中国电信股份有限公司北京研究院 曾勇 北京邮电大学经济管理学院 邱怡欣
PPP模式即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设。今年，我国政府紧密出台了一系列PPP激励措施。4月21日，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发改委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》；与此同时，一些地方政府先后出台了本地推进PPP项目的若干举措和文件。
5月25日，国家公布了首批PPP项目，数量多达1043个，总投资额超过1.97万亿元，其中，安徽省今年推介项目就多达127个，金额为2385亿元；西部甘肃省推介项目也多达71个，金额超过1300亿元。这些PPP项目范围涵盖多个领域，迅速成为全社会关注的热点。
电信企业作为央企商业二类企业，发挥着国家信息化发展的主力军作用，肩负着宽带中国、光网城市、“互联网+”、信息惠民、智慧农村、普遍服务等重大信息化工程推进使命。在电信基础设施改造和新建上，电信企业迫切需要与政府合作，充分利用PPP模式提供的契机和各种优惠条件，寻求信息基础设施建设与公众信息化服务项目发展新突破。
开启电信基础设施建设新模式
PPP是一种新型的项目融资模式，是以项目为主体的融资活动。它与传统的政府自建模式有很大的不同，其最大特点一是社会企业全程参与项目，并且整个组织形式是以项目公司为中心；二是项目建设与经营的部分风险由双方合作成立的项目公司承担；三是伙伴关系使社会企业和政府各司所长，提高建设效率。
在PPP模式下，政府的参与分散了电信企业的投资风险；项目论证阶段就开始参与有助于电信企业提前把握城镇化建设方向，为开拓市场打下基础；政府协调和整合各方资源的优势给电信基础设施的建设带来极大的便利。对比于传统的电信基础设施自建模式，PPP模式的区别在于政府与电信企业共同规划、共同投资、共同建设、共享服务，这几点很符合当前“互联网+”时代云计算、大数据、物联网、智慧城市、无线城市项目建设需求。可以说，PPP模式将开启电信基础设施建设与政府合作的新模式。
整合优势资源实现“三赢”
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》鼓励在医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。而在信息时代的今天，这些曾由政府采取面对面方式提供的服务已经渐渐被互联网优化，转向了“互联网+政务”平台。传统以自建为主的电子政务建设模式，已经不能适应“互联网+”时代的需求。
首先，自建模式资金利用的低效率和公共资源的浪费。政府建设电子政务，其根本目的在于利用内网整合内部资源，提高办事效率；利用外网与公众对接，提供更优质、高效的服务。所以，真正为电子政务创造价值的是信息化产业链末端的平台、服务和用户层，而不是基础设施，实物资产只是构成电子政府公共服务的要素而非服务本身。以自建模式建设电子政务，把大量的资金都投入了对基础设施不必要的重复建设中，造成了大量浪费。其次，会影响电子政务作为政务公开和公共服务的供给质量。政府的主要职能是监管、协调，专业化的技术、管理并非所长，也缺乏专业人才和先进设备。这就导致在电子政务的建设中，如采用自建模式，就必然陷入低效建设、运转及维护的泥潭，从而无法提供令公众满意的服务。
而采用PPP模式，电信企业通过注入资金，减轻政府财政压力；通过注入电信企业专业的技术、人才、设备等，充分与政府形成优势互补，达到优化资源整体配置的目的。在美国，印第安纳州政府采用PPP模式，不花一分钱就拥有了全面且完善的网络综合服务系统。同时，其合作的电信企业也通过政府给予的特许经营权，利用对网站部分信息收取费用实现了盈利，充分达到了双赢的效果。
如今正值云计算技术的飞速发展，云计算使得信息服务成本大幅降低，当前自建和封闭电子政务系统尤显昂贵，原有的电子政务系统面临云化需求，电子政务可以借用本地电信企业的云资源池，将电子政务项目云化，大幅降低运营成本，提高效率。
另外，PPP模式中整合优势资源、高效融资、全过程共同建设等特点，还能取得政府、电信企业以及公众三赢的效果。
如何规避PPP模式风险？
PPP模式出现了很多年，现在非常热，是因为被政府和社会各界赋予了的使命。PPP模式本身无所谓好坏，用得好，能使双方受益，用得不好，也会造成难以预料的后果。现实中不乏应用PPP模式失败的案例，比如杭州湾跨海大桥，因竞争性项目的出现使其承担了项目唯一性风险，直接导致市场收益不足。所以，面对这一PPP模式政策推动，电信企业既要抓住机遇，也应该做出正确的策略选择，尽可能地规避风险。
选择合适的PPP类型。并不是所有项目都适合采用 PPP 融资模式，只有当PPP模式的应用可以为双方带来利好，或以PPP模式建设项目有助于社会资源的整合、有利于建设效率的提高时，PPP的应用才是有价值的。例如，与国家安全有关的项目或非常敏感的项目或没有足够投资回报的项目一般不适合采用PPP。另一方面，PPP模式有多种形式，不同的形式有着各自不同的应用场景，需要根据实际情况进行选择。比如在电子政务的金土工程建设中，对于安全保密程度较高的国土资源综合统计分析与决策支持系统，其基础设施可采用外包类来建设；而面向公众的信息服务系统，则可以采用私有化类来建设。
建立合理的基础设施服务定价机制。在PPP项目中，对基础设施服务的定价直接影响合作双方的利益分配。尤其是在电信基础设施项目中，先进技术的使用非常普遍，技术更新的速度非常迅速，因此需要大量资金作为支持。如定价过低，势必影响项目后续的升级、扩容等；但如果定价过高，又会延缓合作方收回投资和取得效益的时间，造成合作破裂。因此，为了PPP模式的使用达到双赢的效果，必须在协议中提前综合考虑。比如在山东华中发电PPP项目中，就因其投入运营后，山东省物价局批复的价格0.32元/度的价格低于其原获准的0.41元/度这一较高的上网电价，导致项目无法正常运营。
设计合理的风险分担机制。电信基础设施作为一种准公共物品，有着一次性投资大、投资回收期长的特点。在建设过程中，还可能遇到政策、信用、生产和利润等风险。因此，参与合作的双方，应根据实际情况，制定合理的风险分担机制，合理分配风险。或将不同类型的风险由最能控制该风险发生的一方来承担，或在协议中明确规定共同承担的风险项和范围，将风险最大限度地控制在可控范围内，并在风险发生前明确双方义务，以便第一时间应对。
建立和完善监管与规制体系。在PPP模式中，政府的监管职能如出现缺位，势必引起操作过程中各种违规甚至违法现象的出现，造成公共利益的损害。只有建立起一套完备的监管与规制体系，才能协调好双方的关系，规范好双方的行为，督促政府规制范围、透明运作，给双方的合作创造良好的环境。如在“互联网+政务”系统的建设中，涉及政府内、外网建设的信息安全问题时，健全的监管与规制体系便可以清晰界定双方的权利和义务，从而避免不必要的纠纷。