一、研究背景及文献回顾

　　所谓资源型城市，顾名思义就是那些蕴藏着丰富的自然资源，有适于农、林、牧、渔各业综合发展的土地资源和气候资源，水资源富足，能源资源在全国也占据着重要地位的区域。随着经济的快速发展，资源型城市的资源优势迅速转变成为经济优势，近些年一直保持着较快的发展速度。然而，这些资源型城市在快速发展的经济背后也存在隐忧，即如何合理地利用自身拥有的资源，在加快发展的同时确保经济的可持续发展？这是一个值得探究的问题。

　　政府作为地方经济发展的引航人和舵手，是资源型城市经济能否实现可持续发展的关键环节。在资源型城市经济发展过程中，政府究竟应该承担哪些职能？应该扮演什么样的角色？传统的政府管理体制和市场经济体制的冲突如何调节？服务型政府究竟如何为经济发展服务？这些都是值得深思的问题。

　　国外对于资源型城市的研究起始于20世纪30年代，分为三个阶段：20世纪30年代至70年代为第一阶段，这一阶段研究的重点偏向于个体实证研究，研究以伊内斯、卢卡斯为代表，更多的是通过实证研究城镇规划、偏远矿区中的社会问题；第二阶段是从20世纪70年代到80年代，这一阶段对于群体的实证与规范研究增加，主要以布莱德伯里、配费奇力格为代表，他们主要利用附和欠发展理论来解释资源型城镇的兴起和衰落；第三阶段为20世纪80年代至今，以克拉多斯和杜勒以及普瑞莫斯为代表，重点研究城市生态学和资源型城市的可持续发展问题。

　　国内学者对于资源型城市的研究主要集中在资源型城市发展过程中存在的问题、资源型城市经济转型模式、资源型城市可持续发展中政府职能等方面。钱凯(2009年)从资源型城市可持续发展的财政保障、税收政策取向、社会保障体系、金融策略、产业创新策略五个方面论述了政府的职能。

　　这些研究成果提供了很多有益的借鉴，在很大程度上指导了我国资源型城市的发展。但是，这些研究更多的从城市的产业经济和产业结构方面出发来研究资源型城市的可持续发展，对于政府在资源型城市转型过程中的职能更多地是从具体职能表现方面的研究，对于资源型城市的可持续发展的综合研究较少，缺乏对新型政府管理模式的研究，研究视野有待进一步拓宽。

　　二、政府职能因素对资源型城市经济可持续发展的制约

　　一个国家的政治体制的形成和发展会受到很多因素的影响，一直以来，“全能型”和“管家型”成为我国大部分地区政府的标志性特征，这种特征在资源型城市表现得尤为明显。近几年来，这些资源型城市进一步加强了政府的宏观经济职能和社会管理职能，弱化了干预经济的职能，但是与服务型政府相比，仍然存在很多问题。

　　(一)资源型城市政府职能存在的问题

　　1.政府职能界定不清，对市场干预过多

　　在计划经济体制下，政府是整个社会的“大管家”，形成具有全能政府特征的管理模式。这种管理模式无法适应市场经济发展的要求，在资源型城市转型发展中存在着政府超越自身职能，对市场的管理方面存在过度干预。虽然一直以来，这些资源型城市的政府也在积极探索政府管理体制改革，但是在政府职能定位、权限、分工上仍存在着问题，服务型政府理念还没有完全贯穿到实际工作中来。

　　2.依法行政能力不足，政务透明度低

　　政府部门公务人员法律意识淡薄的问题依然存在，管理中的“人治”成分过大，一些政府部门工作人员在执行公务时忽略社会公众的利益，过多地考虑部门自身的利益和个人利益的满足，背离“执政为民”的基本原则。更有甚者，在行政管理工作中实施“暗箱操作”，由于政府及其部门在政务公开、工作程序、审查批准、考核机制等方面缺乏透明度，缺乏有效监督机制，容易滋生腐败现象。

　　3.缺乏政府职能转变的系统规划

　　政府职能由传统的全能型政府向服务型政府转变，并非是简单地进行机构撤销合并、人员精简、减少行政审批程序等，而是一套完善的系统的程序，配套措施必须到位。目前来看，大多资源型城市在转变政府职能时，缺乏科学的、合理的统筹规划，对于政府职能调整中所出现的各种问题以及后果缺乏足够的考虑。

　　(二)资源型城市政府职能制约经济发展的原因剖析

　　1.现代政府理念不强，公共服务职能弱化

　　一直以来，官本位思想对我国政府的公务人员影响根深蒂固，这是传统的封建制度长期形成的意识沉淀。这就导致政府部门缺乏公共服务意识，在医疗、卫生、教育、环保等公共服务领域政府“缺位”，影响了人们生活水平的提高。同时，政府这种高高在上的“大管家”地位也使得政府部门无法顺利和社会大众沟通和交流，在执行职能的过程中忽视了民意，民主无法得到体现。

　　2.政府管理体制缺乏创新

　　资源型城市政府职能出现“越位、缺位”等现象，根本原因是政府管理体制缺乏创新。虽然为了弥补政府职能的缺陷，一些地方也在积极开展行政审批制度改革、开展电子政务、推行政务公开等措施，但这并不是真正意义上的政治体制改革，政府职能并没有彻底转变。真正的政府管理体制改革需要从深层的角度入手，重新定位和划分政府职能，然后呈现在具体的行政管理层面上。

　　3.政府过度关注经济利益

　　我国政府在推动经济发展过程中形成了错位的政绩观，一味追求GDP的高增长，认为只要加快地方经济的发展速度就是政府行政能力的很好体现。这种错误思想导致了政府往往忽视资源节约和对环境的保护，忽视对于社会公共事业的投入，造成经济与社会发展失衡、经济发展与生态环境的失衡，生活质量下降等社会问题。可持续发展观要求在经济发展的同时，要注重保障和改善民生，民生面前无小事。

　　4.政府部门自身利益的干扰

　　政府职能由全能型向服务性转变，会遇到既得利益集团的阻碍。政府职能的转变势必会损害一些部门的利益，剥夺一部分公务人员的特权。为了维护自身利益免遭损失，既得利益群体就会利用手中的职权阻碍政府管理体制的改革，或者尽力使改革后的政府管理体制更加有利于自身的利益。这样的结果只会造成“改革—更多缺陷—再次改革—更大缺陷”这种怪圈。若不破除政府部门自身利益的干扰，就难以取得政府管理体制改革预期设定目标。

　　三、政府职能的选择

　　(一)政府职能转变的方向

　　综上我们可以发现，政府职能的转变不是简单地几项便民措施，而是一套系统的工程，必须对政府从内到外地进行新的定位和梳理。要构建服务型政府，就必须在服务性政府理念的引导下，转变现有发展理念，革新现有管理体制，不断创新。

　　从政府本身的角度来说，逐步树立“服务型政府”的理念，实现“官僚行政”向“公仆服务”转变。在推进资源型经济转型过程中，政府扮演着经济政策的制定者、产业发展的引领者、公共服务的提供者、社会秩序的维护者和发展环境的营造者的角色。从公民的角度来说，通过宣传让每个公民都熟悉“服务型政府”是什么，有哪些职能，从而加大社会公众对政府职能的监督。

　　(二)政府职能转变的实现途径

　　1.政治职能——明确政府职能定位，优化政治环境

　　政治环境是资源型城市经济可持续发展的基础，只有进一步完善政府体制，推进服务型政府建设，资源型城市的经济可持续发展才会有坚实的基础。政治环境的优化可以从以下几个方面着手：

　　(1)坚持依法行政，明确部门关系和职能定位。资源型城市的政府要以服务型政府的理念贯穿整个政府体制改革的过程，对政府职能合理定位，对政府职责进行明确划分，并从法律上加以保障，重点规范目前存在的不按法定程序办事、主观随意性大的现象，对公务人员的权责利以相关法律法规的形式明确下来。根据部门实际情况，制定具体的规章制度，作为公务人员依法行政的标准，同时也成为社会公众监督的依据。

　　(2)执行决策听证和政务公开，创造高效透明的政务环境。进一步提高政府管理的效率和效能，明确政府信息公开的具体界限和范围，促进决策科学化和民主化，保证整个过程的阳光化和透明化，逐步实现“阳光行政”。

　　(3)鼓励社会公众参与，加强行政效能监察。进一步疏通公众需求表达的渠道，构建各种社会公众参与平台。完善政府部门的目标责任考核机制，通过监察部门和审计部门的监督，引导政府部门和工作人员正确履职。

　　2.经济职能——制定经济政策，引导产业发展

　　对于资源型城市来说，要想实现可持续发展，需要弱化政府的微观管理职能，调整政府的经济职能的具体内容和范围。

　　(1)制定产业发展规划，推动经济结构调整。资源型城市的经济结构优化调整，应当是一个全局性、长期性的战略决策，也是地区经济发展的必然选择。为此，政府部门要充分发挥立法手段和经济杠杆的作用，要有一个长远规划，资源型城市政府要认清本地域的优势与劣势，构建产业转型总体规划，通过自主创新找到调整经济结构的支点，实现产业结构升级。

　　(2)大力发展循环经济，推动经济增长方式转变。通过财政、税收、金融、技术引进等政策扶持，构建循环经济发展保障体系，帮助各行业优化资源配置，支持企业发展循环经济，构建循环产业链。伴随资源型经济的转型发展，推动经济增长方式向集约型、低污染型转变。

　　3.社会职能——完善社会公共服务，优化发展环境

　　在政治职能和经济职能的基础上，经济社会的可持续发展还需要良好的社会发展环境的支撑，而发展环境的优化需要加强政府的社会公共服务功能。服务型政府的社会服务功能主要包括优美的生态环境、完善的公共基础设施、健全的社会保障体系。资源型城市在发展过程中，要加大生态环境保护和修复力度，一方面要整治原有的环境问题，同时要避免产生新的环境问题。加强和完善社会管理服务职能，形成方便群众参与的综合服务管理平台和社区综合服务中心。同时应完善城市公共基础建设和社会保障体系，切实满足公共利益需求，优化经济发展环境。

　　（作者单位：马莉，延安大学经管学院；叶强强，延安大学经管学院）