在后信息时代，数据成为一种新兴资产。政府掌握着大量的核心数据，让原始的政府数据对社会开放已经成为各国的民主运动的新内容，数据开放作为提升政府提升透明度、提高国家创新竞争力、提升社会民主程度的重要措施，在各国受到越来越多的关注和重视。2011年在美国政府的倡议下，全球正逐渐形成“数据开放联盟”，40多个国家和地区纷纷加入该联盟。2013年10月31日，《开放政府联盟（Open Government Partnership）2013峰会》在伦敦举行，会上互联网之父蒂姆?伯纳斯?李发布了由“开放数据晴雨表项目组”、互联网基金会、开放数据研究会共同编制的《开放数据晴雨表：2013年开放数据全球报告》（以下简称《报告》）。

该《报告》旨在揭示全球不同开放数据计划的渗透性和影响力，分析全球开放数据发展趋势，并对各国和地区进行排名。《报告》指出，数据开放正处在起步成长阶段。在全球首个政府数据开放平台Data.gov诞生的近五年时间内，数百个国家和地方政府已经相继建立起了各自的政府数据开放平台，与此同时，国际研究机构、非盈利组织和企业等也正在逐步加入到该平台中来。所有的参与者正在以不同的方式探索如何让开放数据的价值得到释放，进而达到鼓励创新、增加透明度和提升政府责任感。在数据开放进程加快的时代背景下，《报告》对全球77个有广泛代表性国家的数据开放情况进行了研究分析，站在国家层面为全世界提供了政府数据开放的整体“快照”和“印象”。

一、全球数据开放之整体“印象”

《报告》指出，全球数据开放目前呈现快速发展但发展不均衡的态势。信息化法律的完善程度、数据开放政策的制定、社团组织和专业技术人员对数据开放的需求程度、政府对数据开放创新应用的支持度，以及城市或地区数据开放程度等多个要素共同决定区域数据开放程度。就全球范围来看，美洲地区和欧洲地区处于数据开放第一梯队，亚太地区处于第二梯队，中东、中亚和非洲地区处于第三梯队。

	信息化法律权利	政府数据开放的创新应用	公民社会和技术人员对数据开放的需求	政府对数据开放创新应用的支持	城市或区域数据开放度
欧洲地区	61.36	55.45	61.82	38.89	47.47
美洲地区	60.77	50.77	42.31	29.06	34.19
亚太地区	56.92	50.00	46.15	29.06	23.93
非洲地区	35.71	28.57	28.10	10.84	5.29
中东亚地区	22.5	38.75	21.25	8.33	8.33

图一：全球各地区影响数据开放的要素得分情况

如图所示，美洲、欧洲和亚太区在政府开放数据（Open Government Data）中政府政策倡议方面得分差距不大；社团和技术人员对数据开放的需求上三者存在明显差异，欧洲得分最高表示其对数据开放需求最为强烈和迫切；城市或地区的OGD水平也存在明显差异，欧洲得分最高表明其区域内城市或地区的平均水平增多美洲和亚太区域高，其在数据开放方面有着良好的基础。从五个区域整体来看，五项指标中政府对数据开放创新活动的支持度得分最低，表明政府在数据开放中所发挥的作用不足，针对该情况，《报告》建议政府要加强对在线数据的提供程度。《报告》还指出，目前虽然也有一些国家的政府数据开放已经推广到城市一级，如尼日利亚、 日本江户等国家和城市已经在推出全国政府门户网站前推出了城市数据开放门户，但就世界范围来看，实施政府数据开放政策的仍主要停留在国家层面，尚未普及到城市一级。

二、解读数据开放指标

为了更好地对全球数据开放情况进行评估，《报告》主要从准备度、执行力和影响力三个维度对各国所处开放数据的阶段及其在给经济、政治和社会所带来的影响进行了评估。其中，准备度是指一个国家是否具备实现开放数据潜力的政策、社会和经济基础，包括政府、企业、公众与民间团体三方面；执行力是指政府发布一系列关键数据集以支持社会各界进行创新、对政府的审计问责和改进有关决策的程度；影响力是指开放数据已导致积极的政策、社会、环境和经济变化的程度。

图二：全球数据开放评估指标体系

（一） 准备度（Readiness）

成功的政府数据开放政策倡议需要的不仅仅只是数据集，更需要的是让中介机构能够很好地利用这些开放的数据，把这些数据转变成用户可以以不同方式并利用不同设备去访问以及处理的、具有社会价值和经济价值的平台和产品。这就是有时我们所说的基于政府数据开放项目的核心数据生态系统。《报告》主要从三个方面考查政府数据开放准备度变量：

1.在政府准备度方面，主要考察政府开放数据的能力和政府对数据开放的承诺，包括政府开放数据的意愿、让数据更加可用的组织能力，以及如何保证从数据开放中获益。

2.在公民和社会团体准备度方面，主要考察公民社会的自由开放度和其在数据开放议程中的参与度，包括《信息权利法》和《数据保护法》等制度的制定情况。

3.在企业和公司准备度方面，主要考察企业公司通过对开放数据资源进行再利用所带来的经济利益及其作为“中介”给社会所带来的“催化”作用，包括企业的互联网普及率、企业在数据可用性方面的有关培训，以及政府对开放数据引领创新的支持作用。

（二） 执行力（Implemetation）

什么数据是有用的？答案并不在于政府是否公开数据，而在于全社会利用其公开的数据在实践应用中所产生的影响如何。有些国家吹嘘自己在网上发布了大量数据集，但事实上，如果这些数据并不是公众所需要的，或者这些数据无法有效提升国家透明度、政府责任意识和社会等，那其开放的意义对于开放政府数据所希望实现的目的微乎其微。为了说明政府开放数据的有效性，《报告》尝试选择那些既能代表国家不同职能、又是数据再利用者感兴趣的数据类别进行了初步研究。

数据可用性是影响数据执行力的一个重要因素。在评估数据集的可用性方面，《报告》选取了地理环境、土地持有、人口、政府预算、政府财政支出、公司注册、立法、公共交通时刻表、国际贸易、健康、教育、犯罪数据、环境统计和选举结果共14类数据，对77个国家的数据开放情况进行了统计分析。报告通过对14个类别的1078组数据集进行分析比对，从在线可用性、是否机器可读、知识产权许可、可持续性、升级频率和可发现性等多个维度对数据的可用性进行了评估。

这里重点选取排名前五的国家和中国进行了比较分析，分析结果显示：英国政府14类数据开放综合程度最高；美国的公司注册数据公开度极低；瑞典在土地持有数据上公开力不足；挪威在土地持有、政府财政支出和法律方面数据公开力不足；丹麦在土地持有、法律和公共交通方面数据公开力不足；新西兰则在政府财政支出、法律、健康方面数据公开力不足；与上述国家相比，中国的14类数据公开力都极低。

图三：英、美、瑞典、挪威、新西兰、丹麦五国14类数据开放程度比较分析图

（三） 影响力（Impacts）

《报告》在评估全球数据开放的影响力时，主要从开放数据被应用的领域范围，以及数据在提升政府效率和透明度、环境可持续性和社会稳定、经济增长和企业活力等多方面入手，具体观察分析了各国数据开放给本国所带来的实质影响。

图四：数据开放对经济、政治和社会影响力图表

《报告》通过调查发现，政府数据开放的影响力更多地集中在对政府的“问责”（accountability）和企业对数据的创新应用两方面。其中，“问责”对于提升政府的透明度和对社会的责任意识是最为明显的，而数据开放给公司企业利用数据进行创新应用所带来的影响也是不言而喻的。开放政府公共数据对企业的影响力，主要表现在利用公开数据开展APP应用竞赛和推出以鼓励开发者进行创新为目的的“黑客日”两个方面。在评估中发现，多数国家在数据开放对环境和社会包容性的影响力方面考虑较少，影响作用较弱。

《报告》通过利用准备度、应用度和影响力三个一级指标对全球多个国家数据开放情况进行分析后，得出结论认为：从整体情况来看政府公共数据开放政策及其影响力正在全球快速蔓延，许多国家和地区数据开放已经具备了良好的政府、企业和社会环境基础，但在数据开放的广泛应用、数据开放对政府的影响力、数据发布和使用条款以及使用结果评估等方面，仍然有很长的路要走。

三、全球数据开放国家排名

在此次调查的77个国家和地区中，排名前五的依次为：英国、美国、瑞典、新西兰、挪威和丹麦（并列第五）。其中，英国、美国和瑞典在数据开放的准备度、应用度指标上得分较高，美国、新西兰在数据开放的影响力指标上表现较为突出，如下图所示：

国家	排名	准备度得分	执行力得分	影响力得分	ODB综合得分
英国	1	100	100	79.91	100
美国	2	95.26	86.67	100	93.38
瑞典	3	95.20	83.14	71.95	85.75
新西兰	4	81.88	65.49	89.81	74.34
挪威	5	91.88	70.98	46.15	71.86
丹麦	5	83.54	70.20	55.73	71.78
澳大利亚	7	87.88	64.71	51.19	67.68
加拿大	8	79.11	63.92	51.59	65.87
德国	9	74.50	63.14	53.81	65.01
中国	61	41.72	9.41	0	11.82

图五：2013年全球数据开放国家排名得分情况图

（一） 英国

图六：英国和欧洲地区数据开放维度得分情况比较分析图

《报告》从政府、企业和社会数据开放准度，数据开放对经济、社会和政治影响作用，以及数据在企业创新、政府责任意识提升和改善社会政策制定中执行力共9个方面，对不同国家得分情况进行了详细分析。如图所示，蓝色曲线表示欧洲地区政府数据开放水平，黑色曲线表示英国政府数据开放水平，从图中可以看出，英国的数据开放程度略高于欧洲平均水平。

具体来看，英国在数据开放进程中准备度得分较高，表明英国政府对数据公开较为重视，企业以及社会对数据公开的诉求和数据意识较为强烈。2009年英国政府将“开放政府”正式提上日程，2010年开放政府数据政策得以持续推进，并得到了来自首相的支持。英国政府对数据开放可能带来的潜在价值给予高度重视，包括成立专门的数据开放研究所以支持对开放数据的商业应用。为保证所有政府部门对data.gov.uk网站数据的及时更新和维护，政府要求每个部门制定本部门的数据开放战略，包括详细的数据应用行动计划以及对战略进展情况定期进行书面报告。英国政府还要求地方政府发布一些数据集，许多地方政府已经建立了数据开放门户网站。在英国，关于数据开放主题的培训越来越多，并且有频繁的专题和开放数据“黑客日”、数据开放活动和比赛，以及由政府提供的创新资金专门用于帮助企业利用开放数据进行创新应用。此外，英国还存在大量来自不同领域且关注数据开放的活跃用户社区，致力于对开放数据的开发应用。

在执行力方面，英国在不断扩大政府数据开放范围的同时，也在提升数据的“深度”，不断提升数据的质量、标准化程度和关联度。目前，英国现在全力推进一个以保存、发展和提升核心数据为主的“国家信息化基础设施”（National Information Infrastructure）项目。但在影响力方面，英国公开数据在影响力方面表现不是很理想，数据开放对经济产生的影响力最大，但对社会所带来的影响并不明显。

（二） 美国

图七：美国和美洲地区数据开放维度得分情况比较分析图

如图所示，蓝色曲线表示美洲地区数据开放水平，黑色曲线表示美国政府数据开放水平，从图中可以看出，美国数据开放程度远远超出美洲地区平均水平。2009年美国政府作为“第一个吃螃蟹”的国家发布了政府数据开放倡议，要求政府部门发布机器可读的、标准化的、高价值的数据，强调数据可能带来的经济价值。2013年5月美国政府再次发力，发布了要求更高的“Open Data Policy”行政命令，要求公开教育、健康、财政、农业等七大关键领域数据，并对各政府机构数据开放时间做出了明确要求，同时推出“Project Open Data”项目，向社会开放更多政府API，让开发者可以各方便地利用政府数据创造潜在经济价值。

与英国相比，美国数据开放在公众和社团准备度方面略低于英国，这可能与英国提出的“让公民受益数字化时代”倡议有关，英国在全国范围内推动“Go On UK”（全民性的、跨部门联合开展对人们互联网使用的培训）项目以提升国民的数字化能力。在执行力方面，美国政府略逊色于英国，英国在data.gov.uk上对政府财政收支、各级公务员工资收入情况等进行了完全公开，而美国却无法有效提供该政府预算和支出等的详细数据，表明政府利用数据开放提升政府透明度和责任意识表现不足。在影响力方面，美国表现尤为抢眼，美国政府通过数据开放战略在释放经济增长创新力、提升政府透明度和责任意识以及改善社会环境等方面取得了较为显著的成效。

（三） 瑞典

图八：瑞典和欧洲地区数据开放维度得分情况比较分析图

如图所示，蓝色曲线表示欧洲政府数据开放水平，黑色曲线表示瑞典政府数据开放水平，从图中可以看出，瑞典在数据开放的得分高于欧洲平均水平。得益于瑞典政府对数据开放的重视，瑞典在政府数据开放准备方面得分较高。瑞典早在1776年就成为世界第一个形成信息权利法《Right to Information law》的国家，这为瑞典2012年发布政府数据开放统一门户网站http://?ppnadata.se/奠定良好的基础。

在数据执行力方面，瑞典在全国范围内也形成了以鼓励开发者创新为目的的“黑客日”，而像TrafikLab之类的项目则把与交通有关的公共部门数据和个人数据在一个平台进行整合，并提供给创新者。在影响力方面，瑞典在利用开放数据提升医疗绩效，利用环境数据以可视化的方式降低环境预算以及有效的防治害虫等方面发挥了积极的作用。相对于数据开放给经济和社会所带来的积极影响而言，数据开放所带来的政治影响较低。

（四） 新西兰

图九：新西兰和亚太地区数据开放维度得分情况比较分析图

如图所示，蓝色曲线表示亚太地区政府数据开放水平，黑色曲线表示新西兰政府数据开放水平，从图中可以看出，新西兰在数据开放的得分明显高于亚太地区平均水平。早在2008年起，新西兰政府加快了政府数据开放的脚步，成立了专门的推动机构，制定并出台了一系列文件和措施，建立了专门的数据开放统一门户网站，希望通过公共数据的开放，增强政府透明度，推动企业创新更多利润，激发社会公众的创造力。

在准备度方面，2008年新西兰成立了专门的数据和信息再利用CEs指导小组（Data and Information Re-use CEs Steering Group），并正式启动了“开放政府信息和数据工作项目”。该项目工作致力于，在新西兰法律背景和开放政府数据原则下，提供更多的政府持有的非个人数据和信息，使其更易用；协助新西兰政府机构开放政府数据和信息，以满足公众、研究机构、企业等的需求和再利用。2009年9月新西兰公共数据开放统一门户网站——data.govt.nz正式上线。2011年新西兰内阁发表了“开放和透明政府宣言”，该宣言要求政府部门在共同知识产权框架下依照NZGOAL框架下开放数据，这标志着在新西兰许多关键数据是被授权使用的，在这种背景下用户通过多种措施实现对政府数据的访问，而不仅仅局限于通过政府网站的方式。新西兰的数据开放在公民和社会团体准备度方面得分较高，部分原因得益于新西兰是在共同知识产权框架下依照NZGOAL协议开放数据，而其政府准备度得分较前三名得分较低的原因在于新西兰目前尚未制定出台专门的推动数据开放的政策和战略。

在执行力方面，新西兰所开放的数据以及其所实行的能提升政府透明度和问责制的措施较少。虽然在新西兰围绕政府数据开放形成的专门社区为数不多，但自2010年以来也逐渐形成了专门的“黑客日”，并推出了APP竞赛活动，但是政府在鼓励企业利用开放数据进行创新方面尚未有大的进展。

在影响力方面，开放数据在提升政府透明度和问责意识方面所带来的影响影响是巨大的，较美国、英国都高，充分表白政府数据开放是有其积极推动作用的。新西兰政府已经开始投入相当大的努力对政府开放透明度和数据开放程度进行监测，政府机构被要求就该数据再利用进展情况、案例应用定期向首相提供报告，并且对开放和透明政府宣言的应用情况提供年度进展情况报告。

（五） 丹麦、挪威

图十：丹麦、挪威和欧洲地区数据开放维度得分情况比较分析图

如图所示，蓝色直线表示欧洲地区数据开放平均水平，黑色结点连线表示挪威数据开放水平，蓝色结点连线表示丹麦数据开放水平。从图中可以看到，丹麦和挪威数据开放水平略高于欧洲平均水平。丹麦和挪威同属北欧国家，在数据开放总体得分上差距不大，但在具体指标得分上存在一定的差异。在准备度方面，两国在政府、公众和社会团体准备度差别不大，差别最大的是企业和公司数据开放准备度。挪威早在2010年就推出了数据开放平台，2011年发布了数据编目，在一个“公共管理和电子政务”机构的指导下，挪威的数据开放平台利用统一的API端口将政府数据以机器可读的格式进行集中存储形成“Data Hotel”，“Data Hotel”通过data.norge.no门户网站将政府机构发布的数据向用户开放；在本次调查中，77个国家中仅有3个国家较为完整地公开了企业注册数据，挪威就是其中之一。2010年丹麦在国家数字化委员会的推动了发布了开放数据编目，随后丹麦政府开始加速对数据资产的管理，并在2012年开始实施以政府内容数据再利用为核心的“丹麦基础数据项目”，致在鼓励政府机构合并、减少冗余和提升效率。

在执行力方面，两国在通过数据开放改善社会决策方面得分较为接近，但在利用数据开放提升政府透明度和问责意识方面丹麦明显好于挪威，而在利用数据开放进行创新方面挪威则优于丹麦。在影响力方面，公共数据开放给两国在经济和社会所带来的影响差距不明显，但在数据开放所带来的政治影响力方面丹麦明显高于挪威。2010年丹麦企业建设局在对政府2002年推出“免费访问数据”（free of charge access to address data）政策的评估中发现，全社会大约获得6200万欧元经济效益，与2009年200万欧元形成鲜明对比。

四、中国数据开放基本情况

从《报告》排名和得分情况来看，中国位列第61位，综合得分为11.82，整体排名较为靠后。从指标具体情况来看，在三个维度中，中国的准备度得分最高，但也仅为41.72，与美国、英国等先进国家相比差距较大，表明我国政府公共数据开放在政策推动、公民意识等准备方面上较为不足；执行力得分仅为9.41，表明我国数据开放在推动创新、提升政府透明度和改善社会决策等方面能力明显不足，数据有效性和价值度、易用性不高，例如我国政府支出数据只有十分粗略的总数，几乎不具备可用价值，而选举数据则完全缺失；影响力得分为0，表明我国政府数据的应用潜力未得到有效挖掘，未来有较大的开发空间。

（文章主体部分译自“全球数据开放晴雨表项目”研究成果