编者按：运用大数据等现代信息技术是促进政府职能转变、简政放权、放管结合、优化服务的有效手段。国务院总理李克强6月17日主持召开国务院常务会议，部署运用大数据优化政府服务和监管，提高行政效能。会议要求，加快政务信息化工程建设，推动政府信息开放共享；推进市场主体信息公示，依法及时上网公开行政许可、处罚等信息，建设信用信息共享交换平台；用政务“云”提升政府服务和监管效率、造福广大群众。如何运用大数据等科技手段提升公众参与的质量和效果，本报特刊发此文，供读者参考。
    大数据概念提出至今，在短短几年的时间内就形成了一股席卷全球的浪潮，大数据时代已经开启。大数据源于互联网的广泛应用和深入发展，使数据不仅是知识的载体，更成为价值本身。大数据正在深刻影响着社会经济、政治、文化、科技等各个领域，成为推动时代变革的新引擎。
    电子参与一方面源自公众参与这个古老而又年轻的主题，另一方面与信息社会，特别是互联网的发展密切相关。电子参与的本质是一种政治参与，是以信息和通讯技术为支撑，公众参与到政府治理中，实现国家治理能力现代化的重要机制。以大数据确定公众关注的焦点，搭建政府与公众对话沟通的平台
    美国著名政治学家罗伯特·达尔曾将政治社会中的人群划分为四类，无政治阶层、政治阶层、谋求权力者和有权者，指出对政治事务极感兴趣的只是极少数人。复旦发展研究院发布的2014年中国网络社会心态报告显示，48.5%的网络用户对政治较少感兴趣。可以看出，当前我国公众对政治活动的“心理卷入”程度不高。
    因此政府必须搭建能与公众对话沟通的平台，平台上的议题不仅是政府关注的，同时也是广大公众关注的焦点。政府不能自说自话，而要充分运用大数据确定公众关注的焦点所在。中国互联网络信息中心的统计报告显示，截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，互联网普及率为47.9%。因此公众在使用互联网过程中会产生海量数据，这些大容量的、多样化的并且快速流动的信息看似杂乱无章，但它记录着个体的生理活动与心理活动，是其思想和理念的一种外在表现。政府通过对这些数据进行汇集、挖掘分析、预测分析，从中提炼规律性信息，确定公众的关注点，据此建构政府和公众沟通的议题。
    以大数据形成倒逼机制，降低电子参与的成本
    公众从个体的角度看，普遍具有理性经济人的特质，亦即促使个体行为的一个重要的衡量标准是成本和收益之比，当然电子参与亦不例外，只有当收益大于成本时，公众才乐于参与。基于公众的维度，电子参与的成本主要来自两个方面：一是电子参与的便捷程度，即是否能方便地使用信息和通讯设备，是否能容易地介入公共事物；二是对信息的获取程度，即是否能够方便、廉价获得参与所需的相关信息。电子参与成本高必然影响参与态度与偏好，降低电子参与成本的实质是要求政府理念、管理行为的创新，大数据的发展对政府创新形成了倒逼机制。
    大数据的一个核心要求就是数据开放，就像《大数据时代》的作者舍恩伯格所指出的，“政府不需要去补贴和建立所谓新兴产业，只需要开放政府的数据，就能培育一个新的增长点——新型的服务业”。于是，八国集团签署了《开放数据宪章》，英国建立了“英国数据银行”，美国实施政务数据公开法，澳大利亚建立开放数据平台。大数据的发展和应用必然要求政府有开放和包容的理念，促使政府信息公开、透明。大数据和信息公开之间的这种必然逻辑关系使公众可以更方便、廉价获得电子参与所需的相关信息。为此，政府需要打破行政分割，将各部门的信息孤岛链接起来，对信息资源进行整合，建立政务数据统一标准和规范。
    大数据是一种非常有价值的公共资源，而丰富的数据源是其前提。数据源包括政府内部数据和政府外部的社会上的数据，外部数据的一个重要来源就是公众通过各种方式、各种行为在网络上产生的不同种类的大量信息。对政府而言，依据这些海量信息，运用现代工具和分析方法，可以改变传统决策的模式。传统决策是基于西蒙的有限理性的认知基础和抽样数据的实证基础，而大数据能够提供全覆盖的信息样本，可以实现更有效决策，更高效的公共服务供给。因此政府有动力，乐于投资包括云计算和通讯设施等大数据基础设施。对企业而言，大数据可以创造更多价值，带来更多商机。2015年中国首个大数据交易所在贵阳成立，大数据正在成为市场主体竞争的新领域。因此大数据的提供者和消费者都有动力去提高网络用户的使用体验，不断降低技术门槛，公众将可以越来越方便地使用信息和通讯设备。
    以大数据提高电子决策水平，促进电子参与深入发展
    电子参与包括电子信息、电子咨询和电子决策三个不同阶段，其最高阶段是公众能够参与电子决策，即政府和公众间形成深入的双向伙伴关系。当前我国由于电子政务的快速发展，电子信息和电子咨询已经取得了长足的进步，但是电子决策的介入度却是差强人意。一是政府的主动性不足，对公众通过互联网设定和影响公共政策的支持度不够；二是公众参与公共政策的制定和执行的主动性不强。一方面电子参与具有一种天然的技术排他性，需要一定的知识储备才能顺利进入；另一方面公众的政策能力影响公众参与效果。大数据的发展和应用推动了政府和公众的积极性，为电子决策的深入带来了新契机。
    大数据时代使得数据更为自由流动和共享，出现信息权力的共享化和普遍化，网络以及相关技术增强了个人的力量。正如舍恩伯格所阐述，大数据是一种社会运动，凸显了社会和公众的重要性。所以，大数据的发展在不知不觉中改变着政府、社会和公众间的平衡与张力。政府、社会、公众形成新型合作关系，共同治理成为必然，而这意味着制度上预设参与空间、机制上顺畅参与行为，成为政府进行良好治理的必由之路。
    大数据发展使信息获得、传递、利用更方便，使传统信息传播模式发生根本变化。韦伯提出的科层制组织形式有效保障了政策信息的上传下达与有效执行，但是大数据的应用使中央政府可以脱离对中层组织的依赖，减少政府组织层级。政府通过对数据信息的采集、更新、共享和融合，利用云计算，可以有效实现对政府组织结构的优化，人员和资源的更优配置，从而实现政府组织的扁平化，缩短行政距离。信息传递方式与政府层级的变化可以有效改善公共权力运行中存在的“委托—代理”问题，政府与公众之间关系更为亲近，公众可以更直接介入政策过程，影响政策形成，而不仅仅参与政策末梢的微循环。
    公众在适应大数据中逐步提高了数据素养。大数据作为颠覆性技术革命的关键，深刻影响着广大公众。大数据改变人们的世界观，也改变人们的行为习惯。所以，人们意识到世界不仅是物质的，同时也是数据的。数据的几何式爆发增长要求普通公众需要具备数据素养，能够了解数据的价值，对数据具有一定的判断力。面对纷繁复杂的数据世界，公众如果不能掌握有效数据采集、分析等方法，对有价值信息的获取将如大海捞针一样困难；面对各种类型的数据信息，公众如果不能进行有效甄别，将迷失在非真实信息中，失去判断。因此，公众提升数据素养是大数据发展的必然要求，亦为打破电子参与的技术排他性提供了支持。
    电子决策意味着公众不仅是政策的消费者，更应该成为政策的生产者，而大数据为提高公众的政策过程参与能力拓宽了途径和空间。在政策议程设定阶段，公众可以利用大数据改变传统凭借经验和直觉的初级参与状态，利用互联网的及时性，公众可以在政策的逻辑起点上就发挥作用，进行政策议程设定的推动；在政策执行阶段，公众可以利用互联网和大数据增强博弈能力，打破时间和空间限制，将分散的公众凝聚为有目标的群体；在政策监督阶段，互联网和大数据强化了公众监督的及时性、有效性和多维性，防止政策执行过程偏离政策目标。