移动电子政务建设发展模式研究
来源:行政管理改革杂志 更新时间:2015-03-26

  [摘  要]在移动接入已经成为我国公众上网的主要渠道的背景下,我国的移动电子政务建设才刚刚起步。因此,迫切需要结合我国新时期改革发展的整体部署,对移动电子政务的建设发展问题进行深入探讨和认真研究。

  [关键词]   电子政务;移动政务门户;发展模式

  [中图分类号] D63                                 [文献标识码] A

  信息技术无疑是当前发展速度最快的技术领域之一,在互联网全面渗入我国社会生活各个领域仅十几年,移动互联又开始广泛、深入的影响人们的生活和工作方式。根据工信部的数据,到2014年6月底,我国的移动互联网用户达到8.61亿,其中手机上网用户达到了8.24亿[1]。中国互联网络信息中心的统计报告显示,到2014年6月底,我国手机网民规模达到5.27亿,首次超过传统PC上网比例,手机成为我国公众的第一大上网终端[2]。虽然两者的数据由于统计口径和统计方式的原因存在差异,但是两项数据都确切的显示了移动互联时代的到来。在移动接入已经成为我国公众上网的主要渠道的背景下,我国的电子政务理应大规模的向移动互联网延伸,但是现实情况是我国的移动电子政务建设才刚刚起步。因此,迫切需要结合我国新时期改革发展的整体部署,对移动电子政务的建设发展问题进行深入探讨和认真研究。

  一、当前我国移动电子政务的发展现状和问题

  (一)发展现状

  2002年17号文开启了我国电子政务全面大规模发展的序幕,十余年来,我国电子政务建设取得的成效有目共睹。电子政务的网络和基础设施支撑能力、核心业务信息化、信息资源开发与共享、信息安全保障能力、标准规范和法律体系、人才队伍建设等各个方面均取得了突出成绩,为改善政府工作效率、增强社会治理能力、提高公共服务水平做出了显著贡献,基本上走完了发达国家几十年走过的历程。[3]

  但是在电子政务建设不断取得突破的同时,还应该看到,这一阶段我国的电子政务建设主要是基于传统技术条件,面向的是传统互联网,不能完全适应移动互联快速发展的新条件和新环境。以政府门户网站为例,现在我国已有各类政府网站7万余家,其中采用.gov.cn域名的就有5万多家,但是这些政府网站绝大多数都不能适应移动终端的显示特点,无法满足使用移动终端上网的公众的访问需求。虽然目前已经有个别部门和地方开始了一些移动政务门户或移动政务应用建设的探索,比如国家发改委、北京、广东、江苏、浙江、湖南等地推出了面向移动互联网的移动政务应用,还有一些部门和地方推出了能适应移动终端的3G版政府网站,但是这些应用和网站无论是形式还是内容都存在很多不足。总体上来看,我国移动政务的建设的步伐与移动互联网高速发展的客观现实还存在巨大差距,有一些亟待解决的问题,需要在实践中探索。

  (二)主要问题

  1.定位不明确,方向不清晰

  明确移动政务的功能定位和发展方向是我国移动政务发展面临的首要问题。目前我国移动政务的发展尚处于起步期,虽然业界也开展了一些移动政务的研究,但主要集中在技术层面,对移动政务的功能定位和发展目标没有进行深入探讨。各地各部门开展的移动政务建设,大多数并不是从政府部门自身或社会公众的应用需求出发,而是在产业界的推动下进行的,没有进行科学的论证和研究。在此情况下建设开发的移动政务应用系统,虽然解决了移动政务应用“有”和“无”的问题,但实质上并没有发挥移动应用的特点和优势,没有为提高政府工作效率和公共服务水平做出应有的贡献,社会公众对此的认知度也非常有限,不利于移动政务的深入发展。

  2.顶层规划缺失,应用建设各自为政

  当前各地各部门开展的移动政务建设,主要是各级政务部门的自发行为,在国家层面还没有对移动政务的发展进行过任何规划或部署。从我国政务信息化发展的经验和教训来看,做好科学的规划,统一规范标准一方面对避免重复建设、消除信息孤岛和安全隐患具有重要作用,另一方面也是充分发挥电子政务的作用,让信息技术的优势得到更充分利用的重要前提。而当前我国还没有对移动政务的建设发展进行深入探讨,从目前各地各部门已经开展的移动政务建设情况来看,各自为政的现象已经出现,加快进行顶层规划势在必行。

  二、加快移动政务发展需要进行建设模式创新

  电子政务的建设发展模式是电子政务系统从策划发起到最终交付全流程各环节的实现方式,包括建设投资、应用部署、运维管理等多个方面。

  从目前已经开始进行移动政务建设的各地、各部门的情况来看,建设投资仍然在重复以往分散建设的模式,应用部署和运维管理各自为政。不利于信息共享和业务协同,有重蹈我国早期电子政务建设的系列问题的倾向。必须结合移动互联的特征和政府、社会对移动政务的需求,以及电子政务建设本身的客观规律深入研究,找到科学合理的建设发展模式,将移动电子政务的建设投资、应用部署、运维管理纳入科学的轨道,否则移动电子政务将难以健康持续发展。

  (一)我国电子政务建设发展的主要模式

  科学合理的建设发展模式是电子政务建设取得成效的重要保障。在我国电子政务建设发展历程中,模式问题曾经是长期困扰业界的一个问题。

  我国电子政务的建设走的是先分散、后集约的道路。早期的各地各部门分散建设对电子政务的发展起到了重要的推动作用,但是到了后期分散建设带来的问题也开始凸显。每个部门都投入大量资金用于信息化基础设施建设、信息资源开发等,造成了很多部门都有机房、专网、专用信息资源库的现象,信息孤岛、重复建设、资源浪费等情况十分突出,在此状况下,很多地方走上了集约化建设的道路,其中比较典型的有信息中心集中建设数据中心和网络中心为各部门提供基础设施服务的江西模式和湖南模式;利用市场力量统一提供基础设施服务的陕西模式等,这些模式都得到了主管部门的高度肯定和推广。

  在投资方面,我国电子政务建设存在政府全额投资、政府购买服务、政府和企业共同投资三种典型模式。政府全额投资模式下,政府作为投资方拥有信息系统的产权,运维管理由政府自行负责或外包给专业企业承担;购买服务模式下,由企业投资进行建设,政府通过向企业支付服务费获得信息系统的使用权;政府和企业共同投资模式下,政府主导信息系统的建设,并将部分内容委托给企业承担,企业通过增值开发获得相应回报。这三种模式各有优劣,政府全额投资模式可控性高,但是需要大量资金且建设周期较长;购买服务模式则不需要直接投入大量资金,适合资金有限的地区和部门,以及一些面向公众的应用;政企合作模式是对前两者的中和。[4]

  在应用部署方面,集中部署与分散部署并存,但从长远发展来看,集中部署是未来的主要方向。集中部署有利于统一的运维管理,可以提高运维管理质量,降低运维成本。但是值得注意的是,在云技术不断得到应用的新条件下,集中部署往往是逻辑上的集中,物理上可能是分散于不同的设备和终端。

  (二)移动终端和移动应用的特征

  移动互联网是传统互联网向移动终端的延伸,移动互联的骨干传输还是依托于传统的互联网,两者的差别主要是体现在终端上。移动终端相对于桌面终端而言,优势和不足都非常明显。

  移动终端的优势在于便携。相对于传统PC等桌面终端而言,移动终端最大的优势莫过于小巧便携、灵活方便。由于终端的可移动和3G/4G、wifi等无线网络覆盖率的不断提高,人们只需要拿着智能手机就可以随时随地接入网络,享受各种信息服务。

  终端性能相对偏弱是移动终端最大的不足。移动终端的便携优势是以牺牲其部分性能为代价而实现的。现在人们使用最广泛的移动终端就是智能手机和平板电脑。这两种终端的计算处理能力、用户交互能力等相对于传统的电脑等桌面终端还存在较大差距。尤其是由于没有物理键盘,移动终端的文本交互能力,更是严重不足。随着技术的进步,移动终端的性能毫无疑问会不断提高,但是相对于同期的桌面终端,仍然会存在一定的差距。

  鉴于移动终端存在计算处理能力不足、文本交互能力有限等劣势。因此,移动互联网的应用具有两个重要特征。

  1.App是移动应用的主要展现形式。App之于智能手机和平板电脑就相当于客户端软件之于桌面PC。在桌面电脑上,人们很少会为了看新闻或网购而专门安装一个软件,但是在移动终端上App却是人们获取各种信息服务的主要渠道。造成这种差别的原因之一就在于桌面终端与移动终端在交互性能上的差别。在桌面计算机上,人们可以方便的通过键盘输入要浏览的网站的地址,而在移动终端上输入网址则不如桌面计算机方便。

  2.应用更新率极高。笔者对安卓市场、360手机助手、豌豆荚等安卓系统的应用市场各自下载量前100名的手机应用的更新情况进行了调查,平均的更新周期是28天左右,即一个App每28天左右就会出一个新版本。如此之高的更新频率一方面是为了响应用户的意见,另一方面是为了修补App自身存在的问题。由此可见App的竞争是非常激烈的,以至于开发者在不得不快速对用户意见做出响应的同时又无法按照传统的软件开发过程对App进行完善、严格的测试,只有通过后期不断的推出新版本进行修补。

  (三)移动政务建设发展的新要求

  移动政务仍然是电子政务的范畴,是电子政务的一部分,是传统电子政务向移动互联网的延伸。但同时移动政务的建设发展也需要遵循移动互联网、移动终端和移动应用发展规律。因此,移动政务的建设发展相对于传统的电子政务,有着带有强烈移动互联色彩的新要求,主要体现在三个方面:

  一是高度聚合。移动政务向公众提供的内容应该以高度聚合的展示方式推送到用户终端上。高度的聚合还需要充分的顶层规划做支撑,否则难以得到落实。这是移动终端的特点带来的必然要求,如果没有聚合,各级各部门的移动政务应用将填满用户手机屏幕,而单个应用的应用效率将会极其低下。

  二是快速回应。移动政务应用与其他的移动应用一样,也要对用户的使用体验进行充分关注,及时响应用户在使用过程中遇到的问题。

  三是政府与企业需要新的合作模式。上述两方面的新要求带来了第三个要求,就是政府与企业需要在移动政务的建设发展中开展更高效的合作,以满足上述需要。当前政府与企业在电子政务建设中的合作大多是以项目的形式,政府发起电子政务建设项目,通过招标选择合适的企业,双方进而围绕项目进行合作。这种方式不符合移动应用多变、持续的发展特点,不利于移动政务的发展。

  三、移动电子政务的建设发展的模式之选

  (一)以政府购买服务为主的建设投资模式

  定位于面向公众提供服务的移动电子政务最适宜的建设投资模式是运维模式。运维模式是政府购买服务的一种,属于服务外包。由企业或其他第三方按照政府和公众的需求投资开发建设移动政务应用,政府支付相应费用,获得相关服务。

  运维服务模式下,政府不需要为移动政务应用的开发和部署投入资金或其他资源。由第三方投资建设统一的移动政务门户,需要服务的政府部门支付运维服务费用,门户建设管理方根据购买方的实际需求,在统一移动政务门户的框架下,为购买方配置个性化的移动政务门户,即以购买运维服务的方式获得本部门的移动政务门户。

  这种模式的优点在于投资小、见效快,能解决传统政府门户网站建设常见的网站数量多、相互不连通、公众访问不便等问题,且能快速响应用户需求和技术变化带来的新要求。各级政府的移动政务门户都可以通过同一个终端应用进行配置,对于不同部门的差异化业务需求,由各部门自行建设相应的移动政务应用予以满足。各部门的应用可以注册到平台上,用户通过平台的服务引导可以快速的找到相关的应用,不必再像以往一样登录到不同的政府网站去寻找。

  (二)以移动政务门户为核心的应用部署模式

  1.移动政务门户

  移动政务门户是政府面向移动终端建立的信息和服务窗口。它的定位可以从两个方面来理解:第一,移动政务门户类似于传统的政府门户网站,都是政府的信息门户;第二,移动政务门户与传统政府门户网站存在显著区别,它是专门面向移动终端的政府信息门户。所以移动政务门户首先应该具备政府信息门户的三大功能:信息公开、在线服务和政民互动,且在内容上应该与传统政府门户网站保持一致;其次它是专门针对移动终端的,是传统政府门户网站在移动互联网的延伸。也就是说,建设移动政务门户并不是要脱离传统的政府门户网站,重新建设一套信息公开、在线服务和政民互动的应用,而是将现有的基于有线网络的内容向移动互联网延伸。

  2.门户先行是移动政务发展的科学之路

  作为专门面向移动终端的政府信息门户,移动政务门户在移动终端上的具体展现形式无非两种:一种是移动应用的形式,也就是App;还有一种是移动网站的形式,比如3G版的政府门户网站。这两种展现形式各有优点。移动网站形式,就是对传统政府门户网站的页面进行格式上的调整,形成专门针对移动终端的政府门户网站,使其适应手机、pad等移动终端的特点。这种形式投资小,易于实现,但是信息和服务不能满足用户的个性化需求,也不能解决现在政府网站众多,公众获取信息不便的问题。App在用户个性化设置、信息和功能定制、信息推送、用户交互等方面具有独到的优势,加之前文所提到的App能部分化解移动终端交互能力偏弱的不足。如果要面向移动终端提供在线办事服务的话,App形式是目前的最佳选择。App形式还有一个重要的优点是适合于建设集中的服务平台。

  回顾我国电子政务建设历程,上个阶段的电子政务建设走的是业务应用先行,综合政府门户后上的道路。政府信息门户即政府门户网站的大规模建设是以1999年政府上网工程的发起为起点,而在此之前,国家和地方已经建设了一批以“金字工程”为代表的电子政务工程。这与当时电子政务建设主要面向与提升政府工作效率,以及互联网发展水平相对较低有关。但是移动政务建设发展的客观环境已经与上个世纪末我国的社会信息化环境有了根本区别,移动政务的主要目标也发生了改变。在移动互联网的发展以及较为完善的现实基础上,以公众需要为导向的移动政务应该率先发展移动政务门户,以移动政务门户的建设为先导,逐步带动各类移动政务应用的发展。

  通过集中建设的方式建立统一的移动政务门户平台,可以有效地解决移动政务发展过程中的标准化、规范化问题,促进移动政务建设的分步实施。

  首先统一的移动政务门户平台可以将所有的政府部门集中到一个App应用上,本身就是一种顶层规划,并且能在技术层面上直接形成统一的标准和规范。这个统一的App应用至少提供四种服务:一是标准化信息服务,所有被纳入平台的政府部门都按照统一的规范对使用移动终端的社会公众提供政务信息。二是应用注册服务,各业务部门根据自身业务需要开发的移动政务应用可以注册到平台,统一发布并推送给公众。三是应用定制服务,各级各部门都可以根据自身需要基于平台定制自己的移动政务门户。四是信息安全服务,采用信息安全基础设施,确保平台整体安全。

  其次优先发展移动政务门户有利于移动政务建设的有序推进。上个阶段的电子政务建设采用先分散后集中的道路,是当时客观环境下不得已的选择。在当时的条件下,信息化还是新生事物,无论是政府对信息化的理解程度和运用能力,还是社会整体的信息化水平,都无法支撑完全的集约化建设。经过十几年的发展,我国社会整体信息化水平已经得到了飞跃式提高,政府信息化能力也有了长足进步。移动政务建设完全可以采取以集中为主,集中分散相结合的道路。前期先建设集中的移动政务门户,各部门根据业务发展需要各自在统一的标准下建设移动政务应用,并集成到统一的门户中,即可以充分照顾到不同部门电子政务发展水平的差异,又可以避免以往先分散后集中带来的各种问题。

  第三,移动互联网终端的客观特点也不允许各地各部门分散建设移动政务应用。目前仅中央政府就有组成部门、直属机构、派出机构等数十个,如果每一个部门都建设一个自己的移动政务门户应用,几乎没有哪个用户会将这几十个应用全部下载到移动终端上。设想一下,如果7万余家政府门户网站有10%的开通移动政务门户,就将产生7千余个移动政务应用,如此多的移动应用早已超过了用户手中的移动终端的承载能力,所以应用率必然会很低。

  四、小结

  将移动政务门户作为移动电子政务建设的突破口,通过集中建设统一的移动政务门户,可以有效的解决移动政务发展所面临的一些问题。首先可以加快移动政务的发展速度,在有限的时间内取得可观的显示度;其次可以节约大量建设资金,提高资金运用效率;第三,能形成统一的一站式移动政务服务窗口,解决公众获取服务不便捷的问题;而且还可以满足各部门差异化的应用需求,分步有效推进移动政务的快速发展。

  同时,模式问题的彻底解决,还需要从制度层面进行规范。党的十八界四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出要深入推进依法行政,要健全依法决策机制。电子政务建设的决策也必须有法可依、依法进行。通过科学的制度将电子政务的建设发展模式明确下来,既是依法决策、依法行政的具体要求,也是有效保证电子政务建设发展稳定性和持续性,进而推动电子政务健康持续发展的需要。

  参考文献

  [1]工业和信息化部.2014年6月份通信业经济运行情况. http://yxj.miit.gov.cn/n11293472/n11295057/n11298508/16073795.html.2014.7.

  [2]中国互联网络信息中心.第32次中国互联网络发展状况统计报告,2014.7.

  [3]洪毅.中国电子政务最佳实践案例集[M].北京:国家行政学院出版社,2012.

  [4]刘述.当前电子政务建设的困境和对策[J].电信网技术,2014(2).

  -----------------------------

  [基金项目] 国家行政学院院级重大科研项目“电子政务环境下的政府信息公开模式研究”的研究成果。

  [作者简介] 王益民,国家行政学院电子政务研究中心主任;余坦,国家行政学院电子政务研究中心博士;丁艺,国家行政学院电子政务研究中心政府管理技术研究室副主任、副研究员。