政府治理改革与“第三次现代化”
来源:行政科学论坛杂志 更新时间:2014-09-19

提要:政府治理在国家治理中处于核心地位,是整个国家治理体系中最为重要的一个子系统。政府治理现代化是现代化整体性变迁进程的一个重要组成部分,同时又是现代化的重要推动力量。研究国家治理现代化,就必须研究政府治理现代化和政府治理改革与创新。文章对政府治理的概念进行了梳理,对政府治理现代化的内容进行了剖析,介绍了政府治理评估研究的进展,将西方国家政府治理现代化历程区分为两次现代化并加以分析。在此基础上,本文总结了新中国成立后特别是改革开放以来中国政府治理现代转型的进展,探讨了我国在政府治理现代化过程中存在的不足和问题,最后就深化政府治理改革、推动政府治理现代化提出了自己的构想。

【关 键 词】政府治理/政府治理现代化/政府治理改革

政府治理在国家治理中处于核心地位,是整个国家治理体系中的一个最为重要的子系统。研究国家治理现代化,就必须研究政府治理现代化和政府治理改革与创新。什么是政府治理及其现代化,如何进行政府治理评估,如何推进政府治理改革,这些都是需要探讨的基本问题。

一、政府治理的概念

“政府治理”(Government Governance)一词是中国学者在20世纪90年代末引入“治理”(Governance)概念过程中频繁使用的一个概念,在中国语境下有其特定含义。要想理解“政府治理”的含义,需要对三组概念进行辨析。

(一)统治(Government)和治理(Governance)。俞可平指出,统治是政府依靠垄断性的国家权力对社会进行控制,治理则是各个社会主体运用公共权威来维护社会秩序。他认为统治和治理有五个方面的区别:(1)权威主体不同。统治的主体是单一的,就是政府或其他国家公共权力;治理的主体则是多元的,除了政府外,企业、社会组织和公民都可以成为治理主体。(2)权威的性质不同。统治是强制性的;治理可以是强制的,但更多是协商的。(3)权威的来源不同。统治的权威来源就是强制性的国家法律,治理的来源除了法律外还包括各种非强制的契约。(4)权力运行的向度不同。统治的权力运行向度是自上而下的,治理的权力可以是自上而下的,但更多是平行的;(5)两者作用的范围不同。统治所及的范围以政府权力所及的领域为边界,而治理所及的范围则以公共领域为边界,后者比前者要宽广得多。从统治走向治理是人类政治发展的普遍趋势,“多一些治理,少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要方向[1]。

(二)公司治理与政府治理。公司治理理论研究在公司所有权与管理权相分离的情况下,如何建立起委托方对代理方有效的激励和约束机制,以解决代理方背叛委托方利益利用经营管理权谋取自身利益最大化问题。政府治理中同样存在主权与治权相分离所引发的委托代理问题,如何建立起委托方对代理方有效的激励和约束机制以解决官员群体滥权谋私敛财自肥的腐败问题和特权问题是政府治理需要重点关注的问题[2]。

(三)国家治理与政府治理。国家治理主要表现为政府治理但又不能完全等同于政府治理,市场治理和社会治理都构成现代国家治理体系的重要组成部分。市场治理主要依靠价格机制和竞争机制来调节供需关系,引导企业在实现利润最大化过程中提供商品和服务增进社会利益。社会治理主要依靠志愿机制和自治自律机制来动员资源、提供社会服务以及约束社会成员和社会组织行为以增进社会利益。政府治理则主要以合法的强制性力量为后盾来动员资源、约束行为、提供公共服务以增进公共利益。

从上述三组概念的辨析中可以看出,政府治理的概念有其独特的含义。笔者在上述辨析基础上提出了政府治理的定义:政府治理是政府联合多方力量对社会公共事务的合作管理和社会对政府与公共权力的约束的规则和行为的有机统一体,其目的是维护社会秩序,增进公共利益,保障公民的自由和权利①。由此可见,政府治理有两个面向:一是政府内部管理的效率和政府对社会的治理的有效性,它属于有效治理的范畴,以行政效率高、治理能力强大的政府为基础;一是政府治理行为的正当性,它属于民本治理(古代)或民主治理(现代)的范畴,以社会对政府的约束的有效性为基础。

政府治理理论主要研究政府治理模式、政府治理结构、政府治理机制、政府治理工具、政府治理能力、政府治理评估等问题。政府治理模式主要是考察政府对社会的治理模式,包括政府依靠自身组织对社会的独自治理、联合多方力量的共同治理等。政府治理结构侧重于考察政府治理中的权力配置方式,如集权结构与分权结构等。政府治理机制侧重于研究政府治理过程各环节的运行机制,如人治还是法治,常态化还是运动式治理,封闭神秘还是开放透明等。政府治理工具侧重于探讨政府实现自身治理目标的方式和手段,如强制还是引导等。政府治理能力则是考察政府履行自身职能的能力,如资源提取能力、政策规划能力、行为规制能力、提供服务能力、控制腐败能力等。政府治理评估侧重于对政府治理的结构、过程、产出或绩效展开评估,以衡量政府治理质量或政府质量。政府治理模式、政府治理结构、政府治理机制、政府治理工具都可归入政府治理体制的范畴。与此相对应的则是政府治理能力的范畴,它体现着政府治理主体执行政府治理制度和运用政府治理工具的水平。政府治理理论关注政府治理的现代化,倡导通过政府治理改革建立现代政府治理体制。

对政府治理与发展、秩序和转轨等因素关系的研究表明,政府治理状况关系到发展、稳定、改革的成败,政府治理极为重要。世界银行专家丹尼尔·考夫曼等人通过定量研究发现,发展中国家的治理质量影响着这些国家的经济绩效,治理状况的改善可以显著地改善这些国家的经济绩效。我国学者张弘、王有强通过对政府治理能力与经济增长关系的定量研究发现,在较低收入阶段政府治理能力的提升与经济增长的相关性并不明显,但在较高收入阶段政府治理能力的提升对经济增长则具有明显的促进作用,换言之,到了较高的收入阶段,较低的政府治理能力则可能成为经济进步的掣肘[3]。国际上有关失败国家(Failure State)和软政权(Soft Government or Weak Government)的相关研究表明,政府治理的失败,会导致一个国家陷于内战或动乱之中,甚至导致一个国家的分裂或解体。而政府治理能力的软弱则会导致政策规划能力和政策执行能力的贫乏、法纪的软约束,其结果是犯罪率居高不下,叛乱动荡频发,社会稳定受到严重威胁。一些学者对中俄政府治理能力与转轨绩效的比较研究表明,俄罗斯激进转轨导致政府治理能力衰退,由此对俄罗斯经济增长产生了长期的负面影响,普京上台后改善中央政府治理能力的努力对经济增长则产生了积极的影响。而中国在渐进转轨中,中央政府保持了强有力的治理能力,同时对政治体制进行了渐进的边际调整,这些都有力地促进了中国经济的长期稳定增长。这些都说明,改革期间有一个治理能力强大的政府权威存在,乃是经济增长和发展的制度基础和前提[4]。

经过本土化改造的中国政府治理理论范式吸收了西方治理理论在政府、市场与社会的互动关系框架中所探讨的多中心治理、网络化治理和整体性治理的合理内核,双方之间具有一定的共通性。但与西方治理理论指向公共治理的理论范式有所不同,经过本土化改造的中国政府治理理论范式有其独特性。它凸显了政府(包括党委)在由政府、市场和社会等多元治理主体组成的治理格局或模式中处于核心和主导地位,培育市场、培育社会组织,增强市场机制和社会机制,既是提高政府治理能力的需要,又是政府的一项重要职责。政府治理又不同于政府管理,它为市场和企业、公民和社会组织参与公共治理开辟了权威空间,提供了机会和资源,因此它具有高度的开放性。政府治理的理论范式促使人们关注政治中的委托代理关系,促使人们关注政府内部的政治—行政过程,有助于把政治学和公共管理学研究融合起来②。
二、政府治理的第一次现代化

20世纪90年代以来在西方兴起的治理理论,既是对70年代末至80年代兴起的政府改革运动的理论总结,又是一种新的治理现代化的理论范式,其核心是形成一种新的政府治理理论。它实际上是对近代以来形成的现代政府体制的一次“再现代化”或“后现代主义”改造,是在政府现代化基础上的政府治理现代化,也可以称之为政府治理的第二次现代化。因此有必要将近代以来西方政府治理的第一次现代化与20世纪70年代末以来西方政府治理的第二次现代化的努力联系起来加以考察,从而加深对政府治理现代化问题的理解。

西方政府治理的第一次现代化实际上是沿着民主治理和有效治理两个方向展开的。

近代以来,西方资产阶级在领导民众开展反对君主专制主义政权的民主革命过程中,逐渐建立起民主政治制度,实现了政府治理的民主化。他们高举“主权在民”的民主旗帜,反对“君权神授”思想,从思想上瓦解了君主专制主义的正当性。在“没有代表权就不纳税”口号的鼓舞下,代议制机关在与王权的斗争中逐渐取代王权成为政府的控制者,政府的预算开支、提高税率与开征新税、机构的设置与废止、重要法案的通过都需要征得议会的同意,政府成为代议制政府而非国王的政府。在王权与议会的斗争中,宪法日益成为各方公认的最高权威,随着法院逐渐脱离王权而独立,司法权逐渐取得了与行政权并立的地位,立法权、行政权、司法权的分立与制衡原则最终确立,将政府置于宪法和法律的约束之下,政府成为立宪政府或法治政府。在代议制政府和立宪政府原则确立的过程中,政党取代国王成为代表民众控制政府的工具,各类政党在议会内外发展起来并为争夺对议会和政府的控制权而展开竞争。政党政府取代国王的政府成为政府的常态,执政党向议会或选民负责的责任政府体制随之确立。随着自由的、竞争性的普选权的最终实现,进入20世纪以来西方各国政府相继成为民选政府。政府治理的民主化,在人类历史上第一次将社会对政府的约束从依靠统治者的道德自律和臣下规劝的软约束转化为制度的硬约束。代议制机关对政府的约束、宪法和法律对政府的约束、政党政府的责任制约束、选举制度对政府领导人的约束,使政府向社会负责、为民众服务从民本主义的理想诉求转化为民主治理下政府及其官员的内在要求。

近代以来西方政府的有效治理是在民族国家建设的过程中逐步完成的,最重要的成果是按照现代科层制(Bureacracy,又被译为官僚制,鉴于官僚和官僚主义在中国语境中具有贬义,科层制称谓更加中性,因此本文采用科层制的译法)原则对政府组织的改造,即建立起现代科层制政府。克服地方各自为政导致的市场分割局面建立全国统一的市场的要求,推动着西欧诸国中央集权的全国性政府的形成和巩固。军事现代化过程中科层制组织所表现出来的效率,家族式企业向现代大型企业组织的过渡中科层制组织和职业经理制的采用,都使得科层制组织成为政府组织改造的理想目标。韦伯对现代科层制组织的研究在这一过程中发挥了重要的推动作用。韦伯根据组织权威的类型将组织分为三种形态:神秘化的组织形态中的权威是“超凡魅力型”权威,它是对领导者的人格魅力、品格和行为的狂热崇拜和绝对服从;传统的组织形态中的权威是“传统权威”,表现为世袭制和家产制,凭借原有的惯性起作用;合理化—法律化的组织形态中的权威是“法定权威”,它基于合理、合法的规章制度,以组织内的各种规则作为领导权威的基础。人们相信拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力,且发布的命令都要受规章制度的约束。建立在这种合理—合法的权威基础上的组织被称为现代科层制组织。韦伯认为,现代科层制组织具有以下八个特征:(1)组织内部职责分工明确,组织手段和组织目标相匹配。(2)组织内部实行严格的层级化管理,建立了明确的上下级命令—服从关系。(3)组织内部成员之间关系是理性的,处理组织委托事务不带个人感情色彩,严格按规则和程序办理,表现出非人格化特征。(4)官员在任命前要经过专业培训,取得相应资格后才能参加行政管理工作。(5)建立行政管理档案制度。(6)公私财产分开,办公场所同住所分开,行政管理班子同行政管理的物资和生产完全分开。(7)根据才能选拔人才。根据考试成绩或专业资格证书招聘人员,根据评资或业绩决定职务升迁。(8)组织内部按照规则和程序进行控制,组织成员要严格遵守法令和规章制度,照章办事。韦伯认为,具有上述特征的现代科层制组织是最合理、最有效率的组织形式[5]。韦伯被称为组织理论之父。他的理论对后世产生了重大影响。西方国家先后按照韦伯的科层制组织原则,对政府组织进行了改造,建立起现代科层制政府,告别了国王家产和公产不分、国王私仆与国家公仆不分,带有职位世袭和传统权威特征的前现代政府组织形态。

在政党政治的发展过程中,竞选获胜的政党往往把政府的职位当做战利品由本党成员来瓜分,形成了所谓的“政党分赃”体制。每次新的政党上台执政后,都要大规模更换政府职位的任职者,由此导致政府政策的非连续性,政府管理的非专业化,政府官员行为的短期化和政治投机行为盛行,人事任用中的腐败现象日益猖獗。从19世纪中后期以来,英美两国政府率先对政党政治的泛化所造成的政党分赃体制进行了改革,区分了政治和行政,限制了政治的边界,将职业政治家和职业文官分开进行管理,建立了现代公务员制度。政治家作为一种将公众意志上升为国家意志并加以表达的职业,由民意代表(议员)、民选和政治任命的政府领导人构成,他们通过连选连任的激励约束机制来开展自己的政治职业生涯。行政管理则是对国家意志的执行。它被承认为一种具有专业技术含量的事务性管理职业,职业文官(又称事务类或业务类公务员)则通过考试录用、考绩晋升、专业培训、职责法定、常任制来保障其职业生涯的稳定性,进而保障行政管理的专业性。职业文官作为政策的执行者,要不折不扣地执行职业政治家确定的政策,接受职业政治家的领导,同时又不受党派更迭影响,在履行职责过程中保持“政治中立”。相应地法官也成为一种专门的职业。为保证司法的公正性和独立性,法官普遍实行无过错终身任职制、高薪制和职业资格制度等。继英美之后,其他西方国家也都先后建立了现代公务员制度,实现了政治和行政的适度分离。20世纪初以来,建立在政治与行政二分法基础上的经典公共行政理论开始作为一门独立的科学发展起来。

现代科层制政府和现代公务员制度的建立提高了政府治理的专业化水平和行政效率,从而提高了政府对社会的管理的有效性。政府治理的第一次现代化在民主治理和有效治理方面建立了基础性的制度设施,保证了对公共权力的刚性约束,保障了公民的自由和权利。意义非常重大。但这时政府对社会的管理还是一种政府的独自治理,是一种建立在命令—控制基础上的科层式治理,政府尚未重视联合社会力量进行合作管理。同时政府治理的民主化程度也有待进一步提高。公民除了参与选举以及依靠议员和代议制机构表达意见外,对政府治理过程的了解和参与明显不足。对行政管理专业性的强调和相对封闭的政府内部决策过程,在很大程度上排除了公民对行政决策的参与。
三、政府治理的第二次现代化

第二次世界大战后特别是20世纪60年代以来,西方公共行政理论经历了一个从经典行政理论向新公共行政理论、新公共管理理论和新公共服务理论发展演进的过程。1968年兴起的新公共行政理论倡导将社会公平而不是将效率当做公共行政的核心价值,倡导民主行政,倡导建立回应性强、应变灵活、顾客导向的政府组织形态等,为公共行政学的发展作出了贡献。新公共管理理论是20世纪80年代以来兴起于英美等西方国家的一种新的公共管理理论。新公共管理理论提倡顾客至上的价值理念,主张政府的职能是“掌舵”而非“划桨”,倡导在政府管理中引入竞争机制,强调追求效率,建议改造公务员制度增强其政治敏锐性,推动创建有预见性和事业心的政府。该理论成为20世纪80年代以来兴起于西方的行政改革的重要指导思想之一。新公共服务理论则是一些学者在对新公共管理理论的反思中提出来的。这些学者认为,公共管理者应该集中精力于承担为公民服务和向公民放权的职责,他们的工作重点应该是建立具有较强整合力和回应性的公共机构。

自上世纪中叶开始,西方发达国家普遍实行“福利国家”制度。但上世纪六七十年代以来,石油危机、经济滞胀、政府财政危机、公共服务效率不彰等因素叠加,导致社会普遍不满,政府治理变革提上议事日程。人们开始从政治上批判“福利国家”,推崇自由市场的价值,主张用市场过程取代政治或政府过程来配置社会资源并且做出相应的制度安排。公共企业的私营化、公共服务的市场化、公共部门之间的竞争、公共部门与私人部门之间的竞争,广泛进入西方国家的政府改革策略。市场化改革,既为政府减负,也要求政府放权。私营企业优良的管理绩效和先进的管理方法,成为政府管理创新的可行选择。1980年,撒切尔政府推行以缩小政府规模和进行“财政管理创新”为中心的改革,其后的梅杰政府(“公民宪章运动”)、布莱尔政府(“第三条道路”)继续推进政府改革,进一步发挥市场化作用;新西兰则在1988年开始以“政府部门法案”为蓝本的改革;加拿大在1989年成立“管理发展中心”,并于次年发表题为《加拿大公共服务2000》的政府改革指导性纲领;美国于1993年成立“国家绩效评估委员会”,用来指导政府改革,后于1998年更名为“重塑政府国家伙伴委员会”(National Partnership for inventing Government)。这些改革的共同特征在于,努力发挥市场机制在公共服务供给中的作用,积极借鉴私营企业管理技术和方法,提升政府管理能力和公共服务能力。发源于西方发达国家的政府改革在全球范围内产生了广泛的回响。

上世纪90年代以来,在吸收新公共管理理论、公司治理理论和全球治理理论并总结发达国家政府改革实践基础上,以公共治理为研究对象的新的治理范式应运而生。它是对第二次世界大战后西方发达国家为应对信息化等后工业社会的挑战而展开的政府治理的第二次现代化努力的理论总结,同时又对现实生活产生了深远的影响。这种新的治理范式论述的内容范围广泛,涉及政府治理模式变革、政府治理工具更新、政府治理结构优化、政府治理机制完善、政府治理技术革新等诸多内容,我们分别加以论述。

(一)政府治理模式的变革。曾凡军在总结相关研究的基础上指出,西方政府治理模式经历了一个从科层式治理经过竞争性治理和网络化治理走向整体性治理的变革取向。19世纪末以来,西方国家建立起现代科层制政府,依靠科层化的政府组织对社会进行独自的治理并独立承担福利服务的供给职责,命令—服从和命令—控制的规制关系在政府治理中占据主导地位。20世纪70年代末期以来,西方国家政府财政渐感难以独自承担福利服务供给之责,福利多元主义思想兴起。同时过度的政府规制也抑制了市场和企业的活力。政府工作效率不高也备受非议。英、美、德、新西兰等西方国家开始努力引入竞争性治理的新模式。竞争性治理模式强调将市场的竞争激励机制和企业的管理管理手段引入公共部门,减少政府规制,激发市场活力,提高政府工作效率,建设“企业化政府”和“竞争型政府”。随着信息技术的发展和福利多元主义的兴起,在福利服务供给等方面,政府治理逐步变成一个由多元行动者组成的互动网络,网络中的多元行动者通过谈判与协商达成共识采取集体行动。网络化治理是“看得见的手”(政府)与“看不见的手”(市场)的“握手”。科层式治理整合不足,竞争性治理缺乏协调,网络化治理转嫁责任。针对上述弊端,“整合性治理”的新模式应运而生。“整合性治理”注重整体性和系统性,通过实行整体性的预算体系、大部门式治理、公私部门和不同层级的整合、建立单一的中央数据库、整合性的无缝隙服务等来解决多中心治理所带来的服务裂解和功能碎片化等问题,努力建设“整体性政府”。在竞争性治理和网络化治理等多中心合作治理基础上走向注重整合的整体性治理,代表着政府治理模式的一种新趋向[6]。政府在新的治理模式中的作用是合作伙伴关系的促成者,公共治理的掌舵者,多元行动者的协调者,公共价值的推动者。

(二)政府治理工具的更新。政府治理工具是为达成政府治理目标所采用的行动策略和方式。面对信息化和全球化的挑战,最近20多年来,各国政府治理工具的选择和创新出现了一些新的特点:公共服务的市场化机制得到重视和广泛应用;重视非营利组织的作用,强调自愿机制和自我服务机制;进行规制改革,放松规制,变命令—控制式的规制为以绩效为基础的规制[7];在社会事务的治理过程中,强化信息沟通机制和行政指导等[8]。正如萨拉蒙所指出的那样,新公共管理运动所推动的政府治理模式的变革意味着以往由政府官僚机构直接提供的公共服务越来越多地转由与政府合作的第三方部门如私营企业、非营利组织等来提供,“第三方政府”或“间接政府”要求政府更加注重运用间接性政府治理工具实现自己的治理目标。间接的政府治理工具对管理、责任和正当性都构成了挑战。公共问题的解决需要依靠广泛的协作关系而非仅靠政府所能解决,政府治理代替政府管理成为新的理论范式意味着政府关注的重点应当从机构和项目转移到工具的选择上、从管理科层机构转移到管理网络、从公私部门的对立转移到公私部门的跨界协作、从命令与控制转移到谈判与协商、从管理转移到赋能。[9]在当今世界,政府治理工具的创新已经成为提高政府治理绩效和能力的重要途径。

(三)政府治理结构的优化。政府治理结构是协调政治委托人与代理人之间的责、权、利关系的一系列制度安排[10]。第二次世界大战后西方发达国家在优化以政治委托—代理关系为核心的政府治理结构方面做出了不懈的努力。在选民与民选政治家之间的政治委托—代理关系中,通过建立选区办公室、定期与选民见面、政治捐赠信息公开、政务公开、选举罢免机制等一系列制度安排,加强了选民对民选政治家的激励和约束。两次选举之间,议会作为民意代表机关强化了对行政机关的监督,通过设立各种专门委员会、强化审计监督、设立议会行政监察专员制度、建立议会研究咨询机构和统计分析机构等加强了对政府的监督。政府领导人通过建立政策咨询顾问机构任命外部专家担任顾问、开放高级公务员遴选渠道、强化行政监督、适度扩大政治任命的范围等制度安排加强了对职业文官的政治控制。司法机关则通过建立抽象行政行为的司法审查制度和违宪审查制度加强了对立法机关和行政机关的制约。通过实行地方分权和地方自治等分权化改革,强化了地方民众对地方政府的监督与约束。

(四)政府治理机制的完善。政府治理机制伴随于政府治理的全过程。政府治理过程是政府根据公民的利益诉求,运用公共权力制定和执行公共政策,通过多种方式提供公共物品,解决公共问题以满足公民基本需求的过程③。

政府治理机制是规范政府治理过程中公民参与行为和政府政策实施行为的规则和程序的总称。实行参与式治理和强化对公共权力运行过程的规则和程序约束是西方发达国家完善政府治理机制的基本方向。参与式治理倡导公民参与政府治理过程特别是参与决策过程,建立政府与公民及社会组织的合作、协商和伙伴关系,增加公民在决策过程中的发言权和问责度④。为推动参与式治理和有效约束公共权力的运行过程,制定行政程序法加强行政程序制度建设成为许多国家的普遍做法。美国、德国、西班牙、奥地利、葡萄牙、日本和我国澳门地区等都制定了专门的行政程序法。行政程序制度通常包括信息公开制度、决策听证制度、公告评论制度、合法性审查制度、决策责任追究制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、书面记录和决定制度、说明理由制度、时效制度、救济制度等程序性制度⑤。程序具有独立价值以及程序正义与实质正义并重的理念在第二次世界大战后逐渐传播开来并得到人们的普遍承认。

(五)政府治理技术的革新。第二次世界大战后西方发达国家在政府改革过程中广泛采用了企业管理的技术手段和信息通信技术等新技术对政府治理进行“流程再造”,提高了政府治理的绩效。在建立企业化政府过程中,企业的战略管理、目标管理、全面质量管理、绩效管理、人力资源管理、薪酬管理、财务管理等方面的技术被引入公共部门管理中并导致政府工作流程的重组,提高了政府工作的效率。随着信息社会的悄然到来,在政府治理过程中引入信息技术,改造政府的组织结构、权力和责任配置结构和工作流程,实行电子政务(E-Government)并最终走向电子化治理(E-Governance)。汪玉凯、杜治洲将电子政务的发展区分为四个阶段,即以组织为中心的电子政务(侧重于政策的执行)、以公众为中心的电子政务(侧重于为公众提供政务服务)、以组织为中心的电子化治理(侧重于建立标准的网络组织便于决策)、以公众为中心的电子化治理(侧重于发展决策中的公民参与技术,增强政府的回应性)。他们指出,美国已经进入从第三阶段向第四阶段的转化时期,而中国尚处在从第一阶段向第二阶段的转变时期[11]。电子化治理已经成为政府治理的一种重要的新形态。政府治理技术的革新和新技术的采用在促进政府治理变革方面正发挥着越来越重要的影响。
四、政府治理评估

20世纪90年代以来,随着治理理论的兴起和流行,治理评估也开始流行起来。最早进行治理评估的是一些著名的国际组织,如联合国开发计划署、世界银行、经济合作与发展组织等,随后一些重要的国际非政府组织和西方发达国家也开始进行治理评估工作。这些治理评估除了世界银行的世界治理评估围绕政府治理质量展开评估外,基本上都是围绕民主治理、公共治理、人文治理等更加宽泛的国别治理问题开发和应用治理评估指标,或者是围绕某一特定问题如人权、腐败、自由等而展开专项治理评估⑥。中国国内学术界在进入21世纪后也开始关注治理评估问题。除了治理相关的各类评估指标外,国内学术界围绕民主治理、公共治理、善治、国家治理先后开发出多套治理评估指标体系或评估框架,其中比较有代表性的是俞可平教授所率领的中央编译局研究团队所开发的中国国家治理评估框架和天则研究所所开发的中国省市公共治理指数,前者在联合国开发计划署支持下吸收了国际上治理评估的价值理念和科学方法,同时根据中国国情研制而成,后者以主观评价为主对各省市公共治理状况进行了多次实际测评,产生了一定的社会影响⑦。

世界银行以政府治理质量为评估对象,开发出了一套综合性的世界治理指标体系,并从1996年起开始进行实际测评,产生了广泛的影响。这套指标的研制者认为政府治理包含三个维度,这三个维度是:政府的选举、监督和更替过程,政府有效制定和实施合理政策的能力,公民和政府对经济社会互动制度的遵守。每个维度分别用两个综合指标来定义,即:发言权和责任性、政治稳定性和无暴力,政府效能、监管(规制)质量,法治水平、腐败的控制。这套指标是从失效的角度来定义每一个指标的特定“治理”内涵的⑧。这套指标尽管存在着缺乏时序可比性等缺陷,但却是迄今为止编制最严谨、使用最广泛的政府治理质量评估指标。

臧雷振和徐湘林认为,政府质量(Quality of Government)概念要优越于政府组织绩效、治理与善治、国家能力与国家建设等“竞争性概念”。政府组织绩效评估过于离散化和单一化,治理和善治评估具有很强的主观评价色彩,国家能力与国家建设评估容易忽视社会力量在国家建设中的作用。因此他们主张将政府质量评估指标作为国家治理的结构性指标来运用,以期综合反映中观层面的国家治理结构和过程。但对政府质量的内涵、特征与构成要素,学者们的看法却并不一致。有的学者强调政府质量是政府提供政策和实施政策质量的反映。有的学者则强调政府质量表达了政治权力运行中的公正性特征。有的学者认为政府质量的构成要素应当包括:公共精神、良好的政策制定、信息公开、善的原则、法治、效率和稳定性等。福山提出衡量政府质量的四种路径:程序性测定,如现代科层制标准;国家专业化运用资源的能力和水平;产出水平;行政机构自主性。还有的学者主张从腐败控制、公平、政府效能、产权保护、法治等变量出发测量政府质量[12]。政府质量评估过于强调政策制定和执行等输出端的公平和效能等变量,对输入端的公民参与关注不够,不完全符合政府治理评估应当重视民主治理和有效治理、政府治理输入端和输出端的要求。而世界银行的政府治理质量评估指标则较好地兼顾了这样两个方面的要求。

政府治理评估除了综合性的政府治理质量评估外,也可开展政府治理绩效评估、政府治理现代化评估、迈向善治的政府治理评估等多种角度的评估,这些评估各有其不同的功用。

(一)政府治理绩效评估。政府治理绩效评估就是对政府治理目标的实现程度进行评估。政府治理的目标可以确定为可持续的发展、生活质量的普遍提升、可持续的稳定。可持续的发展是经济和社会的协调发展、均衡发展和发展具有可持续性。政策质量影响着发展的质量。生活质量是指人们各方面的需求得到满足的程度。生活质量的普遍提升有赖于社会公共服务特别是社会福利服务的均等化和质量的不断改善。公共服务的质量影响着生活质量。可持续的稳定,需要公民的自由和权利得到法律的保障,需要公民及其组织对政策过程的参与和支持,需要公民具有高度的安全感和公平感。公共权力的运行质量包括开放性、公正性和廉洁性等则影响着社会政治稳定的可持续性。政府治理绩效评估侧重于衡量一个国家在实现政府治理三大目标方面的绩效。政府治理质量评估则是对影响政府治理绩效的诸变量的具体状况的评估,具体包括:政策质量、公共服务质量、公共权力运行质量。政府治理绩效评估有助于反映特定国家的政府治理状况的优劣。

(二)政府治理现代化评估。政府治理现代化的评估标准包括民主化、法治化、制度化、高效化等四大标准,前两个标准指向民主治理的面向,后两个标准指向有效治理的面向。(1)民主化。政府治理结构的设计和运行在政治委托—代理关系中体现了民主授权和民主监督问责的原则。选民和民选政治家包括政府领导人和民意代表之间建立了选举授权和选举问责机制。代议制机关和政府之间建立了组成政府的授权和监督政府、更换政府的问责机制。(2)法治化。政府治理过程应当体现限制政府权力和维护公民自由权利的有机统一。宪政法治是政府和公民之间的一种约定,公民授权政府进行管理,政府承诺保护公民权利。法治化是通过在政府内部建立规则和程序的最高权威地位实现政府内部控制的法治化,同时政府对经济社会的规制须依法而行实现法治化,公民拥有各种权利救济手段。(3)制度化。各类治理主体如中央政府、地方政府、市场和企业、社会组织、公民和社区等在政府治理模式中的地位和作用及其相互关系都有相应的法律规定,实现了制度化,避免了互动过程中不必要的摩擦和内耗。(4)高效化。政府治理现代化意味着优质高效地履行自身的职能,如经济社会监管职能、公共服务职能等。可以通过创新治理工具、更新治理技术、增强治理主体能力来提高政府治理效率和效益,更好地为公民服务,为社会服务。一个现代化的政府治理体系是一个政府治理能力强大高效、公共权力运行约束有力的政府治理制度体系。政府治理现代化程度反映着一个国家的政府治理制度体系和治理能力即制度执行能力的现代化程度。可以从政府治理过程各环节的功能性制度角度确定政府治理制度体系和制度执行能力的具体内容,具体应包括12个方面的要素即公民参与制度、精英录用制度、政治整合制度、政治决策制度、执法司法制度、公共财政制度、行为监管制度、社会福利制度、公共服务制度、评价反馈制度、监督问责制度、控制腐败制度以及这12个方面制度的执行能力。可从调查诊断制度文本与制度实际执行情况之间的差距来评估政府治理制度体系和治理能力的现代化程度,寻找薄弱领域和薄弱环节,提出改进政府治理制度和治理能力的建议。

(三)迈向善治的政府治理评估。治理改革的目标是迈向善治。所谓善治是良好的治理的简称,它强调国家与社会、政府与公民对社会公共事务的合作管理,其目的是克服治理失效,促进社会公共利益最大化。善治即包括它所倡导的核心价值体系,即参与性、透明性、法治、责任性、效能、回应性、公正、廉洁、合法性、和谐,同时也应在政府治理主体和政府治理制度中体现出来。可建立迈向善治的政府治理评估指标体系,以监督测量政府治理改革的实际进展,对政府治理改革发挥鞭策和警示作用。具体评估框架见表1[13]。
五、政府治理现代化在中国:进展与不足

西方发达国家政府治理经历了两次现代化,第一次现代化经历了数百年的时间建立了现代政府治理体制的基本制度如代议制政府、立宪政府、政党政府、民选政府、科层制政府、职业文官制度等,奠定了民主治理和有效治理的制度基础。第二次现代化始于第二次世界大战后特别是20世纪60年代后,其中既有对现代政府治理体制的进一步完善,也有对政府与行政的分离、科层制政府、职业文官制度等政府组织结构和人事制度的超越。20世纪90年代后新的治理理论的提出则是适应了福利国家遭遇危机和信息社会悄然到来的新的现实,它是在超越第一次政府治理现代化成果基础上提出的政府治理进一步现代化的新构想,同时反映了第二次世界大战后西方国家政府治理改革的新实践。

1949年新中国成立后特别是改革开放以来,中国在政府治理现代化方面进行了不懈的努力,政府治理转型取得了长足的进步。

(一)政府治理理念的更新。新中国成立到改革开放前很长一段时间内特别是在“文革”期间,中共曾奉行“以阶级斗争为纲”的方针,强调政权是“镇压之权”,强调政治的统帅地位,政府统治的理念处于主导地位。改革开放后,执政党和政府的工作重心转向经济建设,强调效率优先兼顾公平,政府管理的重要性凸显出来,政府统治的思想逐渐退居次要地位。中共十六大后,中共日益强调科学发展与社会和谐,公平正义的价值日益受到执政党和政府的重视,服务型政府成为政府建设的目标,“以人为本”成为基本的执政理念。以公众为中心、公平为导向的政府治理理念逐渐取代了以往过于重视效率的政府管理理念而成为主流话语。

(二)政府治理模式的变革。无论是政府统治还是政府管理,政府都是唯一的主体,依靠暴力为后盾的强制性力量自上而下来实现自身目标。经过30多年的市场化改革,市场和企业的力量日益壮大,社会组织得到了一定的发展。经济社会现代化引发了大量的社会问题需要解决。政府所掌握的资源和信息有限。在解决社会问题方面寻求市场和企业与社会组织的协助成为一种明智的选择。政府治理模式的变革率先在社会领域发生。执政党在和谐社会建设过程中提出,在社会建设和管理领域,要形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代社会治理体制并为此积极推动社会组织管理体制改革。这实际上是一种新型的政府治理模式,在这种新型的政府治理模式中,党委处于领导地位,政府承担主要责任,但同时为市场和企业、公民和社会组织参与政府治理开辟了空间,提供了机会,承认了市场和企业、公民和社会组织参与政府治理过程的主体地位和协同作用。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出国家治理概念后,新型的政府治理模式有望从社会建设和管理领域扩展到其他领域,市场治理和社会治理在国家治理体系与政府治理的互相补充作用得到承认。

(三)政府治理结构的调整。改革开放前中国的政府治理结构表现出高度集权的特征。改革开放的过程是一个执政党和政府主动放权和分权以调动社会各方面积极性的过程。政府向国有企业放权,培育市场机制,鼓励个体户、私营企业和外资企业发展;政府推动社会组织去行政化,积极培育民间组织,为社会组织参与社会建设和管理提供资源、机会和空间,体现了向民间组织放权的思路。在政府内部治理结构上,中央对地方进行行政性分权,调动地方政府发展经济的积极性;各级党委在牢牢保持自身领导权前提下,主动地和有限度地向人大、政府、法院、检察院等各类政权机关以及工会、共青团、妇联等群团组织放权,保证它们能够依法履行自身职能。政府治理结构调整表现出从高度集权的政府治理结构走向主动放权、集分结合的政府治理结构的趋势。但分权化改革的成果特别是政府内部治理结构上的分权化改革并未上升为法律。

(四)政府治理工具的革新。改革开放以来,随着利益的多元化和分权化改革的深入开展,各级党委和政府在治理工具的选择上有了重要的变化。政府治理工具有直接性程度之分、强制性程度高低之分。为了调动其他治理主体的积极性,减少阻力,直接性治理工具和强制程度高的治理工具的使用频率在减少,政府更喜欢使用间接性治理工具和强制性程度低的治理工具。企业、社会组织、公民为了维护自身合法权益,通过行政诉讼、申请行政复议、申诉等法律手段维护权益行为日益增多,对公正执法、司法公正的要求也越来越高。这些对政府治理工具的选择的影响越来越大。重视运用法律手段实现政府治理目标,强调依法行政、依法治理、程序正当成为政府治理工具选择方面的一个重要趋势。

(五)政府治理机制的进步。这些年来,政府治理机制的进步主要表现在三个方面,即政府治理过程的公开化、程序化、电子化。20世纪80年代以来,政务公开日益受到重视,《政府信息公开条例》的颁行实现了政务公开的制度化,保证了公众的知情权,便利了公众参与政府决策。法治国家目标的提出和法治建设的推进,促使人们日益重视决策程序、执法程序、司法程序等政府治理过程的程序性制度建设,政府决策行为、执法行为、司法行为的程序性约束逐步加强。信息社会的悄然到来,促使政府和公众都日益重视运用信息技术手段实现自身目标,电子政务建设不断提速。电子政务在优化固化政府工作流程以约束公共权力运行、方便快捷全天候地服务公众方面正在发挥着越来越重要的作用。

中国尽管在政府治理现代化方面取得了长足的进步,但在政府治理现代化的基础性制度设施建设方面仍严重滞后,远远没有完成政府治理现代化任务。

(一)人大和政协机构存在制度性缺陷,履行代议和协商功能不充分,对政府的监督问责乏力。新中国成立后,中国建立了全国和地方各级人民代表大会和政治协商会议等现代民意代表机关和各界别代表政治协商机构,这些机构本应发挥利益表达、代议协商、监督政府等功能。人大和政协在改革开放后机构得到恢复,地位和作用逐步加强。但人大的立法功能履行得最好,政协的参政议政功能履行得较好,其他规定的功能履行情况并不好。人大代表和政协委员人数过多,每年的会期太短,人大代表和政协委员并非一种专门的职业而是一种兼职,缺乏连选连任的职业激励机制。人大代表和政协委员作为选区选民的民意代表和所在界别的利益代表的角色意识不强,履职情况缺乏考核监督。人大和政协会议每年会期最长两个多星期,会议期间按地区编组由地方党政领导人或行业系统领导人担任代表团团长呈现出行政化的开会方式以及众目睽睽下的表决方式等,这些都不利于人大代表和政协委员自由发言、讨论和辩论,不利于人大和政协充分履行审议、评议的职能。人大缺乏行政监察和经济审计的专门机构,缺乏严格控制政府预算的预算审查监督制度,缺乏对政府的不信任表决机制,这些都直接影响到人大对政府进行监督问责的力度。由于在政府治理过程的输入端缺乏专职的民意代表以及代表制机关利益表达不充分,公民的利益表达渠道不畅,利益表达效果不彰,公民才会转而通过信访、集体行动、网络媒体等方式表达自身利益需求和意见。由于人大和政协对政府决策过程和政府治理产品质量缺乏有效的监督问责和约束机制,政府部门利用行政审批权和资源配置权设租、机构升格机构编制扩张、部门利益法制化、行政性经费居高不下等现象屡禁不止,愈演愈烈。

(二)决策权、执行权、监督权集中于各级党委及其主要领导人手中,责任政府体制难以形成。现代政党是社会和公众控制政府的工具,政党通过掌握政府组成权而建立起政党政府,政党政府同时也是责任政府,政党政府通过向代议制机关负责最终向社会和公众负责。当代中国的国家政权是共产党亲手缔造的,共产党通过党组制、党管干部制度、纪律监督制度等制度安排将整个国家政权置于自己的全面而直接的领导之下。这是一种政党国家体制而非政党政府体制。国家政权内部人大对政府、法院和检察院的授权和监督问责的制度为虚,党对国家政权各机关的授权和监督问责制度为实。在党委决策政府执行、党的职能部门决策政府职能部门执行、党政联合决策联合部署等诸多制度安排下,党委及其职能部门拥有决策权而无须为其决策承担法律责任,政府及其职能部门没有决策权却需要为决策失误承担责任。人大难以对作为决策主体的党委及其职能部门进行监督问责,法院和检察院也难以对决策失误的党委及其职能部门当事人追究法律责任。在党委集体决策、常委分工执行、纪委在党委领导下进行监督的党内领导体制下,党委主要领导集决策权、执行权、监督权于一身,对党委书记的决策失误缺乏有效的监督问责机制。对党委书记及党的职能部门的监督问责只能来自上级党委及其职能部门,这样行政层级越高决策失误的问责约束就越薄弱。

(三)宪法和法律的权威性不够,对公共权力运行的约束力度不强。现代政府是法治政府。法治是法律的统治,宪法和法律具有最高的权威性,政府及其官员运作公共权力的行为受到宪法和法律的有力限制和约束,公民的自由和权利受到法律的有力保障。在政党国家体制中,党的领导和依法治国之间存在一定的张力。依法治国必然要求依法治党,将党的领导权及其运行过程置于宪法和法律的限制和约束之下。加强党的领导则要求党的领导处于至上地位,具有最高的权威。在最高权威之争中,党的领导处于支配地位,负责实施法治的力量处于从属地位。人大、政协、政府、法院和检察院在党组制、党管干部和派驻纪检监督机构等党的领导体制约束下,首先要接受党委领导,其次才是依法履行各自职能。公共权力运行的发动权和制动权都掌握在各级党委手中,党委和党纪对公共权力运行的约束力度强于法律约束的力度。而在党委掌握了决策权、执行权和监督权的情况下,党规党纪对党委书记的约束的力度要弱于上级党委约束的力度,由此必然会留下法纪监督约束的“盲区”和“死角”。

(四)选举授权和问责的层级太低,约束力度有限。现代政府是民选政府。民众通过定期举行的自由的、竞争性的直接选举实现对政府及其领导人的选举授权和选举问责。中国到目前为止,直接选举的层次过低,范围太小。直接选举的层级和范围主要限于基层自治组织和基层党组织,地方政府层级尚未实现直接选举。在通过人大代表选举政府领导人的过程中,只有对副职领导实行差额选举,被差额对象具有陪选的性质,人大代表缺乏自由选择的权力。人大代表直接选举的层级虽然扩大到县区级,但却严格限制候选人的产生方式和彼此之间的公开竞争,选民对候选人的了解不多,自由选择的余地不大。县级以上人大代表都是通过间接选举的方式产生的。由于直接选举的层次过低,范围过小,选举缺乏竞争性,民众通过选举向各级政府及其领导人授权和问责的范围十分有限,无论是民众还是各级政府领导人的民选政府意识都不强。政府领导人缺乏向民众负责任的强烈动机,滥用权力欺压百姓侵害群众利益、以权谋私敛财自肥的渎职、腐败和不正之风由此而愈演愈烈。

(五)政府组织形态受家国同构的影响,合理—合法的科层制组织程度不足。韦伯提出的科层制组织的概念,针对的是家族式企业和家产式政府。他将合理化—合法化的组织形态所行使的权威称为“法定权威”,它基于合理合法的规章制度,以组织内的各种规则作为领导权威的基础,人们相信拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力且发布的命令都要受到规章制度的约束,这种基于规则和程序约束与层级节制的组织韦伯称之为科层制组织。这是一种不同于家族式企业或家产式政府的业主式管理或家长式管理的新的职业性管理。[5]中国的政府组织形态受到了传统的家国同构的家族式组织形态和家长式管理的影响,尚未真正建立起合理化—合法化的科层制组织形态。近些年来中国虽然建立了层级节制的命令—服从关系,拥有各种内部控制的规则和程序,但在实际运作中离理性化—合法化的科层制组织的要求相去甚远。各级各部门领导人的权威是一种类似于家长的无限权威或绝对权威而非“法定权威”,上级领导人在任命下级领导人和推动工作开展时要求“一把手负总责”,一把手对所管辖的地区或部门承担着无限的责任,这种无限的责任和负总责的要求,迫使一把手将组织内各种权力集中于自身,唯有集中起组织内近乎无限的权力才能担负起无限的责任,这无疑会突破法定权威的限制。各级各部门领导人在单位体制中对单位成员也承担着类似家长的无限责任,要帮助单位成员解决各种各样的困难和问题,改善其待遇,从而赢得单位成员的爱戴和拥护。这种双重无限责任都要求他将组织内的各种权力都集中于自己,家长制和一言堂因此盛行。单位体制内上下级关系还表现出恩荫—忠诚的人身依附关系,上级领导将职位当做一种有价值的资产赐予下属并自主决定是否庇护特定的下属,下属唯有以对领导的个人忠诚和服从来换取职位的安全感。规则和程序对组织领导人权威的约束因此被软化,在下属的配合下,组织领导人可以通过所谓的“走程序”操纵规则来实现自己的意图。组织领导人的决策受到他所处的各种人情关系网的影响下而做出,决策的理性化程度严重不足。公共资源在部门和单位支配和使用过程中逐渐变成部门和单位的资产,公私不分,资源浪费严重。在人才的招聘录用和选拔任用中,人情关系的重要性往往超过才能和专业资格。这些都说明,在建立现代科层制政府方面中国仍有很长的路要走。

(六)现行公务员制度存在内在缺陷,职业化程度严重不足。现代公务员制度建立在政治与行政二分法基础上,将民意代表和政府领导视为一种表达国家意志的政治职业,将日常的行政管理视为一种执行国家意志的相对独立的专业和职业,缩小执政党干预政府人事管理的范围,实现职业政治家和职业文官的分类管理,疏通各自的职业发展通道,提高各自的职业素养和能力。中国现行的公务员制度建立在政治与行政融合的基础上,职业政治家和职业文官的职业发展道路相同。公务员实行考试录用考绩晋升,事务类公务员通过党政领导干部选拔任用制度通道可以转换为党政领导干部即政务类公务员,下级党政领导干部可以通过党政领导干部选拔任用制度通道晋升为上级党政领导。事务类公务员计划分为三个序列,即综合管理类、行政执法类和专业技术类公务员。目前只有综合管理类公务员区分了领导职务和非领导职务,划分了职级档次和薪酬水平。行政执法类和专业技术类公务员职位分类和职级待遇方案至今没有出台。公务员的涵盖范围也大大超出了行政管理的范围,党群组织、人大、政协、法院、检察院工作人员都归入国家公务员行列,参照国家公务员的职位分类和职级待遇来管理。由此导致所有的公务员都比照综合管理类公务员职位分类和职级待遇方案来管理,竞争领导职务成为公务员解决自身地位待遇的主要渠道。现行的公务员制度导致致力于收集民意、反映民意、表达公众意志以形成政策议程的职业政治家的严重匮乏。各级党政领导人忙于日常的政府管理工作而出现官僚化倾向,对民意的敏感度、把握准确度和回应程度大大下降。领导者个人在公务员录用和晋升上作用的突显和事务类公务员可以通过党政领导干部选拔任用通道自由转换为党政领导人,导致事务类公务员出现政治化倾向。政治上的忠诚和服从甚至是对各级领导者个人的忠诚和服从成为个人职业发展的捷径,政府管理所要求的职业操守、职业精神和职业能力则出现下降趋势,公务员群体“官本位化”倾向严重而政府管理职业化程度逐步下降。
六、深化政府治理改革推进政府治理现代化

政府治理现代化是整个国家治理现代化的一个极为重要的组成部分。中国在政府治理现代化方面虽然取得了一定成就,但是政府治理现代化的一些基础性制度设施建设仍然严重滞后,政府治理现代化的任务远远没有完成。要进一步推进政府治理现代化,需要不断深化政府治理改革,建立现代政府治理体制,增强政府治理能力,提高政府民主治理和有效治理水平。

深化政府治理体制改革的重点任务有以下六项。

(一)完善人民代表大会制度和人民政协制度,强化其利益代表、代议协商和监督问责功能。按照我国宪法确定的“一切权力属于人民”的主权在民原则,人民代表大会是两次选举期间代表民众行使主权的政治委托机构,政府作为政治受托机构或代理机构受其约束和控制并向其负责。人民政协作为各党派、各界别进行政治协商的机构在我国政治生活中占据重要地位。要实现人大和政协法定职能履行的到位,需要改革完善人大和政协制度。这种改革可分为长期目标和中短期目标,有步骤分阶段地实施。中短期目标是实现人大和政协常委的专职化和常委会会议的会期制(每年工作会议的长度不少于180天),使人大和政协常委会在人大和政协闭会期间履行好人大和政协的法定职权。大部分常委为不驻会的非专职常委使得人大和政协在闭会期间的相关权力转由主席会议或主任会议集中行使,相关工作由人大和政协工作人员具体操办,其民意代表性和正当性大打折扣。人大和政协常委专职化后,应编入专门的委员会开展工作,有专用的办公室,有专门的助手,领取固定的薪酬。为保证人大和政协常委会高水平地履行自己的职权,应建立专门的图书馆,设立政策研究机构和统计分析机构。人大还应建立自己的审计机构和行政监察机构,以履行人大对政府的审计监督和监察监督权。会期结束后,人大和政协常委回到各自所代表的选区或界别的办公室,听取所代表民众的意见,协助他们联络政府有关部门解决各种问题,努力为民众服务。长期目标则是改变人大和政协与其常委会并存的双层结构,取消常委会,在大幅度压缩人大和政协规模的同时,实现人大代表和政协委员专职化和建立人大与政协本身的会期制,规范人大和政协的运行过程和议事规程,使人大和政协履行职责真正到位。

(二)解决党政二元结构问题,建立政党政府体制。在现行的政党国家体制中,党委和政府共同掌握政府的领导权和管理权,呈现出一种党政二元结构。在党政二元结构中,党委书记主导着政府及其职能部门领导的组成人选,常委们分工管理着思想文化、政法、审计监察监督等政府工作,党委职能部门对政府职能部门要么实行一个机构两块牌子的直接管理,要么通过各种领导小组实行对口管理,政府负责具体执行党委常委会的集体决策。这种党政二元结构导致政府及其职能部门的行政领导权和行政管理权被分割和肢解,其决策权被架空,政府及其职能部门的法定代表人即行政首长有职无权、有责无权,难以充分履行法定代表人的职权,政府本身难以成为一个强有力的政府。行政领导和行政管理上的党政二元结构,导致党委和政府及各自的职能部门之间为争夺行政决策权和行政管理权而展开激烈的明争暗斗,产生无穷的内耗和摩擦冲突,行政效率极为低下。党政二元结构还导致决策权主体和决策责任的脱节,由于决策主体模糊不清,由于党委集体决策体制中决策责任模糊不清,决策失误问责制度难以真正落实,决策失误概率过高,代价巨大。解决党政二元结构问题,需要各级党委书记按照民主执政、依法执政、科学执政的原则,通过民主选举依法担任各级政府领导人,分工负责政府相关工作的常委进入政府担任相应副职,党的有关职能部门与政府合署办公,党对政法工作的领导转变为党对司法的领导。唯有建立政党政府体制,执政党才能成为一个对人民负责任的和可被问责的现代责任政党,政府才能成为一个对人民负责任的和可被问责的现代责任政府。

(三)加强程序性制度建设和电子政务建设,以程序和技术约束公共权力。程序和技术可以为公职人员提供一个抵挡各种人情关系的压力、公平行使权力的有力屏障。程序正当的独立价值已经得到人们的普遍承认。可以考虑尽快制定《行政程序法》,将信息公开制度、决策听证制度、公告评论制度、合法性审查制度、决策责任追究制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、书面记录和决定制度、说明理由制度、时效制度、救济制度等程序性制度上升为行政决策和执行过程必经的法定程序。用程序性制度约束行政决策和执行行为,同时也是对公民权利的保障,并为公民参与行政决策提供制度化通道。电子政务在再造政府组织结构和工作流程,提高政府工作效率,便利公民参与方面提供了新的技术手段。电子政务建设促使政府理清权力清单,理顺工作流程,规范行政行为,固化运行规程,从而有效地约束了公共权力。电子政务和互联网为公民投诉政府及其工作人员的不端行为,反映自己的意见和建议,形成网络公共舆论,都提供了很好的载体和平台,促使政府增强对公民意见的回应性和责任感。加强电子政务建设,努力实现电子化治理,代表着政府治理现代化的一个方向。

(四)推进政策过程民主,逐步提升直接选举的层次。选举民主是民主政治的基础性工程。直接选举的范围和层次在很大程度上反映着民主政治的发达程度和水平高低。提高直接选举的层次可从党内民主选举率先做起,逐步向相应层级的人民民主选举扩展,努力实现党内民主选举和人民民主选举的“二选联动”,从而实现党委民主执政、依法执政和科学执政。在直接选举面临着不可控的风险和不确定性需要审慎稳妥地逐步推进的同时,需要优先大力发展政策过程民主。群众路线要求各级党政领导干部“从群众中来,到群众中去”,具体来说就是深入群众了解群众的需要,将群众的意见集中起来形成路线方针政策,再到群众中去发动群众贯彻实施。这实际上是一种政策过程民主,但它仍停留在工作作风和工作方式要求的层面。发展政策过程民主需要将群众路线对党政领导干部决策的基本要求如调查研究、科学论证、反复征求意见、沟通协商、意见落实情况反馈、民主评议等上升为决策必经的法定程序,从而建立实施群众路线的长效机制。发展政策过程民主还需要吸收地方政府实行参与式决策和国外实行民主决策的良好实践,如听证会制度、民主恳谈制度、开放式决策制度、平等协商对话制度等。实现政策过程民主的制度化、规范化、程序化,有利于充分考虑各方的利益和关切,提高政策质量,减少决策失误,有利于增强利益相关方对政策的认同和支持,减少政策执行过程中的阻力,值得大力加以推动。

(五)加强行政组织法制建设,努力做到各司其职,各负其责。“一把手负总责”的无限责任体制倒逼一把手集中无限的权力。“抓一把手,一把手抓”的自上而下权力运行机制迫使一把手将大大小小各种权力“一把抓”集中在自己手中。在这种权力和责任都向一把手集中的党政组织生态中,组织运转出现“一把手一抓就灵,一把手不推不动”的局面。这种带有家长制色彩的一把手体制和现代科层制倡导的理性和法治精神相去甚远。建设现代科层制政府要求加强行政组织法制建设,厘清各类行政组织的职责权限边界,明确组织内部各种岗位的职责分工,赋予组织领导人以有限的权力和有限的责任,保障不同层级不同岗位的人员依法履行自己职责,依靠行政组织法治推动行政组织运转,克服靠一把手推动行政组织运转所带来的种种弊端。

(六)继续推进公务员制度改革,提高公务员整体职业化程度。现代政府是专业政府,公务员队伍的专业化和职业化是建设专业政府的关键。深化公务员制度改革需要承认政治和行政的界分,按照政治的规律培养和管理职业政治家,按照行政的需要培养和管理职业文官。人大代表及常委、政协委员及常委、各级党政领导从事民意代表、政治领导工作,属于职业政治家(政务类公务员),应当通过选举制、连选连任制和政治任命制疏通其职业发展通道,同时参照其他国家的标准建立其薪酬待遇体系。行政管理与政治领导一样是一种专业和职业,从事行政管理的事务类公务员需要建立起自己的职业资格制度和职业发展通道。事务类公务员可分为三大类:执法监管类、管理协调类和专业技术类。执法监管类公务员在经济社会管理一线从事风险程度较高的执法监管工作,可比照法官序列进行管理,待遇从优。管理协调类公务员,可参照职业经理人阶层进行职位分类和设定职业资格确定职级待遇,如设立总干事、执行长、秘书长、行政总裁等高级行政经理职位协助党政领导人从事管理协调工作,参照企业和社会组织相应职务确定职级待遇和职务资格并建立职业晋升通道。专业技术类公务员可按工作性质不同划分为政策研究类、专业管理类和社会服务类三大类。政策研究类公务员可设立高级政策咨询师、高级情报分析员、高级政策研究员等高级政策研究职位,参照高等院校和科研机构相应职务确定职级待遇和职业资格。专业管理类公务员可设立高级会计师、审计师、监理师、人力资源管理总监、物流管理总监、后勤管理总监、信息技术总监、法律总顾问、高级政工师等高级专业管理职位。社会服务类公务员可设立高级社工师、政工师、心理医师、律师、高级护工等专业技术服务类职位。事务类公务员的职位设置应当不受其所在的政府组织的行政级别限制,由各级政府根据这些政府机构的工作需要提出设立职位建议方案由同级人大批准实施。其职业资格参照企业和社会组织等社会通用的相应职业资格来确定。其职级薪酬水平应当与组织规模相同或相近的当地企业或社会组织大体持平,以保持政府组织对职业经理人才、专业管理人才、政策研究人才、技术服务人才的吸引力。对事务类公务员的年终考核需要根据其专业技术工作成绩来确定考核等次,并与其升降奖惩挂钩。唯有实现职业政治家和职业文官的分流,疏通各自的职业发展通道,对事务类公务员实现专业化管理和职业化升迁,才能提高作为政府治理主体的各类公务员的治理能力,进而提高政府治理能力。

政府治理现代化是整个国家现代化进程的一个重要组成部分,同时又是现代化的重要推动力量。深化政府治理体制改革,建立现代政府治理体制,是实现政府治理现代化的主要途径,同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。
注释:

①张成福和唐娟较早地认识到在我国政府治理应当包括政府代表社会施政和政府及其官员履行社会契约义务这样两层含义。有兴趣的读者可参阅唐娟:“政府治理模式变迁:理论范式和实践绩效”,《行政与法》2004年第10期,第7页。

②包国宪等人对这个主题有很好的分析。有兴趣的读者可参阅:包国宪、郎玫:“治理、政府治理概念的演变与发展”,《南京大学学报》(社会科学版)2009年第2期,第1-7页;包国宪、霍春龙,“中国政府治理研究的回顾与展望”,《南京社会科学》2011年第9期,第62-68页。

③对政府治理机制问题有兴趣的读者可参阅霍春龙:“论政府治理机制的构成要素、涵义与体系”,《探索》2013年第1期,第81-84页。

④罗重谱对参与式治理做了较好的论述。有兴趣的读者可参阅罗重谱:“‘第三条道路’与参与式政府治理模式的构建”,《党政干部学刊》2008年第3期,第24-27页。

⑤姜明安对行政程序制度有很好的论述。有兴趣的读者可参阅姜明安:“行政的现代化与行政程序制度”,《中外法学》2008年第1期,第33-39页。

⑥对国际治理评估感兴趣的读者可参阅周红云:“国际治理评估指标体系研究述评”,《经济社会体制比较》2008年第6期,第23-36页。

⑦对国内学术界治理评估感兴趣的读者可参阅何增科:“治理评价体系的国内文献述评”,《经济社会体制比较》2008年第6期总第140期,第10-22页;俞可平:“中国治理评估框架”,《经济社会体制比较》2008年第6期,第1-9页。

⑧对这套指标的利弊得失的分析感兴趣的读者可参阅李振志:“政府治理评估中KKZ指标的编制及缺陷”,《统计与决策》2013年第3期,第28-30页。

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[1]蒋保信.俞可平:“城管式困境”与治理现代化[J].同舟共进,2014,(1).

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[3]张弘,王有强.政府治理能力与经济增长间关系的阶段性演变——基于不同收入阶段的跨国实证[J].经济社会体制比较,2013,(3).

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