[摘 要] 整体协调、分工明确、运转高效的行政权力结构体系是现代政府的内在要求。国务院大力推进行政审批制度改革，加快政府职能转变，成效不断显现，同时在实践中还存在一些突出问题。当前需要顶层设计与基层创新互动，在法律框架下不断总结地方最佳实践，逐步形成共识，更大范围、更大领域、更深层次地确保简政放权的措施落地见效。

　　[关键词] 简政放权；电子政务；行政权力清单；权力阳光

　　本届政府将简政放权作为开门的“第一件大事”和全面深化改革的“先手棋”，逐步取消下放行政审批事项。[1]截至2014年8月底，中央政府先后取消下放行政审批事项7批538项，政府的职能更加明确，改革的红利不断释放，市场活力和社会创造力得到进一步激发。[2]同时，也必须要看到简政放权在实践中还存在权力下放不到位、行政效能提升不明显等突出问题，政府对信息技术手段的密集和战略性应用对于促进政府管理创新意义重大，思考如何运用信息化手段保持制度的刚性，促进形成关系有序、配置合理的行政权力结构体系，对于推动我国的简政放权实践有着重大的意义。

　　一、当前简政放权存在的突出问题

　　（一）头转身不转

　　一些地方简政放权工作落实仍不到位，往往是“上面雷声大，底下雨点小”。有的审批权中央取消了，地方又捡起来，机关下放了，行业协会又接起来，有些地方甚至专门做了改革的“典型”、“景点”，给上级汇报很“好看”，但实际上中央的很多政策没有真正落地。结果是 “跑断腿、磨破嘴、交了钱、受了累”的行政审批事项依然存在。例如“开个店为啥还要看婚育证明”的报道，[3]说明法规审查制度的虚置化导致严重滞后且异化的法规在多年竟没有能得到修改和废除，被媒体批为“僵尸规定”。另外，我国社会组织发育不健全，还不能很好地承接政府转移出来的职能，行业协会和中介机构审批服务不规范等现象仍然广泛存在，甚至演变成为事实上的行政权力主体的“二政府”。四川政协委员出示的垃圾发电项目的“行政审批长征图”，[4]属于政府部门的仅有20多个环节，涉及的中介服务事项，却多达40多项，因此必须要注意简政放权别让“红顶中介”截留。

　　（二）家底不清楚

　　各级政府拥有众多的职能部门，同级政府中不同部门之间针对同一管理对象行使权力，同一性质的行政权力被配置给不同的管理部门，构成了繁杂的行政系统。有的地方部门没有对行政权力进行全面清理规范，不知道本单位到底有多少行政权力，没有搞清楚行政许可审批与非行政许可审批的区别，也没有理清行政审批与备案、资质资格认定等之间的关系。此外，各地对于行政权力的拆分力度、标准也不一致。一项法定权中的部分执行权，下级部门实际上还是用不了这项权力，统计口径的不一致导致各地各部门公布的权力事项加起来甚至会超过中央公布的总数。

　　（三）“中梗阻”难疏导

　　任何体制化的因素都会受到人格化因素的冲击，地方行政机关出于行政效率、地方利益、紧急事态等的需要经常出现不正常的“另类设权”，国务院部门下放的一些权力，被地方政府截留，出现了放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放、这边减那边增等种种“中梗阻”现象。一是放权不到位，例如给海岛城市下放草原经营许可、向缺煤地区下放煤炭开采类许可事项等，看上去权力不少，实际上有权难用。二是放权有水分，把含金量低的事项取消和下放，对含金量高的抱着不放，有的是“卸包袱”，只把管理难度和责任大的事项下放。三是放权不彻底，受理权放了，终审权紧攥手中；决定权放了，发证权却不放。

　　（四）放管有脱节

　　“监管是短板、放管有脱节”的情况普遍存在，一些地方和部门“会批不会管”，有的“对审批很迷恋，对监管很迷茫”，对加强事中事后监管研究不够，办法不多。很多部门和人员长期习惯通过审批和处罚实施管理，现在审批事项减少了，行政处罚规范了，就不知如何管理，甚至不愿管理，出现消极懈怠现象。有些领域的监管力量不足，有些领域的监管体制不顺，权力寻租、滋生腐败的现象仍然存在。监管是本次审改成败的关键，本届政府既要解决好监管历史欠账问题，又要面对一年多来大规模行政审批事项取消和下放后可能带来的后续监管问题。

　　（五）“最后一公里”不通畅

　　当前，简政放权关键环节和重要领域都已经进行了大刀阔斧的自我革命，但在改革的“最后一公里”，即改革惠及于民的落实环节仍然不畅通，门难进、脸难看、事难办、审批时间长、流程多、排长队、一些地方部门审批自由裁量权过大等问题仍然没有彻底解决，大大影响了政府办事效率和简政放权的效果。在简政放权的过程中，“最后一公里”往往是最为关键的步骤，倘若“最后一公里”不畅通，即使之前的九十九公里付出了诸多努力，仍难让公众满意。

　　二、电子政务推动简政放权的主要做法

　　如何促进中央政策和部署在基层落实，确保简政放权的措施落地见效，是各级政府当前亟需解决的问题。近年来，江苏、黑龙江、广东、湖北、四川等地在全省范围内先后建成了统一的行政权力平台，确定了包括行政权力库、网上政务大厅、行政权力运行平台、行政监察平台和政府法制监督平台在内的“一库四平台”总体建设框架，[5]实现了全部权力事项“在平台中规范、在阳光下运行、在网络上监察”，各地积极运用电子政务手段，在进一步推进简政放权，破解上述政策落实中出现的五大问题方面进行了有益探索，取得了积极成效。

　　（一）构建行政权力库

　　1．梳理权力事项。江苏省按照依法科学、全面梳理、重心下移、精简权力的原则，各级行政机关依据现行法律法规，对本单位行使的行政许可、行政征收、行政处罚等各类行政权力事项进行全面梳理，同级政府法制部门依法进行审核确认，对没有法律法规依据的职权一律清理。通过梳理权力清单，建立“行政权力库”，摸清了政府行政权力分布、结构等权力“家底”，界定了权力边界，截至2013年底，省平台汇集省、市、县三级部门办件4141万多件，其中行政许可439万件，行政处罚729万件，非许可审批207万件，其他行政权力办件2765万多件，涉及省市县三级2877个部门。

　　2．统一编码管理。在梳理权力清单的基础上，江苏、上海、四川等地编制了专门的行政职权目录，对权力清单中的所有行政权力事项逐项统一编码管理，使每项行政权力都有了唯一的“身份”，同时明确规定凡未经核定、没有编码的行政权力一律不得行使，有效杜绝了一些行政权力“故意隐藏”、“改名换姓”、“明放暗不放”、“转移审批”等“中梗阻”现象。

　　3．统一上网公示。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定，江苏、上海等地将梳理后的所有行政权力事项通过政府门户网站向社会公布，统一晒出权力清单，公开接受社会监督，确保行政权力依法、公开、规范运行。以梳理权力事项为基础，统一晒出权力清单，发现识别原来的不作为、乱作为、慢作为等问题，清单之外，再无权力。

　　（二）建设行政权力运行平台

　　1．科学编制权力运行外部流程。从方便群众办事、有利社会监督出发，优化权力运行流程，简化办事程序，在梳理形成权力清单的基础上科学编制权力运行流程图，对行政权力事项逐项确认行使依据、内容、程序、时限、责权等，并将过去纸质方式运行的所有要素、流程全部电子化，做到流程清晰、权责明确。行政权力基本信息及外部流程图，经本部门审核后报同级人民政府法制机构审核确认。

　　2．权力事项办理全程网上运行。有了外部流程图，还需要有内部流程的约束和规则，通过制定内部流程图及裁量基准，并明确要求未上网办理的权力事项一律不得行使，真正将所有权力运行纳入闭环管理。内部流程图及裁量基准，经本部门审核后报同级人民政府法制机构备案。行政机关工作人员均在网上审阅材料，填写意见，制作文书，作出决定，从而避免了权力的“体外循环”。

　　3．权力足迹全程留痕。权力运行过程中的每个环节、每个岗位、每个工作人员操作时间和内容均记录在案，全程留痕，杜绝将网上办理变为事后登记，实现了权力运行全过程网上可查可控，避免了人为因素干扰，有效遏制了权力的滥用。同时，权力事项如果发生变更，需要经由法制办审核，而且原有的权力事项也不能删除，每次修改的痕迹都会在行政权力平台中保留。通过系统我们可以了解办件的处理人员、处理时长、处理意见等全流程信息。

　　（三）建设行政监察和政府法制监督平台

　　如果说清理权力事项、建立行政权力库、编制权力运行流程图、推动行政权力事项网上公开透明运行是“执行”，那么电子监察就是“监督”，是真正建立简政放权长效机制的关键一环。

　　1．制定网上监察规则。根据行政权力事项的分类和业务办理特点，制定网上监察规则，明确时效异常、流程异常、内容异常、裁量异常、廉政风险点异常等电子监察内容。对每一项可能发生异常的内容，都设置了预警、报警规则，并固化到行政权力库中。

　　2．全程监控权力运行。电子监察自动采集查看行政权力行使过程，对权力行使的时效性、流程合法性、上网信息的完整性等监察监控内容自动发现、提醒、督办，对异常情况、办理时限等实时监察监控，对违反规定的流程异常、内容异常情况进行预警、报警，截断了“暗箱操作”、“走后门”、“找关系”的渠道，及时发现并纠正工作中的失误。例如，江苏省发展改革委通过电子监察系统发现，在组织的一次项目评审工作中，一位专家仅用59秒就看完了59页的标书，最终决定不采用这位专家的审核意见，同时将他剔除出评审专家库。

　　3．压缩自由裁量空间。对于行政处罚的自由裁量权进行了细化，针对不同违法情形分解为相应处罚档次，并在系统中进行量化管理，根据处罚案情自动“对号入座”，从而减少了执法人员自由裁量的随意性。比如，以江苏省南京市建委“未领取施工许可证擅自施工”行政处罚项目为例，法律规定是按工程造价的1%～2%进行处罚，弹性空间很大，南京市将处罚细分为11个档次、85种情形，并固化到行政权力平台系统中，办案人员只要将违法行为、情节等相关客观要素输入，就能自动比对并生成处罚结果，使自由裁量不再“自由”。

　　（四）打造网上政务大厅

　　1．加强与物理政务服务大厅结合，大力推进行政权力事项网上办理。江苏、上海等地结合本地区实际情况，将行政权力平台与政务服务大厅进行无缝对接和有机融合，形成了“窗口受理、网上办理、窗口反馈”的工作机制，实现了网络平台和物理大厅的紧密联动和信息共享。据了解，江苏省依托行政权力平台，政府部门办理行政事项的时间普遍比法定时限缩短了一半以上，全省行政许可、非许可审批等办理时效比2009年提高了83%。江苏省南京市行政权力平台开通诉求渠道，让社会公众广泛参与公共事务的决策、管理和监督，实现了政府和人民群众互动，融洽了干群关系，群众对政府工作实时评价满意率从82.2%上升到99.9%。

　　2．注重向基层拓展服务。各地努力在打通为民服务的“最后一公里”上下工夫，积极拓展、不断推进向村镇、社区网上政务服务，建立上下联动的政务服务网络。通过直达村一级的便民服务中心网络平台，群众办事可以做到“小事不出村，大事不出镇”，“只进一家门，办妥所有事”。

　　三、取得的成效与启示

　　以电子政务为抓手，促进了行政权力结构的合理化、行政权力运行的规范化、行政权力效能的服务化和行政权力设定的科学化，有效推进了简政放权和职能转变。

　　（一）行政权力结构合理化

　　行政职权设置随意、依据繁杂、归属不清，是导致行政行为不规范、行政权力滥用的重要因素。[6]因此，权力的科学设定是依法治国的重要前提，权力的合法设定是权力运行规范化的前提。通过建立权力清单制度，摸清权力底数，可进一步规范政府部门的职责权限，形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系，为进一步激发经济社会发展活力提供体制机制保障。

　　清理的行政权力事项，是指由法定行政机关或组织实施的对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为，包括行政审批(含行政许可、非行政许可审批)、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政征用、其他行政权力等10类。制定政策法规、发布行政决定和命令等抽象行政行为，以及政府层级之间、部门之间及其内部管理职权等不列入权力清单。按照进一步简政放权，加快转变政府职能的要求，对行政权力进行全面清理，区别不同情况，合理确定权力的保留、取消、转移、下放、整合、加强、限制等。

　　（二）行政权力运行规范化

　　行政权力网上公开透明运行更加注重对行政权力行使过程的公开和制约，通过授权制约、程序制约、审查制约、责任制约等机制设计保障了公共利益不被部门利益和个人利益所扭曲和异化。电子政务手段固化了行政权力，对政府依法行政建立了一套刚性程序，并对权力行使过程进行全程跟踪、全程留痕、全程监督、限时办结，使得各级行政机关权力运行轨迹公开透明，行政权力全部实现网上阳光运行，行政审批从“人际关系”变为“人机关系”，斩断了权力寻租、滋生腐败等利益链条。

　　（三）行政权力效能服务化

　　建设行政权力平台是依法规范权力运行，将权力关进制度笼子里，但最终目的是依托行政权力平台，为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务，不断提升为民办事的效率和质量，提高政务服务水平，通畅“最后一公里”。行政权力平台为推进简政放权提供了全新高效的载体，所有的行政权力事项办件都要在规定时限内受理、办理和反馈，所有办事环节以图表方式清晰显现，时效考核以秒为单位精确统计，并做到全程留痕保留，有效促进了政府服务群众的效率和水平，也进一步改善了干群关系。

　　（四）行政权力设置科学化

　　通过对各地行政权力平台运行的数据进行统计分析和数据挖掘，可为领导同志提供很多有价值的决策信息和决策依据。比如，江苏省淮安市清河区行政权力事项中属于行政许可的有60项，属于行政处罚的有917项。然而通过对行政权力平台的数据进行分析发现，2013年以来清河区行政许可实际办理1499件，行政处罚只办理7件。对于类似行政处罚等长期不用、“有名无实”的权力可以考虑取消或进一步下放。再如，通过行政权力平台运行记录统计，江苏省淮安市某县水利部门编制30人，行政权力事项15项，一年办理事项500件，有的权力事项一年甚至只办理了几件。而该县农委部门编制25人，行政权力事项12项，一年办理事项3000多件，远远超过水利部门工作负荷。通过这些数据比对可以看出，当前部分行政资源存在浪费或配置不合理，这为未来进行行政机构改革提供了决策参考。

　　四、思考和建议

　　技术与制度的变革是经济社会发展的两大推动力量，经过多年的建设与发展，中央和地方各级政府的电子政务水平逐步提高，电子政务已成为各级政府部门治国理政的基础设施，政府对其依赖也越来越强，是政府履职和管理创新的重要支撑，并有效推动了简政放权和政府职能转变。当前须总结各地在行政权力公开透明运行、网上行政审批及权力清单制度等方面的经验做法，加强行政权力公开透明运行工作的顶层设计和整体规划。

　　（一）确立行政权力体系。中央政府在简政放权这一进程中始终扮演着主动推动者的角色，是自上而下的一种重新定位政府权力的结果，各地也为改革探索、积累了成功经验。应完善顶层设计与地方创新的互动，从国家层面确立行政权力平台体系建设，构建中央、省、市、县、乡、村六级政务服务体系，在中央和地方选择有积极性的单位进行试点，逐步在全国推广。统一政府权力事项梳理标准、编码规则和技术规范要求，包括权力事项数量、名称、类别、法律依据、内外流程图等，厘清各部门、各级政府的权力职责，全面推进权力标准规范建设。

　　（二）推进统一政务服务。建设统一的政务服务平台，实现全国跨区域跨部门的政务服务汇聚整合，在线交付、评测反馈以及权力运行制约监督的标准化，以信息化手段促进各职能部门创新服务模式，不断推动服务型政府建设。一是从政务服务提供的便利化需求出发，各地区各部门持续推进网上政务服务平台建设，创新政务服务交付模式，积极创造条件有序推进行政审批等管理服务的全电子化交付；对于不具备全电子化交付条件的政务服务实行O2O(Online To Offline)交付模式，线上受理、预约，线下审核办理，线上线下有机结合、充分互动、高效闭环实现整合交付。二是从政务服务的协同化需求出发，建设全国证照联网应用，通过电子证照生成、电子证照共享、电子证照管理、电子证照校验、电子印章信任链等系统建设，建成贯通全国的证照共享服务应用，为各级政务服务平台和政务部门应用提供电子证照支撑服务，公众办事时由相关部门调取相关的资料和证明，消除公众跑部门开证明的困扰。三是采集有关政务服务的评价信息，统计分析后形成系列化评测信息产品，由综合部门反馈给纪检监察、审计等相关监督部门和地方政府办公厅/室，逐步形成政务服务持续改进的内部动力机制。

　　（三）整合行政权力数据。从国家层面整合协调部门信息资源，强化部门合作共享，有效解决垂直部门自建系统与行政权力平台融合问题，打破部门系统之间的壁垒，实现部门间的数据共享和系统无缝对接。网信办、中办、国办等综合部门充分发挥统筹协调作用，促进数据需求部门同数据生产部门的沟通协商，确认共享信息的有效需求，并建立信息共享情况通报制度、信息共享督促检查制度和信息共享考核制度，形成跨部门行政权力信息共享推进的长效工作机制。

　　（四）完善体制机制环境。加快电子证照、电子档案、信息共享等信息化相关立法，确立电子凭证的法律地位，解决电子申请有效性问题、申请材料电子化问题、政务服务交付物电子化及效力问题等。理顺电子政务建设管理的协作框架，明确建设部门的主体地位，优化项目投资体制，建立电子政务绩效评价体系，围绕社会需求，将网上政务服务作为重点内容，与政府绩效考核硬性指标相结合，不断促进简政放权和服务型政府建设。

参考文献

　　[1]李克强.简政放权 转变职能 创新管理[EB/OL].中国网, http://news.china.com.cn/politics/2013-05/14/content_28812318.htm,2013-05-13.

　　[2]杨晶：2014上半年就业人数比上年底增加1300万人以上[EB/OL].中国人大新闻网, http://npc.people.com.cn/n/2014/0827/c14576-25552122.html，2014-8-27.

　　[3]李柯勇,朱峰,张涛.开个店，为啥要看婚育证明？[N].人民日报，2013-10-30.

　　[4]晏国政,叶建平,杨玉华. 中介服务乱象蚕食行政审批改革红利[N].经济参考报，2014-8-28.

　　[5]忻超,胡广伟,胥家鸣. 江苏“权力阳光”实践模式及路径选择研究[J].中国行政管理，2014（10）.

　　[6]杨伟东.行政权力清单制度的意义和落实[J].中国法律，2014（01）.

[作者简介] 陶勇，国家行政学院电子政务研究中心讲师。