近年来,随着国民经济和社会信息化的发展,尤其是电子政务的深入推进,我国政府网站建设取得显著成效,对促进政务公开、改进公共服务、提高行政效能发挥了积极作用。温家宝总理在2007年《政府工作报告》中明确指出要/加快电子政务和政府网站建设0,为我们提出了更高的要求。如何加快政府网站建设,推进政府管理创新,提高社会管理和公共服务水平,是值得我们研究的重要课题。
一、我国政府网站建设概况
从1996年海南省政府创办首个政府门户网站开始,到2006年1月1日中央政府门户网站正式开通,我国政府网站经过十年的建设和发展,由中央政府门户网站、国务院部门网站、地方各级人民政府及其部门网站组成的我国政府网站体系基本形成。
据中国互联网络信息中心统计,使用gov cn域名的政府网站总数近1万2千个。从2007年1月11日召开的政府网站绩效评估发布会的结果看,国务院部委网站拥有率为11%,省级政府网站拥有率从2005年的14%上升到19%,地市级政府网站拥有率从2005年的19%上升到97%,县级政府网站抽样拥有率从2005年的17%上升到11%。2006年我国各级政府网站的总体拥有率达到16%,比2005年提高15%。从拥有率来看,各地区、各部门政府网站已普遍建成,并逐步覆盖到县级政府。
与此同时,经过深入研究和不断探索,各地区、各部门对政府网站的功能定位已经形成了共识,即发布政务信息、提供网上服务、开展互动交流。各级政府网站政务信息发布力度不断加大,网上服务水平不断提高,互动交流稳步推进,内容日益丰富,功能逐步增强,逐步成为政务公开的重要窗口和建设服务型政府的重要平台,对加强政府自身建设、推进政府管理创新发挥了越来越重要的作用。根据中国电子信息产业发展研究院《2006年中国政府网站绩效评估报告》,一是关键性政务信息数量大幅度增加,信息公开目录、人事信息的公开比例提高30%;二是在线办事事项数量显著提升,近20家领先的政府网站的办事指南数量突破1000条,表格下载服务突破了600项,在线申报服务突破了250项;三是公众参与方面,公开处理反馈公众意见的数量和比例都在同步上升,20家领先的政府网站信息公开回复平均4061条,比2005年提高了12%。
二、我国政府网站建设面临的机遇与挑战
(一)我国政府网站建设面临的机遇 党和国家高度重视信息化和电子政务工作,为加强政府网站建设创造了良好的政策环境和难得的发展机遇。党的十六大和十六届三中、四中、五中、六中全会一致强调,要通过推行电子政务,推动政府职能转变和政府管理创新,支持政府更好地开展经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,促进行政管理体制改革。
温家宝总理2005年底主持召开国务院常务会议,专门听取中央政府门户网站建设汇报,并强调指出建设政府网站是推进政府管理方式创新,建设服务型政府的重要举措。2006年6月,温家宝总理和黄菊副总理对全国电子政务工作座谈会作出重要批示,曾培炎副总理到会作重要讲话,明确了今后一个时期政府网站建设的方向。2006年9月4日,温家宝总理在/加强政府自身建设,推进政府管理创新电视电话会议上,明确要求加强电子政务建设和政府网站建设。2006年11月2日,温家宝总理再次作出重要批示: 继续努力,把政府网站办好。2007年3月5日,温家宝总理在《政府工作报告》中再次明确指出,当前和今后一个时期,要/加快电子政务和政府网站建设。
2006年,国家有关机构先后印发了《2006-年国家信息化发展战略》、《国家电子政务总体框架》、《关于进一步推进政务公开的意见》、《关于进一步做好中央政府门户网站内容保障工作的意见》等重要文件,特别是2006年底印发的《国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见》(国办发[2006]104号),这是从国家层面第一个关于网站建设和管理的规范性文件。此外,《中华人民共和国政府信息公开条例》已经国务院常务会议审议通过并于近日公布,将于2008年5月1日起施行,必将为促进我国政府网站建设起到积极的推动作用。 (二)我国政府网站建设面临的挑战 我国是一个拥有13亿人口的大国,生产力还不发达,发展还不平衡,人民生活还不富裕,农业基础比较脆弱,经济增长方式比较粗放。这个大环境决定了我国政府网站建设还处在初级阶段,仍面临着严峻的挑战。
一是一些政府网站尚未树立以公众为中心的理念,仍未摆脱以政府为中心的建设模式。总是习惯考虑政府如何方便,而不是更多地从方便企业和公众了解政府信息、获取政府服务的角度建设网站,在一定程度上影响了政府网站作用的发挥。
二是政府网站的服务能力特别是在线办事能力还有很大差距。一些网站虽然提供表格下载、网上预审等功能,但能够真正地完成网上全部办理的服务项目并不多;相当部分网站还停留在将现有业务电子化的阶段,缺乏有效的部门间信息共享和业务协同;大多数网站还没有真正起到促进业务流程优化和政府管理创新的作用。很多门户网站目前还是有什么上什么,在服务项目和业务资源整合方面差距较大。
三是管理机制尚不健全。有的地方和部门缺乏专门的网站管理维护机构和人员,或者管理维护机构与政府业务部门相脱节,造成网站内容保障不力,信息更新不及时,甚至节假日期间网站关闭,不能提供不间断服务。
四是缺乏统一的网站建设和管理标准规范。特别是在数据交换、政务信息公开与办事服务目录、在线服务和互动信息处理流程、外文版建设等方面都缺乏可操作规范。
五是政府网站的社会认知度和认可度亟待提高。一方面,政府网站宣传推广的力度不够,老百姓不知道,或缺乏应用环境,造成不了解或无法获取网站提供的服务。另一方面,政府网站提供的服务内容与老百姓的需求之间存在错位,提供信息的质量和服务深度不够,信息公开多,在线办事和公众参与少。
三、我国政府网站建设路径探析
我国政府网站体系虽已基本形成并取得了一些成效,但与政府履行职能的要求和社会公众的需求相比,还存在许多不足,在政务信息发布的数量、质量和时效,网上服务的数量和便捷程度,网上互动交流的程度等方面都有很大差距。因此,在加快我国政府网站建设速度的同时更要注重政府网站建设质量的提升。而要又好又快地建设我国政府网站,必须选择以提高社会管理和公共服务水平为中心的建设路径:
(一)牢固树立以公众为中心的理念。政府网站建设要结合政府管理创新和服务型政府建设的要求,牢固树立以公众为中心的理念,让公众知情、为公众服务、与公众交流、让公众分享网站带来的便利。要着眼于改进公众服务,以公众需求为导向,从方便公众角度出发,按照用户的使用习惯来设置服务主题,并按照服务对象的生命周期,设计政府提供的服务项目和服务方式。此外,要就公众关心的问题开设在线访谈和留言板等栏目,及时倾听公众的声音,积极发挥政府网站解疑释惑的作用。
(二)以绩效评估和品牌栏目为抓手。一方面,要以绩效评估为抓手,加强分类指导,充分发挥/以评促建0的激励引导作用。探索建立有关部门、社会机构、专家学者和公众共同参与的政府网站绩效评估机制,科学确定评估内容和指标体系,充分发挥绩效评估的导向和激励作用。上层级政府门户网站应该对下层级部门网站、下层级政府门户网站进行评估,上层级部门网站应该对下层级部门网站进行评估。评估可以采用内评估或外评估的方式,或采用内评估和外评估相结合的方式。网站绩效评估的结果应该作为政府绩效评估的一部分。但评估不是目的,而是一种推动政府网站建设的有效手段,要对指标体系继续进行深入研究,根据不同部门之间、省与直辖市之间在职能分工、服务方式的差异,改进评估方法,制订分类评估指标体系,体现科学分类指导。另一方面,要以品牌栏目为抓手,通过网上直播、在线访谈、服务大厅、热点专题、领导信箱、留言板等百姓喜闻乐见的栏目形式吸引公众,不同地区和部门网站要寻找适合本单位特点的品牌栏目,通过品牌栏目带动整个网站发展。
(三)强化发布政务信息、提供网上服务、开展互动交流三项主要功能,突出政务特色。要以转变政府职能,增加政府工作透明度,提高行政效能为立足点建设政府网站,深化内容建设。一是加大政务信息发布力度,增加规范性文件发布、会议活动和突发事件的报道,充分发挥政务信息对经济社会活动和公众生产生活的服务作用和引导舆论、解疑释惑作用。二是把政府网站建设作为创建服务型政府的重要举措,从满足公众日益增长的服务需求出发,不断增强网站服务功能,提升网上服务能力,按照服务对象整合服务项目,提供主题服务,提高网上服务项目的数量和质量;推动行政审批在线办理,提供/外网受理、内网办理0的/一站式0服务,方便公众和企业办事。三是稳步推进互动交流。着眼于为公众参与互动交流积极创造条件,加强建言献策、服务咨询、留言板、在线访谈等网站互动栏目建设,提升网站的互动交流功能,使网站成为公众参与公共事务的重要渠道。
(四)做好对内、对外、网上、网下四类宣传,提高社会公众对政府网站的认知度和满意度。对内,即充分利用政府内部各种文件、简报、刊物等及时介绍网站建设情况,加强对政府机关内部各级工作人员的宣传。对外,即做好面向社会的宣传,通过广播电视、报纸、网络、手机以及宣传册等各种方式扩大面向社会的宣传,提高政府网站影响力,有效宣传政府工作。网上,即加强与重点新闻网站和主要商业网站的合作,及时链接、转载政府网站发布的信息,进而扩大网上影响力。网下,即要考虑尚不具备上网条件的社会公众的需求,逐步与平面媒体、电视、手机等媒介合作,探索为非网民提供服务的有效方式。
(五)抓紧建立完善信息发布、网上服务、互动交流、技术建设、管理维护等方面的标准规范,完善工作机制。信息发布标准规范,主要是为《政府信息公开条例》的公布施行做好准备,业务部门和网站管理部门要密切协作,梳理政务信息公开目录,做到依法公开政务信息。网上服务标准规范,主要是涉及多部门的服务事项的办理流程梳理,理顺业务流程和信息流程间的关系,积极推进跨部门的信息共享,促进部门间业务协同,减少办事环节,缩短办事时间,提高办事效率。互动交流标准规范,主要是网上受理百姓意见建议的处理以及反馈流程,进一步规范在线访谈、网上信箱、网上问答等互动栏目,特别是多个部门之间如何转办、督查落实。不仅要提高公众意见建议的办结率,还要提高公众对处理结果的满意率。技术建设标准规范,主要是网站栏目设计、页面展现、数据交换、信息搜索等方面的标准规范,要能够实现网站之间的信息资源整合。管理维护标准规范,包括网站的信息采集、编审、发布等内容保障方面,网站管理机构、人员培训等运行维护方面,以及防御网络攻击、病毒入侵等安全防范方面的管理维护标准规范。
(作者单位:中国人民大学公共管理学院博士生,国务院办公厅电子政务中心,北京 100017)