当前公民信息知情权面临的困境 从传通与无法传通方面讲

　　【摘要】虽然执政者与政府一直提倡阳关政府、透明政府，政府应当主动公开信息，为公民的信息知情权提供保障，鼓励公民有序参与政治。但是在民主政治生活中，由于信息不对称，政府公民的互不信任，立法秩序的混乱等一系列问题的存在，公民的信息知情权一方面在法律法规上受到限制，另一方面在侵害时亦缺乏救济，进而导致了信息传通的中断，甚至于难以实现。

　　公民信息知情权及其相关

　　知情权作为一项权利体现了在一个文明社会中个体对信息的需求，是自我价值实现和自我保障所做出的选择，是个体社会性的体现，是对旧时代传统愚民治理模式的弭除。公民的信息知情权具有狭义和广义之分，前者涵盖一个国家的公法和私法领域，如消费者对商品的知情权、股东对公司的知情权、公民对政府信息公开的请求权等，而后者仅指公法视野上的知情权。本文所提到的知情权为狭义方面。关于知情权的重要性，美国前司法部长克拉克在美国《1966情报自由法》实施前夕，曾提到：如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人们必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民众，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。[1] 在我国最高行为规范的宪法中，并没有从文字上明文规定公民的信息知情权，但是从相关条款中可以引申出公民的信息知情权，如我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告过者检举的权利。”但是这些建议、批评的监督权利的行使是建立在对国家机关和国家工作人员的信息充分了解的基础之上的，如果公民没有知情权就不可能对国家机关和国家工作人员行使这些权利，“知”是前提。另外，宪法中提到的“国家尊重和保障人权”等款项实际上已隐含地赋予了公民的知情权。无论是党的纲领还是国家的政策都提出要保障人民行使当家作主的权利，但是只有能掌握国家信息并通过法定途径积极参与国家政权的人,才能称为真正意义上的公民,否则只是臣民或村民罢了。[2] 另外，我国还有一些法律等规范性文件都涉及到知情权，如《信息公开条例》、《环境影响评价公众参与暂行办法》中的环境信息公开制度、《最高人民法院关于司法公开的六项规定》、《最高人民法院关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》等[3] 。

　　在民主国家，国家权力机关和公民处于双向的互动关系中，一方面公民要做政府领导下的“好公民”，遵从法规政策，“不逾矩”；另一方面由于民主政府的终极目标是保障公民权益，因此公民又在一定范围内可以向政府主张权利，要求政府有所作为，如社会保障权、监督权、信息知情权即是。公民信息知情权的载体为信息，此项权利的实现与信息能否有效实现传通有着本质的联系，公民信息知情权在一定意义上即是对信息资源的共享与公平配置。传通（communication）不仅包括传的行为、后果，还包括传的方式、内容与途径，即对于公民的信息知情权，相关立法者和执法者如何采取有效的途径满足公民的信息知情权以及公民的信息知情权如何得到保障。而无法传通（incommunication）这个概念相对于帕洛o阿尔托学派的格言式论述“人们不能不传播”，引申到公民信息知情权上，主要体现于两个方面：一是公权力居于主导地位，公民的信息知情权将会受到抑制，甚至得不到实现。马克斯o韦伯的官僚制理论认为其中的缺陷在于行政官僚依靠对行政信息的垄断而扩张了其实际权力,由此往往会造成“公民的无知”,公众的监督力量和监督权利因缺少相关信息的依据而被虚置,进而为官僚的专横也提供了广阔的自由空间；另一方面，随着立法的膨胀，信息量骤增，权力机构并没有改善或优化传通，这对政府公开信息和民众接受信息带来了困难。

　　传统的信息传播模式为：信息发送者---信息接收者，从此模式可以看出，这种双向对话在民主并不完善的国家并不能有效实现，结果往往变成一方的独语,即国家机关是否有意识、自觉主动公开信息，履行法律法规之规定；公民作为信息的接收者又在申请获取信息时能否得到满足。以官员财产申报与公开制度为例，民间一直在呼吁，并视为行使监督权利的工具，但整体上官员财产申报体系并没有完全建立,中央虽然亦一直强调，但由于没有较大的决心以及相关制度的缺失，官员财产申报制度实施过程至今依旧阻力重重,远没有达到预期效果。因此，这种传统的模式在新的环境下，势必要求国家机关重视信息传通的情境、组成该情境的各种元素，以及为改变情境而这些元素所进行的操纵--而非施压，从而使某种意义自然而然地凸显出来，让公民接受。另外，由于缺乏有效的规制，民众对官员并不信任，导致公民很多时候对政府传递的信息拒绝接收，采取不信任的态度。

　　传通

　　公民信息知情权的获得有两种基本方式：政府主动公开和公民申请公开。目前关于公民知情权的规定主要散落于一些法律法规之中，并没有形成一个完善的体系。中国的信息公开采取的是一种自下而上的立法模式，中国比较早的有关政府信息公开立法的地方政府规章有《广州市政府信息公开办法》、《上海市政府信息公开规定》等，对公民信息知情权作了规定。2008年开始实施的《政府信息公开条例》规定了各级人民政府依法公开信息的范围、方式、程序、监督和保障等几个主要的方面，并在立法模式上采取了列举式，根据它所规定的内容，在公开范围上包括：政府的主动公开，如该条例第9条的规定：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：(1)涉及公民、法人或者其它组织切身利益的；(2)需要社会公众广泛知晓或者参与的；(3)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；(4)其它依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。然后在第10条到13条列举了不同权力主体应当公开的重点信息；公民申请公开的信息，该条例第13条规定:除本条例第9条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其它组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。根据此条规定,可以看出一方面政府应当主动公开的信息属于公民可以申请的信息范围，但是公民根据自身生产、生活、科研等特殊需要又可以申请信息的公开。另外，该法规还提出了公民信息知情权受到侵害时可以采取的措施，如行政复议、行政诉讼等。

　　在新媒体日益占据主导地位的情况下，为保障公民的信息知情提供了更多的便利。例如中华人民共和国政府网首页即开辟了信息公开专栏，包括政府信息公开指南，信息公开目录，目录导航，相关法规文件，地方法规链接等几个模块，保证信息的畅通。除了政府网站，地方各级人民政府大都建立了自己的政府网站，据统计截至2010年12月28日，中国各级政府及组织机构网站数量已逾7.5万个，达到75282个。与11月1日发布的数据相比，增加了6505个。目前，中央级政府网站有122个，省级政府网站有2314个，地市级政府网站有19033个，县区级以下政府网站有53813个。[4] 各地各部门充分发挥网站的信息公开主渠道作用，构建网上公开平台，使电子政务和政府信息公开互为依托、相互促进、共同发展。目前，国务院所属部门、省级人民政府的官方网站上大部分已经推出政府信息公开专栏或专题，这些页面各具特色，及时、准确地公开部门、地方信息，为公众查询有关政府信息提供了便利。

　　此外，我国在其他一些法律中也规定了信息公开的情况。如《中华人民共和国传染病防治法》第二十三条规定:国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情,并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情。以及我国《环境保护法》第五章中的信息公开与公众参与的有关规定，第五十三条：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。

　　且不论这些规定尚不完善之处，首先在立法上对信息公开加以规定，就为公民的信息知情权提供了依据，有利于保障信息的传通。依法公开信息成为政府的法定义务，请求政府信息公开也成为公民的权利，并获得了制度性保障。

　　无法传通

　　虽然执政者与政府一直提倡阳光政府、透明政府，政府应当主动公开信息，为公民的信息知情权提供保障，鼓励公民有序参与政治。但是在民主政治生活中，由于信息不对称，政府公民的互不信任，立法秩序的混乱等一系列问题的存在，公民的信息知情权一方面在法律法规上受到限制，另一方面在侵害时亦缺乏救济，进而导致了信息传通的中断，甚至于难以实现。

　　第一，一些规范性文件的限制。《政府信息公开条例》等信息公开规范性文件虽然客观上有利于保证公民获取信息，保障公民的知情权，但是这些规范性文件往往是以行政为中心，而不是以保障知情权为中心，目的是为了提高行政事务的透明度，为民众提供便利，可以说是履行自己本职的规定。如《信息公开条例》第9条采取的列举式规定，各级政府必须加以主动公开的信息，但是除此之外的政务信息是否应该加以公布，该条例并没有加以明确说明，以此造成对公民知情权的限制。其中14条又规定:行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制,明确审查的程序和责任行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其它法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。相较于《保密法》等法律，该条例处于低位阶，这样公民的信息知情权又要受到了其他法律的限制。此外，条例规定公民申请信息公开，必须是“自身生产、生活、科研等特殊需要”，这又对信息的知悉造成了限制。

　　第二，信息公开过程中存在一系列失范的问题。政务信息公开和服务型政府形象的提升是政府网站的根本标准。不少网站并未发挥应有的作用，没有向公众提供他们所关心的诸如财政预算、国民经济的统计数据、决策程序以及关系个人切身利益的档案信息，而是异化成了大量转抄媒体报道的“二报纸”，或变身为营利性的商业网站，角色错位。更有不少区县级的政府网站缺乏及时更新，成为“死网”、“睡网”。[5] 在这方面，省以及多数东南部地区省份的地市级政府网站，做得相对比较好，其他地区的许多政府网站普遍存在信息老化和服务跟不上的问题。许多网站信息少的问题比较突出，有的连首页栏目都填不满，甚至开天窗；有的信息长期不更新，甚至是往年信息，离政务公开的要求相去甚远。网上办公未能提供办公地址、办公时间、办事流程、审批手续等，对教育、社保、就业、医疗、司法等缺乏便捷规范的便民服务平台，有的频道栏目甚至形同虚设，严重影响了政府形象。因此，政府网站要下大力解决信息少、时效慢的问题，不断拓展政务公开的内容，及时更新信息；要加大服务工作的力度，逐步扩大网上审批、查询、投诉等服务项目的范围，提高办事效率，努力实现行政许可项目网上办理的目标等。

　　第三，信息的不对称。无论是孔子所说的“民可使由之，不可使知之”，还是海瑞曾说的“百姓口小,有公议不能自致于上,过客口大,稍不如意则颠倒是非,谤言行焉”，从一个层面上说明了在国家的行政管理过程中，政府处于主导地位，对信息资源处于垄断地位。虽然理想的民主政府是一种建立在完全信息的模型上，即“采用一人一票的政治原则,被认为是可以保护多数公民不受少数人支配;由神圣不可侵犯的人权和任何人都不易改变的有关宪法条款组成的‘人权法案',被认为是可以防止多数人对少数人的专制统治。从逻辑上看,这种思路是将民主社会的政治程序建立在完全信息的模型之上。”[6] 但是由于政府对信息的占有往往导致行政相对人对的无知。管理机构往往以损害公众知情权为代价而对其持有的政府信息严加保密,作为巩固其权力的一种手段，从而降低了公众对其的信任感。所以，行政机构应避免把收集来的信息据为私有，而应当把信息交给政治家和公民去支配使用。如果信息资源只为行政机构所独有，只为政府所独用，从根本上不可能使民主机制正常运转。

　　第四，公民信息知情权保障制度的缺失。《条例》相对于以往政务公开各种规范性文件的进步之处在于允许公众对政府机关拒绝其公开申请的行为提起行政诉讼，这意味着在是否公开信息方面，政府机关再不能限于自我监督了。例如2008年北京市民朱福祥向北京市海淀区人民法院提起了行政诉讼，要求北京市海淀区环境保护局、海淀区四季青镇政府履行职责，依法公开信息；诉讼第一次被拒后，按照法院要求，补充事实重新起诉，但7天立案期限届满仍未收到回复。而素有“诉讼狂人”之称的郝劲松，在“华南虎照”真相公布前的6月23日上午，也到西安市莲湖区法院起诉陕西林业厅，要求公开“华南虎照”的相关信息。“具体行为侵犯其合法权益”，由于这些案件与其并无直接关系，又缺乏具体的审理规则，法院最终对此类案件采取消极态度。即使此类案件被受理，公众胜诉的比例也不高。

　　第五，立法膨胀造成法律信息的混乱。随着社会关系的复杂化，需要越来越多的法律来调整和规范人们的关系，但是我们应该了解法律的膨胀与法律是否得到有效实施并不成正比例,如果立法数量急剧增加,调控范围无所不涉,法治就可能走向它的反面。理查德oAo爱波斯坦在《简约法律的力量》一书中就对为何简约法律、最终实现法律的可持续进行了思考，“随着时间的推移，我们全方位地处理社会问题的雄心，使我们迷恋于一个十分复杂的法律规则体系，在这个体系中，只有法律工作者才能理解和驾驭，而且费用不菲……”[7] 规范性文件的普遍性决定其制定和发布针对的是广大公民，但是如果各种法律、法规以及规章等不能为公民所知或理解，那么他们将变得毫无意义。从目前我国的立法现状来看,除了法制的不统一,立法具体表现为一种迅速膨胀之势。自1979年以来到1993年,全国人大及其常委会共制定248部法律和若干有关法律问题的决定,国务院颁布了70多件行政法规,30个省、自治区、直辖人大及其常委会制定或者批准了3000多个地方性法规,此外,国务院各部委和有关地方人民政府制定了数以千万计的行政规章。不仅如此,目前中央和地方都拟定了庞大的立法规划,立法数量正呈日趋增长的势头。快速立法不仅没有解决社会失范问题，反而损害了法律的权威性，使广大民众对其难以信任和接受。更有甚者，立法者在大规模立法时，往往基于政府利益的考量，并未关系到公民基本权利和程序公正等方面做出太多的规定。就如著名法学家博登海默所批评的那样,“立法者倾向于敏捷地注意与直接的政治利益有关的问题,而不注意去修改过时的法典或使充塞传统观念的法律现代化”。[8] 法律信息的混乱影响了信息的传通效果，最终也导致了公民的信息知情权难以实现。

　　结语

　　总体上来说，公民信息知情权的权利主体与义务主体，处于一种不对等的地位。这就从根本上决定了公民在获取信息时陷入一种困境，政府如何采取有效的途径和方式实现信息传通，并为其提供保障机制，才是最值得思考之处。而且还应当重视的一个问题是，知情权的保障在一定程度上不是法律规范的缺失，而是有关政府有法不依，无所作为。政府在信息公开方面不应采取一种消极、甚至“怕”“烦”的态度，无论是传而不通抑或无法传通，都会对公民信息知情权造成不利影响，阻滞社会的民主与公平正义的实现。目前来说，关于公民的信息知情权，一方面需要在宪法层面加以具体化，或者通过单独的法律加以详细规定，为其提供宪法或法律上的正当性，毕竟只有作为一种法定权利才能凸显其重要性，否则只能是空想的一种权利。另一方面，“无权利就无救济”，何况知情权是在与国家公权力进行博弈，因此需要健全信息公开制度，为公民获取信息提供法律保障，推动我国公民信息知情权的法制保障进程。

　　【作者简介】

　　陈坤，中国社会科学院2013级法学硕士，专业方向：宪法学与行政法学。

　　【注释】

　　[1]王名扬：《美国行政法下》，中国法制出版社1995年版，第959页。

　　[2]【美】加布里埃o亚伯拉罕o阿尔蒙德、西德尼o维伯:《公民文化》,徐湘林等译,华夏出版社1989年版,第13-45页。该书把政治文化分为三种基本类型:村民文化、臣民文化以及参与者文化。在村民文化中，村民能意识到中央政权的存在,但不能获得相关的国家信息，也不从政治系统中期望任何东西。臣民文化中，民主的绊脚石，以义务为本位而非权利本位，易造成人们的消极归属心理，政治冷漠感强，政治参与率低，不是主动参与型而是被动参与型。参与者则能动的、希望以自己积极的行动参与政权，影响整个政治系统并因此主动要求政府积极公开其信息。所谓“公民文化”是由这三种类型政治文化交汇而成的，“在这种文化中，许多个人在政治中是积极的，但也有许多人充当较消极的臣民角色，更重要的是，甚至在扮演积极的公民角色的那些人当中，也没有排除臣民角色和村民角色。参与者角色是对臣民角色和村民角色的叠加。”由此,民主国家中，理想的公民在政治中被期望是活跃的和参与的,参与政治的方式是有理性的,能得到足够的信息,并在对各种利害得失和诸原则深思熟虑的基础上做出决定，包括行政信息在内的国家公共信息的可获得程度成为衡量一国民主程度的标准。

　　[3]例如，在《最高人民法院关于司法公开的六项规定》中，该规定的制定即是“为进一步落实公开审判的宪法原则，扩大司法公开渠道，保障人民群众对人民法院工作的知情权、参与权、表达权和监督权……”，并从立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开等六个方面对公民的知情权作了规定。

　　[4]http://blog.zhaozhengfu.cn/?action=show&id=178。

　　[5]王玉林：《〈政府信息公开条例〉立法目的解读---是保障知情权抑或其他？》，《云南大学学报》2010年第3期。

　　[6]【冰】思拉恩o埃格特森：《新制度经济学》,吴经邦等译，商务印书馆1996年版,第60页。

　　[7]理查德oAo爱波斯坦：《简约法律的力量》，刘星译，中国政法大学出版社2004年版，第140页。

　　[8]埃德加o博登海默：《法理学-法律哲学和方法》,上海人民出版社1992年版,第362页、314页。