管住“红头文件” 护航改革发展 
  
——我省规范性文件监督管理工作纪实

　　规范性文件俗称“红头文件”，是指除政府规章以外，行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依据一定程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的文件。规范性文件作为执行法律法规、国家政策，实施行政管理的重要方式，涉及经济、社会生活的各个方面，与人们生活密切相关，监督管理好规范性文件对确保行政权力依法运行，全面推进法治政府建设具有十分重要的意义。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”，把规范性文件监督管理工作提到了新的历史高度。近年来，我省积极探索和创新，规范性文件监督管理工作在开拓创新中不断发展、稳步推进，为有效预防和减少违法不当行政行为，促进依法行政，优化发展环境发挥了积极的作用。

　　夯实制度基础——扎紧规范行政权力运行的制度笼子

　　做好规范性文件监督管理工作，制度建设是基础。我省的规范性文件监督管理工作在全国起步较早。2003年10月，省政府发布《贵州省行政规范性文件备案审查规定》(省政府令第71号)，构建了对规范性文件实施监督的基本制度，省直机关开展了规范性文件合法性审查工作。2008年6月，省政府法制办制发《报备规范性文件审查工作规程》，加大对报备规范性文件审查工作规范化建设。2009年2月，省政府发布了《贵州省人民政府及其工作部门行政规范性文件制定程序规定》，完善了相关制度，对省政府及省政府工作部门规范性文件的制定进一步进行了规范; 2013年4月，省政府办公厅又下发《关于进一步做好规范性文件制发工作的通知》，强化了规范性文件合法性前置审查、备案审查等工作。根据党的十八大、十八届三中全会精神，省政府法制办近一步加强了对规范性文件的管理工作，组织力量研究起草了规范性文件管理相关制度，2013年12月30日，陈敏尔省长主持召开省政府常务会议，审议通过了《贵州省规范性文件制定程序和监督管理规定》(省政府令第152号)，自2014年3月1日起施行。该规定总结了《贵州省行政规范性文件备案审查规定》和《贵州省人民政府及其工作部门行政规范性文件制定程序规定》的实施经验，对规范性文件的内涵、制定程序、监督措施、法律责任等作了更为具体的规定，完善了合法性审查制度、备案审查制度、文件清理制度、责任追究制度，社会公众对规范性文件提请审查制度也作了原则性规定。该规定明确要求，制定规范性文件，应当经过起草调研、公开征求意见、合法性审查、集体审议等必经程序，法律、法规、规章规定应当听证或者公开征询公众意见的，应当听证或者公开征询公众意见;规范性文件应当通过本级人民政府、部门的网站，公开发行的报刊或者以其他便于查阅的方式向社会公布;规范性文件制定机关无正当理由，拒不执行备案审查处理意见或者制定的规范性文件与法律、法规、规章相抵触的，由人民政府法制机构责令限期改正，逾期不改，造成严重后果的，报请有权机关依法对制定机关负责人及其他直接责任人员给予行政处分。该规定的出台，为规范性文件进行更加全面、有效的监督打造了坚实的制度平台。

　　2014年6月，省政府法制办还印发了关于规范性文件登记编号格式的通知，对规范性文件登记编号编制方法、标识位置、登记报告文书格式、审查意见确认书格式、回执文书格式统一规范，进一步提高规范性文件制定质量。2014年12月，经省人民政府同意，省政府法制办印发了《贵州省公民法人或其他组织提出规范性文件审查工作规定》，于2015年1月1日起施行。对公民、法人或其他组织申请对规范性文件审查作出制度安排，拓宽规范性文件监督渠道。2015年1月，经省政府同意，省政府法制办印发了《关于规范性文件认定的指导意见》，对如何科学届定规范性文件进行指导，推动将所有规范性文件纳入备案审查范围。2015年6月，省人民政府办公厅转发了省政府法制办《关于进一步加强规范性文件监督管理工作的意见》，对规范性文件制定和管理工作提出了新的更高要求。与此同时，各地各部门也不断加强制度建设，规范性文件备案审查制度逐步健全并得到执行，形成了省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的工作机制，有力保障了依法行政。

　　强化监督制约——严把规范性文件合法性审查关

　　规范性文件质量高低直接体现政府依法行政的能力和水平，事关我省经济社会建设和跨越式发展进程。自规范性文件合法性审查工作启动以来，我省坚持把合法性作为规范性文件的首要要素，明确要求县级以上人民政府工作部门(包括组成部门、直属机构、办事机构等)，县级以上人民政府依法设立的派出机关以及法规授权组织制定的规范性文件(称部门规范性文件)，应当经本部门法制机构进行合法性审查，县级以上人民政府及其办公厅(室)制定的规范性文件(称政府规范性文件)，应当送本级人民政府法制机构进行合法性审查，未经合法性审查的，不得发文。经合法性审查，凡是与法律、法规、规章相抵触的，坚决不予发布，对涉及重大行政行为等事项的规范性文件，作为重点进行审查。五年来，省政府法制办共对346件以省政府以及省政府办公厅名义出台的规范性文件草案进行了合法性审查，向起草部门提出意见建议1447条，为省政府依法决策提供了有力保障。

　　对下级政府规范性文件和部门规范性文件，我省通过备案制度加强监督管理，要求政府规范性文件报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案，部门规范性文件报本级人民政府备案。坚持“有件必备、有备必审、有错必究”原则，对备案审查中发现存在违法、超越职权等问题的规范性文件，坚决要求制定机关予以纠正。五年来，省政府法制办共受理各市州政府，省直各部门上报备案的规范性文件1555件，对130件提出了审查建议。对不及时纠正违法规范性文件的，责令纠正。

　　在加大内部监督力度的同时，积极拓展外部监督渠道，认真办理公民、法人或者其他组织对规范性文件提出的审查建议，强化对规范性文件的个案监督。五年来，办理公民、法人和其他组织的审查建议38件，纠正规范性文件22件，维护了行政相对人的合法权益，提高了行政机关的公信力，有力地促进了依法行政。

　　加强制度清理——清除不利市场发展的制度因素

　　在规范性文件监督管理工作中，坚持一手抓制定，一手抓清理，从有利于鼓励投资创业，服务经济社会持续健康发展大局出发，不断消除问题规范性文件带来的制度障碍。对可发可不发，照抄照搬，不合实际的，建议不予印发;对提高市场准入门槛、抑制公平竞争、限制非公经济发展的规范性文件，及时要求予以纠正;对违法设定行政许可、行政处罚等规范性文件，或者在规范性文件中违法限制公民、法人和其他组织合法权利或者违法增加其义务，及时予以纠正;对部门职责不清、行政管理措施不当的规范性文件，及时要求予以修改。

　　结合政府职能转变，职权层级下放，审批事项改革等重大改革内容，我省多次组织开展省政府规章、规范性文件清理工作。2011年，组织全省各级政府对1979年至2010年发布的各类文件进行了清理，全省共清理文件34.8万件。其中，对省政府、省政府办公厅发布的11522件文件中属于规范性文件的2134件文件进行了全面审核，对不适应经济社会发展的文件进行废止、宣布失效，继续有效576件，彻底摸清规范性文件底数，使规范性文件最大程度、最大范围地发挥效用，营造良好的法制环境和投资环境。此次清理工作，受到社会广泛关注，中国新闻网、人民网、新华网等媒体作了深度报道。

　　2014年，省政府法制办根据省政府部署，组织对全省各级政府、政府各部门及相关单位的规范性文件进行全面清理，全省共清理规范性文件6455件，全面清除了规范性文件中设定行政许可、行政处罚、行政收费等事项。2014年，省政府法制办还根据国务院关于注册资本登记制度改革方案，结合法律法规修订情况，组织对我省政府规章和规范性文件中有关公司注册资本及其他登记事项进行全面清理，进一步放松对市场主体准入的管制，降低市场主体准入门槛，优化营商环境，激发各类市场主体创造活力，促进市场主体加快发展。2015年上半年，印发了《省政府法制办关于开展影响公平竞争优惠政策有关规定清理工作的通知》，组织开展对影响公平竞争优惠政策的清理工作。

　　近几年来，我省还开展了七次招标投标等方面制度的专项清理工作。这些清理工作，将不适应经济社会发展的规范性文件按程序进行废止、宣布失效和修改，实现规范性文件“新陈代谢”，从体制和机制上为我省经济发展创设了良好环境。

　　创新工作机制——抓牢抓实规范性文件监督管理工作

　　目前，省政府法制办和部分市、州政府法制办设立了规范性文件备案审查机构。省政府许多工作部门还专门成立了由主要领导和分管领导为正、副组长，相关处室为成员的规范性文件备案审查工作领导小组及办公室，加强对规范性文件的监督管理。各市、州、县和省政府各部门明确了专门人员从事规范性文件备案审查工作，为开展规范性文件的监督管理工作提供了组织保障。为适应电子政务要求，2012年4月，省政府法制办组织人员开发了规范性文件备案系统，实行规范性文件网上电子登记编号和电子文本报备，使规范性文件报备工作更加便捷、及时和规范，大大提高了工作效率。

　　从2009年开始，省政府法制办通过邀请国务院法制办专家来黔指导，从省政府有关部门法制机构抽调业务骨干，邀请法律学者和律师，采取集中办公方式，对各市(州)政府和省政府各部门上报省政府备案的规范性文件逐件进行集中审查，对存在违法和不当内容的规范性文件进行分析和论证，确保审查质量。作为创新举措，中央人民政府网站、新华网、法制网等媒体以《贵州省在全国率先开展集中审查规范性文件工作》为题作了报道。2015年，省政府法制办又将规范性文件集中备案审查由原来的一季度一审改为一月一审，大幅提高审查效率，最大限度预防各市州政府、省政府各部门规范性文件因制定质量不高引发行政争议。

　　2015年9月，省政府法制办和省政府督查室将联合组成抽查工作组，在全省范围内组织开展一次对规范性文件制定和监督管理工作情况的抽查, 从制发的规范性文件是否存在违法减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情况等七个方面进行抽查，着力解决规范性文件制定和管理工作中“不严不实”的问题,推动规范性文件制定和管理,更好服务经济社会发展。抽查工作通知发布后，引起了社会广泛关注，法制日报、贵州日报等媒体进行了报道。

　　在创新工作措施同时，省政府法制办积极开展人员培训工作，不断提高规范性文件制定和管理水平，以适应工作新常态。

　　在《贵州省规范性文件制定程序和监督管理规定》颁布后，省政府法制办及时组织了4期培训，对全省行政机关中承担规范性文件起草和监督管理工作的735人进行了培训，进一步夯实了全省规范性文件管理工作基础。2015年7月，省政府法制办又与西南政法大学合作，举办了全省规范性文件制作和监督管理工作骨干力量培训班，对全省负责规范性文件制定和管理工作的150人进行了培训。此外，根据省政府办公厅要求，省政府法制办落实好跟班学习制度，从政府各部门、各基层政府法制机构抽调人员到省政府法制办跟班学习，通过工作中的传、帮、带，提高法制工作人员业务水平。省政府法制办还根据实际，对省政府各部门起草的规范性文件，在合法性审查前，适时予以指导，确保规范性文件内容及程序合法，有效提高了规范性文件制定质量。

　　在不断提高工作质效同时，我省注重建立规范性文件监督管理长效机制。建立了规范性文件季度报备和报备登记通报制度，由省政府法制办每季度对各地各部门报备和登记情况进行通报，对迟报、漏报等现象加强监督管理，促进报备工作规范化和制度化。建立了规范性文件审查通报制度，对省政府各部门上报省政府的规范性文件草案，由省政府法制办对起草情况及错情进行点评和通报，监督制定机关及时改正。这些措施得到了省领导的批示肯定。今年，省政府法制办还对审查通过的报备规范性文件目录进行了公布，推动文件制定机关及时公布文件内容。

　　我省还在每年年底的全省依法行政考核中，将规范性文件备案审查工作作为重要内容进行检查考核，由省政府法制办会同省直机关目标绩效办、省政府督查室共同对全省规范性文件报备情况进行检查。通过考核检查，使市、州政府和省政府各部门进一步重视规范性文件备案审查工作，提高了文件的报备率和及时率。目前，我省对规范性文件监督管理，已实现了前置审查与报备审查、事前审查与事后监督，备案审查与公开发布相结合的机制，规范性文件监督管理工作在保障依法行政，推动我省跨越发展发挥了越来越重要作用。