【作者简介】张权，北京大学政府管理学院，北京 100871；尹昭慧，北京邮电大学公共管理学院，北京 100876
21世纪以来，随着中国城市化进程的加速推进，社会问题变得日益错综复杂。作为近年来城市管理模式的一种创新，网格化管理于试点城市成功实施后得以在全国范围迅速推广，并受到来自各方的积极响应和热烈追捧。举国上下俨然显现“无网格，不管理”的趋势。在网格化浪潮中，冷静的思考应对之策，显得尤为重要。本文拟将网格化管理从一个“试验品”到一种城市管理新模式、从部分城区试点到全国范围实施，这个从无到有、由点到面的过程进行分解。逐一扫描启动、运行、维持、推广四个阶段，分析其中可能出现或业已存在的问题。据此对网格化管理的实际作用及其与当前社会体制的兼容性作出初步判断，希望能够为对网格化管理效能的标榜降温。
一、网格化管理启动的条件与时机还不成熟
1.启动网格化管理需要负担巨大的成本。网格化管理作为电子政务在城市管理领域的扩展应用，其正常运行离不开电子地图、地理编码、GPS和手机定位、信息安全等十项数字信息技术的支持，为发挥相关技术的作用所需付出的显性成本非常可观。另外，在传统管理模式向新模式转换的过程中，由精简人员、淘汰设备等带来的一系列隐性成本更难以估量。实践中，部分地区结合自身特点对当地网格化管理体系进行了改造，尝试通过压缩启动资金的方式节约成本。例如，北京市海淀区利用坚实的信息化基础，以公共视频监控系统代替部分城管监督员履行“巡察”管理对象的职责。虽然通过缩编巡逻队伍减少了前期投入，但为实现主动发现问题，必须保证有专职人员对摄像头和监视器进行操控，为此增设监督岗位，颇有收之桑榆，失之东隅的意味。况且视讯及城管联合巡察的办法与纯粹由城管巡察相比，效果势必会打一定折扣。与之相比，部分地区启动资金充足，却缺乏后续投入。例如，武汉市江汉区启动网格化管理以来，各部门结案率超过95%，但按期结案率却始终不足50%。经调查是由于效率提升带来工作量饱和，却缺乏与之匹配的经费和人员支持造成的，同样导致了管理效能的损失。“一个完整的电子治理建设实施方案，必须把资金的可用性当作考虑的重要指标”。“资金的可用性”不仅指向启动资金如何筹措，也同样指向后续投入何以为继，更涉及管理绩效的改善。作为实施网格化管理的必要条件之一，前期大量的资源投入反映的是各地区的投入能力和投入意愿，它既是一道门槛，又是后期能否持续取得良好效果的试金石，这一条件并非所有的城市都真正具备。
2.启动网格化管理需要具备适当的条件。北京市东城区作为中央部委所在地，管理责任重大。实施网格化管理后，变被动应对问题为主动发现并解决问题，有效提高了公共服务水平和服务效率。而在中国某些城镇、乡村，其软(文化、制度等)、硬(地形、人口等)条件不符合网格化管理的要求，且管理对象(事件和部件)简单而单一。例如，已经启动网格化管理的银川市新华村，共有农户1079户，按每户3人计算，约有居民3237人，每个网格配置了14名网格监督员，平均每名网格监督员仅对应居民约231人，管理覆盖范围远远不及成功实施网格化管理的湛江市霞山区——人口40万，划分86个网格，每格配置10名网格监督员，平均每名网格监督员对应居民465人。可见，在新华村内划分网格并实施网格化管理绝非必要。另外，一些地区已经在城市管理领域推行了市场化改革。例如，安徽省宣城市、浙江省余姚市等通过政府购买服务等方式将相关公共服务的提供机制市场化，初步实现了“管办分离”。在这些城市采用网格化管理模式(目前仍以政府职能部门作为提供公共服务的主体)，反而是朝着与社会管理体制改革相反方向的一种倒退。所以，并非所有城市的发展状况和社会管理水平都适合实施网格化管理。
3.启动网格化管理需要处于合适的契机。目前，虽然在国家层面强调将工作重心由提升经济增长速度向维持社会公平正义的方向调整。但是由于历史原因和战略选择，中国的区域发展是非均衡的，绝大部分城区的状态与成熟的建成区还有相当差距，对于完善基础设施的诉求远高于对现有设施的管理及维护。近年来，各地拆迁活动频繁出现便从侧面证明规划总在进行，城市布局随时可能改变。如果在这种情况下启动网格化管理，那么为划分网格、绘制电子地图、编码城市部件等前期准备工作所付出的努力，很有可能随着城市规划的调整而付诸东流。所以，这些地方也许更适合先着手准备工作，将网格化管理的相关内容纳入顶层设计，避免日后重复工作带来的资源浪费，却并非处于即刻启动网格化管理的有利时期。
根据尼斯坎南的观点，官僚机构和官僚个人的行为动机是追求自身利益而非公共利益，实现(可自由支配的)预算最大化是官僚机构运转和官僚行为的基本取向。这在近年来中国实行行政机构改革及管理手段创新的实践中屡屡得到印证——部分地方政府忽视当地实际情况，为积累政绩或获得更多的财政预算而盲目追求创新。鉴于此，各地方政府跟风推网格化管理这一“新鲜事物”上位的情况就不得不防，何况目前已经出现类似的苗头：贵州省地处高海拔山区的毕节市实施网格化管理、宁夏自治区银川市的扶贫开发实验区镇北堡镇实施网格化管理……为了网格化而网格化，终将导致阉割其精神而追求其形式，无论结果是加重地方政府的财政负担，还是造成资源的极大浪费，对于当地发展、对于网格化管理本身而言都是灾难。所以，充分考量本地区是否具有充足的资源、必要的条件、合适的契机，才是地方政府在启动网格化管理之前首先需要思考论证的。
二、网格化管理的运行体系设计存在缺陷
1.网格化管理的运行缺乏权力保障。“在目前的改革探索中，网格实际上不是一个规范的层级，它仅是提供了一个平台和整合机制。这种灵活的机制虽然可避免行政成本的增加”，但只能替代与市政管理关系密切的若干部门行使部分职能。为此，目前各地区将网格化管理的“两个轴心”中的监督中心和指挥中心设置为事业单位。然而，事业单位作为社会组织，虽然具有行政级别，却不具有类似政府的权威与权力。由于各职能部门需要在指挥中心这一平台完成资源整合与信息共享，并在解决问题的实际工作中受其调度。那么，作为事业单位的指挥中心能否顺利指挥政府相关职能部门？武汉市江汉区在道路破损、食品卫生监管等涉及数个职能部门协调解决的事件中，就出现了在网格化管理体系内相互“踢皮球”的现象，凸显指挥中心协调和调度的乏力，暴露出网格化管理的运行缺乏权力保障这一漏洞。网格化管理也许可以暂时凭借网格化管理风头正劲，在各地区“一把手”的关照下勉力支撑，却非长久之计。早晚会随着“领导重视则兴，领导轻视则废”这一定律的生效而崩塌。在未能将网格设置成新的行政层级，以免抵消掉实施网格化管理的收益(节约行政成本)的大前提下，科学定位体系内相关机构的性质及相关人员的身份成为难题。
2.网格化管理的运行缺乏结构性支持。“城市网格化管理有主动管理、闭环式管理、数字化管理和动态化管理的特征”。其中，闭环式管理指的是在网格化管理的整个流程中，各环节以首尾相接的方式紧密结合——通过流程再造，实现对管理系统的闭环控制。这同时反映出整个管理流程几乎都在封闭的环境中进行：除去城管监督员在巡逻中发现问题、在结案前审核问题解决的情况，职能部门接受调遣前往现场作业，整个管理体系与外界再无其他接触。外界的介入和监督只能止步于信息收集与核实结案环节，对于案卷建立、任务派遣、处理反馈等环节出现的问题无从知晓，对于掌握核心权力，可能导致管理过程发生问题的“两个轴心”更是无能为力。新模式中公民参与程度的加深基本无从体现。另外，在实际运行中，作为体系核心的“两个轴心”的权力并不对等——监督中心立案后向指挥中心派发任务，问题解决后指挥中心向监督中心汇报，两者更像是上下级关系；且没有竞争关系—“两个轴心”各负其责、各司其职；相互之间的沟通方式比较单一—“对讲机”式的单向传递信息，如此在权力分离，监、管职能分开的基础上促使“两个轴心”相互制约的结构设计，仿佛断了一条腿的板凳，令网格化管理体系内部的双向监督机制很难充分发挥作用。
为了实现网格化管理的顺畅运行，诸如如何创新工作机制，加强指挥平台对各职能部门统筹协调的力度；如何在不干扰体系正常运行的前提下，将公众参与进一步引入到管理的全过程；如何平衡“两个轴心”的权力比重，完善体系的内部监督机制等问题，亟待解决。
三、网格化管理系统的稳定难以保证
1.组织构成面临突击整治的冲击。针对城市管理处置力量各自为政，存在着“既多又少”的怪现象，网格化管理模式通过整合分散在各职能部门的专业资源，一方面解决其在各管理区域内人手不足，顾此失彼“少”的问题，为市民创造和谐整洁的环境；另一方面解决其一线队伍总人数超过管理实际需求，人员“多”的问题，帮政府完成精兵简政的目标。为实现这两点，需要维持网格化管理长效机制，保证组织长期处于稳定状态。在当代中国行政管理实践中，部门在人手不足又受编制限制的情况下，从其他单位临时或长期借调人员的情况普遍存在，而借调双方谁是主体谁是客体，则视工作的轻重缓急而定。上海市作为最早施行网格化管理的试点城市之一，就是采取借调方式充实管理队伍：卢湾区监督中心40人中的31人借调自市规划局；长宁区监督中心80人借调自市规划局；徐汇区监督中心主要由借调自城管大队的人员组成。借调却不解决编制，要么是将网格化管理当做临时性活动，要么是将网格化管理作为阶段性重点。无论哪种情况，如果遇到类似“严打”的突击整治活动，本就七拼八凑的队伍将难逃被再度拆散的命运。
2.队伍建设面临人才流失的风险。网格化管理的整个流程包括七个环节，其中信息收集和核实结案两个环节均由城管监督员完成。在实践中，城管监督员通过巡逻主动发现问题并通过电子设备上传相关信息——既作监督中心的“腿”，又作监督中心的“眼”。这种模式能否确保监督中心“运筹帷幄之中，决胜千里之外”，取决于问题发现是否及时，信息上传是否准确，这对城管监督员的综合素质提出了较高要求。在网格化管理发展成熟的未来，如需城管监督员将全区域的巡视任务承担下来，则更需要有一批固定的高素质人才从事相关工作。然而目前在中国，城管这一职业的社会认同度不高，导致其整体素质远不能达标。尽管近年来各地涌现出一批大学生、甚至硕士城管，但高学历人才与城管“联姻”，究竟出于自由恋爱，还是看中了婆家的彩礼，却令人质疑。一位大学生城管曾坦言，之所以报考城管就是为了那有限的公务员编制，“现在是骑马找马，如果有更好的选择，我也会离开。”短期内也许可以通过提高个人待遇结合抬高招聘门槛的方式，对现有城管监督员队伍的人员构成进行调整。但是将队伍中的高素质人才稳定下来，以维持网格化管理体系的长效运行，才是最重要却也最难实现的目标。
中国较为普遍的存在着特殊时期为达目标，不计成本、代价的管理方式，学术界戏称之为“运动式管理”。然而，这种模式对于常态化管理而言，比如“严打”之于维持社会治安，却在某种程度上形成了负向激励：特殊时期的成果越突出，说明日常管理中存在的失误越严重。换言之，只有在常态化管理中存在失误，才有机会从运动式管理中获得额外的资源配置，甚至失误越严重获得的额外资源越丰厚。因此，政府部门在此两种管理模式间的摇摆，最终往往会停在以“亡羊补牢”取代“有备无患”的尴尬位置。如何避免负向激励对网格化管理的长效运行构成威胁，值得深入思考。另外，以增加公务员编制或进行系统培训的方法提高并维持城管监督员队伍的整体素质，在政府全面推进精简机构和人员、节约行政成本的改革背景下，基本上不可能实现，而提升城管的社会公信力和声望，却非朝夕之功。那么，为了维持网格化管理的长效机制，还需破解精兵简政与吐故纳新之间的两难困境。
四、网格化管理的业务拓展与社会参与存在悖论
在现代城市中，对公共事务的最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的，这就涉及中央、地方、非政府组织、个人等多层次的权利和利益协调。从这个角度讲，将目前由政府主导推广实施的网格化管理模式视为半成品甚至过渡品亦不为过，其发展方向应该是更多且更深入的社会主体参与和政府部门在一定程度的逐步退却。
目前，网格化管理中的公民参与主要集中在城市市政管理中问题线索的发现和提供上。对于普通市民而言，不可能要求所有人都理解网格化管理的运行机理，更不可能期望所有人都配合网格化管理的引导，协助实现优化城市治理的目标。如果市民通过对比，体会到在传统管理模式下涉及自身利益的问题在实施网格化管理之后不复存在了，则很可能得出感性的结论——通过城管监督员，或拨打监督中心电话反映的问题能够得到更为有效的解决。参照中国移动客户对于公共信息服务平台12580的咨询服务表现出依赖性，使其业务范围扩展，业务量增大的事实，网格化管理的实施也极有可能引导公民对其产生强烈的依赖感，并随依赖程度的日益加深和求助范围与频率的相应增加，令政府深陷于网格化管理的主导者和中坚力量这类角色中不能自拔，促成新一轮的政府职能扩张、政府机构膨胀与政府人员扩充。
也许公众的依赖可以反过来促进管理服务制度化、规范化，进而通过管理效率显著提高所带来的积极意义抵消政府职能扩张所导致的消极影响。但根据“帕金森定律所揭示的，官僚组织存在着一种天生的、内在的扩张倾向”，政府或许也会趁势将手伸向不该管也管不好的地方，如城市基本服务这类能够市场化的领域，反而起到了与“城市管理社会化”、“小政府，大社会”等更具战略意义的目标南辕北辙的导向作用。如何既发挥政府的主导作用，促进网格化管理迅速推广，解决传统问题，又克服政府的扩张倾向，改进网格化管理运行机制，将城市管理过程和管理体制引导向以社会公众参与为主这一“特定高级阶段和完善形式”，是目前在网格化管理的推广过程中值得深入思考的重要问题。
网格化管理的创新意义和当前取得的成绩值得肯定，但其本身也存在着目前难以克服的内在缺陷。这导致它所能起到的作用有限且与中国社会管理体制的适配性并非很高。在急于启动实施网格化管理之前，各地方政府应当将精力更多花费在客观审视当地实际情况、冷静思考规避问题的办法和解决问题的方案上，如此才真正算得上是响应中央强调加强和创新社会管理的要求，才能最大程度地利用网格化管理的优势并发挥其效能。^