刘建军 刘淑华

　　十八届三中全会　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系是由多个层面和多个领域的治理组合而成的。科学、有效的政府治理特别是政府内部治理，是增强政府公信力和执行力，建设有中国特色的法治政府、透明政府和服务型政府的重要基础，也是改善政民关系、取信于民的重要手段。借助大数据时代的技术优势，上海嘉定区推行的机关干部工作记实系统，对创新行政管理方式、优化工作流程、严格绩效管理、突出责任落实和确保权责一致的现代智慧治理体系建设做出了一系列有益探索，初步实现了从“数字政府”向“智慧治理”的转变。具体体现为以下几方面的创新价值。

　　大数据为科学决策提供依据

　　互联网是人类社会的伟大发明，它对公共管理也形成了重大影响，推动了从数字政府到智慧治理的转变。国家治理体系和治理能力现代化的总目标，要求智慧治理体系通过电子政务平台，对政府日常运作管理数据进行系统挖掘、积累、交换、整合、分析并反馈至日常政府运作管理和科学决策的制定过程中，从而为提高治理软实力、促进良性政民互动奠定坚实基础。经过6个多月的实际运行，嘉定智慧治理系统积累了工作记实纪录659785条(日均6093条)。该系统模仿大数据时代的决策优化理念，通过机关干部日常工作数据的系统搜集、整理、分析和整合使用，为公务员行为监督积累了宝贵的资料和数据基础。工作记实系统成为嘉定积累基础数据、构建现代治理体系、提升治理能力的积极尝试。

　　消除不同部门间的信息孤岛

　　众所周知，传统政府体制是以等级性的科层制度为其主体形态的。但科层制内部约束力的过分刚性，会导致它对外界变化和组织的高速成长反应迟钝、滞后，因而无力满足完成任务的基本需求。等级化的权力体系不仅会阻碍信息的共享和行动的联结，甚至会导致上下之间的信息扭曲和沟通脱节。可以说，在智慧治理方式诞生之前，几乎所有克服科层体制弊端的探索都是不太成功的。然而，互联网时代的来临不仅对人们的生活方式和公共管理方式具有强烈的重构效应，而且对传统等级化的权力结构带来了很大的冲击。因此，政府治理的革新和优化就必须顺应信息化、扁平化、市场化和民主化的各项要求和趋势。嘉定区推行的工作记实系统运行6个多月来，不同部门之间的信息孤岛正在被消除，部门结构变得相对扁平化，部门间沟通变得更为流畅，不同部门之间的信息共享正在打破传统的条块分割和权责分立对公务人员良性信息沟通的桎梏，被部门化、命令链、等级化完全分化的科层体制在智慧治理体系中被完全串联起来，显示出更大更强的合力效应。

　　将个体行为与职责定位相统一

　　长期以来，公务员行为标准和行为内容的设置和管理，一直是公务员管理制度和干部管理制度中的难题。十八届三中全会报告要求，规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。嘉定工作记实系统通过准确的记录，将基层管理干部的个体行为与其职责定位统一起来，对于强化基层干部的自我约束机制，大有裨益。十八届三中全会报告中要求，基层党组织和基层干部要发扬“钉钉子”精神，抓铁有痕、踏石留印，为全面深化改革作出积极贡献。嘉定区推行的智慧治理不是简单的工作实录，而是技术优化制度、智慧治理优化政府形态的尝试。工作记实系统克服了基层公务员管理中模糊化、随意性的难题，对建立干部职责定位和工作任务的记录标准、测量标准和考核标准具有开拓性的价值。

　　三重压力结构创新政府内部监督

　　坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。要实现这个目标，就必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。嘉定区推行的智慧治理对于创新政府内部监督体制是一个积极尝试。工作记实系统不是静止的工作内容记录，而是将其置于监督体系之中，形成推动干部行为内容透明化的网络压力。这一监督体系包括部门内部的上下监督、不同部门横向之间的监督、不同层级之间的监督以及不同工作领域中的相互监督。这一监督体系达到了如下目的：1）公务员个人行为边界的清晰界定；2）组织流程的清晰流转和优化整合；3）奠定了政府管理高效运作的基础；4）最终推动整个体制监督能力的提升、监督方向的准确定位和决策的优化制定。尤其是嘉定区区委、区政府的主要领导将自己的工作记实彻底“曝光”在所有干部的眼皮下，形成了自上而下监督和自下而上监督的有机结合。智慧治理在创新政府内部监督体系方面作用巨大，具体体现在：一是在部门内部形成了完全透明化的纵向压力结构；二是在政府系统内部形成了跨越部门边界的横向压力结构；三是在自上而下和自下而上双向监督的过程中形成了跨越政府层级的交互压力结构。以上三重压力结构对于推进透明政府、法治政府、廉洁政府的构建将产生巨大的推动力量。嘉定区的工作记实等针对公务员的考核系统，将权力执行者的日常工作形成一个可追溯可检视的透明信息，这使得政府的权力可以以一种全新的形式向社会公开，在阳光下“晒一晒”，真正做到公民和社会对政府的有力监督。

　　智慧治理成为治理体系重要部件

　　智慧治理只有与国家治理体系和治理能力现代化的要求结合起来，才能真正做到取信于民、服务于民。嘉定工作记实系统的运行达到一定时段后，还要将这一系统的信息充分提炼和整合，通过制度创新和机制创新赋予其崭新的功能，使智慧治理成为国家治理体系的重要部件。

　　第一，智慧治理是提高政府公信力和建设透明政府的必然要求。智慧治理不是简单的行政流程和行政内容的记录，它是借助现代大数据分析技术和云计算数据积累能力的支撑，为将来透明政府和法治政府的进一步推进奠定坚实的数据基础和科学的分析基础。因此，智慧治理是提高政府公信力的必然要求。

　　第二，智慧治理是党和政府科学决策的必然要求。依靠智慧治理所形成的信息与数据，将成为党和政府科学决策的重要依据。政府部门职位设置、部门规模、资源配置、预算编制以及长远发展战略制定等一系列问题，都可以与智慧治理密切结合起来。智慧治理的重要成效，就是改变传统的经验决策模式和直觉决策模式，形成依靠事实、大数据和有效信息为基础的科学决策模式。

　　第三，智慧治理是干部培养方式与考核方式创新结合的必然要求。嘉定推行的智慧治理，将4515名公务人员和755名区管（含副调研员、科级党组成员）以上干部完全纳入其中，形成了横向到边、纵向到底的干部行为管理信息系统。这一干部行为管理信息系统，是创新干部培养方式和考核方式的重要基础。智慧治理可以提供货真价实、系统全面的工作内容和工作成效数据，在有法可依的基础上真正实现干部培养考核过程中的有据可查，对于推动科学的干部培养和考核方式的革新有重要帮助。

　　第四，智慧治理是政府治理优化的必然要求。智慧治理是依靠技术力量和网络力量倒逼政府治理优化的一种尝试。智慧治理不是简单的行政技术的革新，而是新型的权力结构和权力运行机制的重构。依靠智慧治理优化政府治理最为重要的成果，就是推进政府和干部行为的标准化，清晰划定公务员的行为边界，从而在规范政府工作人员行为的基础上推动整个治理体系的优化和治理能力的提升。智慧治理将成为优化政府治理的新一轮动力，从优化政府内部治理逐渐扩展到优化公共服务，改善政民互动，最终达到全面提升社会治理能力的战略目标。这是嘉定智慧治理的发展方向，也是智慧治理从政府内部治理转向外部治理的重要标志。

　　（作者系复旦大学马克思主义研究院副院长、教授，复旦大学国际关系学院公共行政系助理教授）

　　链接

　　在智慧城区、电子政务硬件建设的基础上，上海市嘉定区于2014年初进一步开发探索工作记实等新系统，尝试用大数据的方式推动构建符合中国国情的智慧治理体系和治理能力。工作记实等系统超越了原先传统电子政务系统无纸化办公的意义，为优化政府治理、规范公务员行为标准和内容、构建透明政府奠定了实实在在的基础。自2014年1月1日上线，截至2014年6月31日，短短的6个月时间就积累了工作记实659785条，日均6093条（公务员全部填写，村居社工等一线工作人员没有必须填写要求）；　到7月15日止，累计发布工作记实725284条。