官位至上”，削尖脑袋通过“暗箱”操作以谋取更大“官帽”；三是大办人情案、关系案，存在“不给好处不办事，得到好处乱办事”、“不送礼，不走人情关系，本来能办的拖着办或不给办”等行为，享受着法定利益之外隐蔽的特殊利益。
（三）执法形式化。主要表现为法律法规成为摆设，一是权力寻租过于频繁，面对盛行的说情风，睁一眼闭一眼，执法不能到位，甚至存在跑风漏气，使违法违规逃避打击；二是少数执法人员素质不高，在零售药店申办许可、认证跟踪中，随意降低GMP、GSP认证审核把关标准、违规开“绿灯”，削弱药品监管力度，导致药品管理秩序混乱，给公众安全造成严重隐患。三是自由裁量空间过大，个别执法人员在执法过程中怕麻烦让相对人自行处理量不多的违规“三品一械”，存在以合法为名行不法之实，“自由”地运用自由裁量权，自由裁量权成了一些人实现特权思想特权现象的工具。
（四）作风腐败化。主要表现为追求享乐、奢侈浪费，系统内仍存在部分干部总认为权力在手，就应享受特殊的待遇，所思的不是如何对人民群众负责，而是整天琢磨如何用权力为自己谋利，谋私利呈现多样化。一是在公务活动中欣然接受超标准接待或到下属单位报销应由个人支付的费用，甚至私人请客公款买单，或借口公务接待大吃大喝，造成严重浪费；二是公车费用居高不下，公务用车超标及私用现象严重，不少公车成了领导私车，使用公务车辆接送子女上学、旅游、办私事等非公务活动日趋正常，公务车运行成本大大增加；三是以搞联谊活动、办年会为名，出入高档消费娱乐场所，一掷千金，到旅游胜地参观考察，丧失理想信念。
二、药监系统中特权现象发生的原因分析
食品药品监管部门是一个组建不久但经过多次整合的行政执法部门，本身就是一个特殊领域，经过多次的机构改革和职能转变，无形之中便形成了一种特权。如我省药监系统为省以下垂直管理，市、县局除了接受上级的监督，来自地方社会各方面的监督几乎很难对其产生作用，来自群众的监督更是少之又少，这种来自系统内上一级的监督，本身就是一种效能有限的内部监督，加上上级对下面情况的有限了解，最后形成“天高皇帝远”的局面，权力得不到有效的制约和监督。
（一）监管为民理念有待提升。对食品药品监管的最终目的是保障人民群众的生命健康安全。尽管各级药监部门也一直在抓“执法为民”思想教育，然而，在实际工作中，由于长期以来受特权思想和官本位意识的影响，一些部门和单位仍然没有树立正确的执法理念，没有真正搞清楚、弄明白是“为了人民管药品安全”还是“为了罚没款管相对人”，导致执法工作发生方向性、原则性错误；甚至有个别干部把执法权力当成了谋私利的工具，奉行所谓“靠山吃山，靠水吃水”、“近水楼台先得月”歪曲思想；利用职权贪污、挥霍，搞了特权，无异于做了蛀虫，注销了群众的信任，也蛀蚀了自己的灵魂。
（二）监督保证能力有待加强。没有阳关照射的地方，就必定会有阴影。药监系统作为监管部门本身就缺乏制衡机构，在执法过程中习惯于“隐性化”，加上受到“人情文化”、“熟人社会”的影响，上级监督下级“雾里看花”，同级监督同级“望而却步”，下级监督上级“纸上谈兵”，群众监督干部“水中望月”的现象普遍存在。究其原因，二次监督的缺失及地方党政机关的干涉使得食品药品监管很难做到公平公正公开，加上长期形成的自上而下的思维和采取层级监督的方法，方式单一，包揽一切，群众路线工作不扎实，以致难以达到群众的食品药品安全的期望值；在“一把手”监督、新闻媒体舆论监督和公众参与监督等监督机制的保障问题没有得到突破之前，对监管部门的再监管还有很长一段路要走。
（三）政策制度建设有待完善。从“三品一械”报批生产的“源头”到“三品一械”销售使用的“终端”，都离不开食品药品监管部门权力之手的控制，然而由于我国药监系统组建时间不长，且经历“阵痛期”，因为法律法规还不健全，例如《药品管理法》中七十三条、七十四条和七十五条中对无证生产、经营药品 和生产、销售假、劣药的处罚规定就给执法人员的自由裁量权留下了很大的空间；加上近年来在制定规范监管权力制度时往往应急性的多，可供长期使用的少；原则性的规定多，可供具体操作的规定少；对行使权力的规定性法规多,对执法的监督性法规少,形成了对权力监督制约的“盲区”，也正是这些不完善才让监管部门有了可乘之机。
（四）执法主体素质有待提高。在药监系统组建之初，人员组成来自多个渠道，专业结构也不尽合理，执法人员法律素质参差不齐，法制意识不强，不善于运用法制意识思考问题、运用法制观念促进依法行政，这些都造成药品监管执法水平不高。随着社会经济活动的日益频繁，市场监管中不断出现新情况新问题，面对工作领域的拓展,监督职能的延伸,部分执法人员跟不上执法形势发展的需要，习惯于传统的工作思维和监管方式，对相关法律理解上存在偏差，不按照法律规程办事；部分执法主体由于业务不精，对相对人指手划脚，让相对人办理一项许可事项来回跑，致使办事质量不高，产生行业特权现象。
三、治理药监系统中特权现象的对策建议
特权现象的危害显而易见，它不但使制度成为“一纸空文”，更降低了药监系统执法公信力、严重背离药监精神实质，损害药监系统整体形象。如何防止食品药品监管系统一些干部把公共权力变为以权谋私的特权现象呢？最好的办法，就是按照习总书记的指导，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行，将权力置于民主和人民监督之下，规范权力运行程序，完善权力监督机制，保障人民参与监督的权力，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。“善禁者，先禁其身而后人”，一个人如此，一个部门一个政党一个国家更是如此。
（一）加强执法理念教育，筑牢反对特权的思想防线。
强化理想信念教育。要拆除“特权的温床”，最根本的要提高党员干部的思想意识、加固他们抵御外界诱惑与侵蚀的意识“围墙”。要消除“执法就是执权”、“执法就是执罚”的高高在上、权力至上的官老爷作风，做到“人性化执法，亲情化服务”；要强化公职人员“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的宗旨观念，用制度约束人，约束人的行为，把思想和行为关进制度牢笼中，引导教育执法者常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心。
强化执法水平提升。面对新一轮的药监改革，药监系统要通过不断学习，用最新理论成果武装头脑，做到理念科学化；用最新科技成果指导执法，做到手段现代化；在市场机构不够完善，法治观念还没有牢固树立的情况下，药监部门有能力也有责任在人性化执法的基础上，处理好药品研制、生产、经营使用的各个环节以及制药商、医院医生、人民群众之间出现的不和谐因素，处理好公众利益和商业利益、监管与发展的关系，保证权力始终用来为国家和人民谋利益。
强化反腐倡廉教育。要把思想教育、作风教育、廉政教育作为党员干部的终身课题，坚持集中教育与日常教育相结合、典型示范与反面警示相结合；采取廉政谈话、任前谈话、参观警示教育基地等形式，积极开展廉政教育宣传，引导党员干部珍惜自己政治生命、家庭幸福和单位荣誉，自觉遵守廉政准则，做到不仁之事不为，不义之财不取，不正之风不染，牢牢守住思想道德的底线；采取请人挑刺、述廉述效、民主评议、开门纳谏等方式，主动查找问题，自觉接受群众监督, 把干部的思想教育、作风教育、宗旨教育融汇于廉政教育之中。
（二）加深政策顶层设计，压缩特权现象的生存空间。
完善监管法规。为使药监系统在监管过程中做到有法可依、有章可循，减少自由裁量权的滥用，应该有针对性的对行政执法过程中出现的问题，抓紧完善法律法规，制定配套规章，为行政机关依法行政创造一个既有法律依据、又有程序保障的良好法制环境，避免因法律法规不健全而引起特权思想和特权行为的蔓延；同时要结合廉政风险防控工作，新建一批能够遏制“特权”发生的制度机制，进一步健全完善问责制、廉政承诺制、末位表态制等相关制度，依法公开用权，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制。
创新审批流程。按照“能少则少、能放则放、能快则快、能优则优”的工作理念，进一步深化行政审批制度改革。将系统“三定”方案中的有关行政审批事项进行梳理，打破职能管理的界线，将分散在不同部门的行政审批等机关职能整合到一起，设立行政服务中心集中行使审批权力，将行政审批授权和服务事项全部实行“一站式”办理，做到“马上就办、马上审批、马上办结、即办即取”的便捷服务，实现了流程再造,关闭“权力寻租”的阀门。
打造阳光政务。特权最怕见阳光，一旦将特权置于阳光之下，其贪婪性、腐朽性、危害性将暴露无遗。要不断加强政务公开工作，不断创新政务公开的形式和载体；对行政处罚、行政审批、“两G”认证等行政权力运行的重点环节和重点岗位人员实施强化监督，构筑三层监督网络；依托便民服务系统、“三品一械”电子监管、药品安全投诉平台功能模块、网上行政审批系统和网上效能监察的电子政务平台，对权力运行全过程实施动态监督管理，让每一个环节都置于严格的监督中，实现权力运行的可视可控、可查可纠，实现“阳光政务”。
（三）加快监督制度完善，保障权力运行的合法阳光。
合理配置权力。权力的规范运行，是依法执政的体现、科学执政的前提，是民主执政的保障。要紧扣“分权、制衡、监督”这一核心，建立和完善药品监管权力运行机制，明确监管权力授权范围、行使程序及责任义务，把权力限制在履行职务所允许的范围内，在行政许可方面，实行“受理、审查、审批”分离；在稽查执法中，实行“查、审、执”分离；在药品检验上实行“抽、验”分离等，构筑起相互制衡的权力构成体系和权力监督制约机制，从而有效防止权力独揽、权力滥用，从而遏制腐败现象的发生。
强化内部监督。围绕“人、财、物”管理、行政审批以及行政执法等三个防控重点，认真排查风险，夯实前期预防基础；针对权力运行的“关节点”、内部管理的“薄弱点”以及问题易发的“风险点”，制定防范措施，要突出对“三重一大”事项的实时防控，强化风险中期监控实效；将廉政风险防范管理纳入党风廉政建设责任制检查考评，并将其列入党员干部个人述职述廉的重要内容，注重考评结果运用，完善风险后期处置机制。
重视外部监督。要充分发挥监督机构的职能作用，要强化纪检、人大、司法、审计、监察等专门机关的监督手段,积极探索建立监督协调机制,充分发挥纪检监察的组织协调作用,整合监督和制约权力运行的有效资源,实现不同监督主体之间的密切配合,避免因工作扯皮而出现盲点,提高监督的整体效能；同时要充分发挥社会监督的有效作用，大力培育社会公众权利监督主体,畅通群众监督渠道,增加公民参与途径,为群众监督创造更多的有利条件,营造出干部不敢滥用权力的环境,真正发挥好社会监督的有效作用。
（四）加大责任追究力度，保持惩治特权的高压态势。
严格作风建设。加强系统作风建设是提高行政效率、构建服务型监管主体、抑制特权现象的必然要求。要把转变机关作风与党风廉政建设工作有机地结合起来，探索建立“纠、评、建”相互促进的作风建设制度，继续采取设立公开举报电话、网上意见箱、网上办公大厅投诉热线和聘请机关作风建设监督员等多种办法健全监督机制，对出现特权现象甚至违法违纪现象，不但追究责任人的责任，而且要视情况追究相关领导的责任，做到以治庸提效能，以治散聚合力，以治奢促廉洁。
严肃责任追究。严格落实追究考核体系，采用定性和定量结合，细化责任追究内容，明确追究范围和形式，形成严密有序的责任追究体系；在监管过程中，要以法律、法规、规章为依据，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求，细化量化食品药品行政处罚自由裁量权，在进一步规范行政执法行为的基础上，客观、公正、合理地行使行政处罚自由裁量权，做到“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究”。
严查特权现象。要高度重视和及时处理群众信访举报工作，定期收集各种系统内部特权现象的苗头性、倾向性信息，把问题解决在萌芽之中，防止形成不良风气；要进一步加大查办案件工作力度，对特权思想和特权现象实行零容忍，实行过错追究和严格执法考核，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打；发挥典型案例的震慑和警示作用，只有惩处有力，才能预防有效，使更多的“想”搞特权和腐败的人望而却步，最大限度地减少系统各级干部犯错误的机会。