（中国政法大学，北京 100088）
［摘 要］对于国家和社会而言，预防腐败比事后惩治腐败成本低、代价小，应当是国家反腐战略的最终目标。全世界尚无绝对有效的反腐措施，但高效、透明、参与价值已被普遍公认为理想的当代政府治理模式。应当以技术、程序、权利、教化为基本思路构筑预防腐败的防护大堤，技术、程序构成权力活动的信息化框架，权利措施为公民监督提供法律保护，教化措施帮助任何人在遇到实际腐败风险时作出最佳选择，四项措施互为一体，以“权利制约权力”模式代替“权力监督权力”模式，发挥更好的防腐效果。
［关键词］预防腐败；好政府；间接措施；权利制约权力
［中图分类号］D630.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2015)04-0083-05
［收稿日期］2015-06-23
［作者简介］刘莘，中国政法大学法学院教授，博士生导师，中国行政学研究会副会长，从事宪法与行政法研究；钱于立，中国政法大学法学院博士研究生。
引 言
从源头上控制事物发展的方法在腐败问题上未必有效。理论上至少已总结出十种诱发腐败因素［1］，这些因素与不同国家的腐败程度呈现出高度规律性［2］。但无论对腐败的源头有怎样清晰的认识，一旦涉及具体措施就会突然变得模棱两可。因为世界上至今也不存在公认有效的反腐措施①，真正成功的反腐案例也屈指可数［3］。
另一个影响反腐效果的问题是政治法律制度的完善程度。假设权力在任何制度中都有可能滥用，则健康的一定比软弱的制度具有更好的腐败抵抗能力。所以反腐在发展中国家的挑战远甚于发达国家：制度效果不稳定，改革前途时有起伏，原本就已脆弱的制度体系还得被用来实施大面积反腐，力量分散动机又不完全纯粹，反腐到最后还可能对现行体制造成其他更大损害［4］……所以关于腐败的这两个方面背景是下文考虑有效防腐路径的出发点。
一、反腐与防腐
反腐泛指反对腐败，包括事后打击与事前预防两个方面，事前预防是国家反腐战略的终极目标或有效方法。但什么是事前预防腐败的有效措施？这里涉及两个分类［5］：直接措施和间接措施。直接措施以现行的或潜在的腐败目标作为调整对象，惩治与威慑是其产生预防作用的方法②；间接措施考虑如何在国
① 专门成立反腐机构的例子最典型。该方法在新加坡和香港是成功的，但若将视野放宽：日本是低腐败国家但不设专门反腐机构，台湾地区2008年才正式考虑建设“廉政署”，而1999年起台湾地区腐败指数从未跌出亚洲前5名（世界前40名）。
② 针对现行腐败：专门反腐机构、特别侦查技术授权、个人财产审计、引渡合作；针对潜在腐败：反腐败立法、官员财产申报、诚信记录。
际“善治”（good governance）潮流中构建理想化的“好政府”角色，以此保证权力正常运转。
要从根源上防腐，间接措施是真正有效的预防路径。虽然直接措施在消除现行腐败上有优势，而且也包含许多建设性和预防性内容，但它取决于监督权实施的效果，本质上遵循的仍是“权力监督权力”的逻辑，该逻辑在腐败问题上未必有效：一方面存在监督者被俘获的危险，另一方面，监督机制必须整体运行良好，也就是说对监督制度机制设计要求甚高。我们经常看到腐败者被撤换之后其他继任者又重蹈覆辙，其道理就在于此。
相反，间接措施的主要目标在于提高政府部门的“高效、透明、参与”程度，具有这三个特征被称为“好政府”，它在本质上有利于建立政府与公众之间不易受人为因素影响的信息交换机制。但好政府并不代表没有腐败，腐败总能找到躲在法律背后悄悄行动的方法。然而廉洁或持守廉洁的人乐于在高度信息化的好政府环境中生存，因为技术发达、程序特定、社会舆论监督可以成为他们拒绝腐败诱惑的最佳“借口”。同时，间接措施不针对特定行为人而只针对权力运行本身，好政府理念也容易被不甚完备的现行制度接受，这对腐败蔓延的发展中国家尤其有效。
本文以“好政府”为路径，建议广泛使用四种手段——技术、程序、权利、教化。共同特点是成本低、难度小，但影响面广，社会认可度和接受性高。可以在发展中国家特殊背景下成为稳定、有效的防腐措施，同时也是对国际先进反腐经验的行政法学回应。
二、技术、程序
技术、程序是好政府信息化的必要手段。技术措施依靠现代信息技术和光纤宽带、个人电脑、智能手机等硬件设备的大范围普及；程序措施依靠立法和政府主导。技术是程序的硬件基础，程序是技术的制度保障，因此有必要将二者放在一起讨论。
在四大防腐措施中，技术、程序的预防能力最强，因为技术和程序完全只为“高效、透明、参与”的中立价值服务，是客观的。权力监督权力模式，依靠举报、财产审计等侦查手段来缩小反腐侦查范围，实施的有效性依赖于偶然性，不可能无数次反复实施。因为防腐缺的不是侦查技术，而是如何约束权力“溢出”的过程或机制。
技术、程序措施只要求政府依法公开一切可以公开的信息，同时允许公民随时借用最简单的工具如手机用最便捷的操作程序获取、分享和评论这些信息。当权力信息以这种形式被公开时，一切权力活动就晒在了阳光下。获取权力信息的方式越简单，披露信息的人为干涉越少，信息流动性越大，腐败线索就越可能被曝光。
（一）技术
1.政府采购公开
政府采购是滋生腐败的传统领域。采购制度必须同时处理两个问题：一是优化采购收益，二是杜绝采购权腐败。前者依靠综合裁量，后者则需防止裁量权滥用。
2015年2月英国政府重建了“Contracts Finder（合同搜索者）”国家采购数据库统一门户网站，该项目被列入2014年英国反腐败计划（UK Anti-Corruption Plan）。依靠现代网络存储技术，该网站检索功能完善，页面布置简洁实用，操作高效，鼠标点击不超过5次就能精确定位3年内所需寻找的任何一项采购信息及其中标合同内容。中标合同完全公开，并用“REDACTED”标志自动屏蔽依法不应当公开的保密内容。这种统一高效的采购信息管理技术不仅是为了让公众了解采购信息，更是为预防采购腐败而设计。众所周知，政府采购要廉洁，过程公开是最重要的。如果向互联网购物的流程学习，我们就可以追踪到任何一笔采购交易的所有细节，在其中藏污纳垢就非常困难了。
2.预防小腐败【些“小腐败”不是指量小，而是指腐败层次较低，表现为执法中以动用或不动用行政权力为借口实施行贿、回扣、敲诈等。主要作用于日常生活，集中于中低级执法层面，单笔数额不高但总量可观（俗称“小贪巨腐”）。】些
“小腐败”（petty corruption）在行政管理领域产生，理论上也称为行政腐败（administrative corruption）。曾经有一种通过提高公务员收入的方法控制小腐败，但高薪养廉对发展中国家的防腐效果非常有限，因为很难在整体贫穷以及制度不甚完备的社会中，通过拔高公务员薪酬的方式预防腐败，同时又能避免其他因素拖后腿。
技术手段是现代政府控制小腐败的普遍方法，这种措施的稳定性非常好。因为行政权力覆盖领域极其广泛、裁量性也极其普遍，从而小腐败很难简单通过立法予以解决。但小腐败大多集中在行政执法末端，执法人员通过人为干预法律实施来获取不正当利益，是一种事实性腐败。现代信息技术可以填补这些事实性漏洞，将执法的对象、时间、证据、对话、表格、进度等等每一个事实细节通过信息数据的形式予以固定、记录和上传，这些技术措施提高了小腐败行为的成本和风险，从而从技术上降低人为干预执法效果的可能性。这种变化在交通、海关、工商等各个行政管理领域的电子信息平台上可以很容易被直观感受到，例如车辆违章查询、在线缴纳罚款、进度查询、护照申请等等。
3.普及电子政务
电子政务是指政府借助门户网站、公共媒体如微博、网页百科等数据平台而与普通公民或企业的电脑、智能手机等终端设备之间建立起一个不受时间空间限制的信息网络，实现在线服务、电子参与、整体政府与协同治理等三方面的公共管理服务，是国家治理高水平的体现。与政府采购、小腐败问题略有不同的是，前两者虽然也需要借助互联网，但电子政务代表更一般意义上的现代治理模式。提供服务、公布信息仅仅是电子政务的手段或形式，它更需要借电子政务搭建起一个信息通道，把来自民众、企业、非政府机构、政府内不同部门的不同声音和意见整合到一起，从而更好的为提高包括反腐效果在内的政府质量而服务。
根据联合国《2014年电子政务调查报告》显示，我国电子政务发展指数全世界排名70，亚洲排名18，处于全球中上游水平。但在具体指标上，我国（0.545）与韩国（0.9462，EGDI世界第一）相差近2倍。对电子政务的防腐效果持肯定态度［6］，但如果所谓的电子政务只是为了新闻宣传、重复发布信息、办理简单手续、象征性的官民互动，那就仅仅是传统纸质政府的电子化延伸而不会产生防腐效果。
因此实质信息防腐的电子政务至少应当具备三个条件：第一，操作简洁，归类科学，直观性强，更新速度快，可以随时随地获取信息，这是政府透明的必要前提；第二，信息含金量高，不仅要提供结论，也要提供原始文件，利用因特网分类储存一切政策、声明、出版物、数据、咨询建议等重要内容；第三，排除人为干扰，立法机关的日常议事（例如网络直播）、行政机关的预算执行情况和公共服务现状等都应向公众完全敞开。
（二）程序
行政法上的程序约束机制反映了这样一种法律思维：通过行政程序来约束行政行为，行政行为是最具代表性的行政活动，从而通过行政行为的程序合法性来实现依法行政，限制权力滥用。但法治思维要拥有反腐效果，还需要制度和机制的认真设计，否则我们会看到程序设计不当妨碍程序运转，或者腐败行为表面上不违反程序。不能以为只要在法律上有程序就能防止腐败。有效的程序防腐必须耐心等待腐败在“阳光”下自行消解，舆论压力、公民质疑、社会第三方机构协助等因素在程序性措施中相互配合才可以加速其消解过程。
1.简化和统一程序
简化不必要程序、统一非正式程序是预防腐败的首要方法。权力者主导程序裁量，只要不明显违法或只需结果不变，相关人员完全可以优先处理后申请而搁置先申请的，把能够即刻完成的事务拖到最后一天，将本应一次性告知的材料分多次反复告知，一个流程结束的可以被拆成多个阶段，只需电话就能解释清楚的问题却拒绝予以回答……程序越模糊或越复杂，腐败收益就越高，贿赂就更有市场。
因此确定和简化程序具体包含三个方面：第一，简化不必要的多余程序，尤其在许可与公共服务两大领域，前者应以保护市场竞争为核心，腐败更喜欢政府干预。后者以高效便民为核心，腐败喜欢在低效复杂的手续之间截取利益；第二，统一非正式程序，尤其在秩序行政领域，时间和事务上的程序划分越明确，就越不会产生腐败；第三，简化实际操作，利用上述电子政务系统。如韩国85%以上的公共服务申请都可以在网上完成。
2.决策参与程序
决策参与主要表现为行政权力在公共决策如授权立法、规划设计、计划确定等领域的公共参与规则，包括筛选参加人程序、讨论程序、听证程序、顾问程序、表决程序、复审监督程序等。由于最终决定权仍归属负责决策的官员而不是其他参加者，法院很难从实体内容上干预决策。腐败似乎也能使相关决策完全符合公共利益的要求，可见决策参与的防腐效果并不绝对。但从“高效、透明、参与”的好政府标准来看，决策参与程序不只是关于参加人、时间地点、基本事实、议事规则等程序信息，它表明的是这样一种开放状态：政府决策有据可查，不论决策的结论是什么，不同利益群体可以保留不同意见，但该决定必须被置于公众面前作出，预算、理由、责任人、结果、反馈等等必须坦诚布公，并且统一将这些决策信息备存开放网络以供事后查询比对【些“数据英国（http://data.gov.uk）”把所有关于政府如何运作、政策如何决定的文件记录统一存储以供随时查阅。】些。
所以决策参与程序起到信息披露的激励作用。公共参与决策的结论不是最重要的，重要的是决策透明，权力在滥用之前会有所顾及。这些表面合法但实际暗流涌动的幕后交易可以在公众中接受检验，公众对腐败线索非常敏感，无形中对决策者会产生不敢腐败的压力，这也是参与程序真正的防腐效果所在。
三、权利措施
权利措施是针对过去“以权力制约权力”的反腐思路而言的。也就是说，要建立一种以公民权利防治公权力腐败的模式，是一种“以权利制约权力”的防腐反腐模式。其核心是保护这种源于公众而不再由政府主导的言论自由。
（一）非政府组织的权利
传统上公民应当向专门反腐败机构举报腐败线索，这是典型的政府主导模式。但现代信息技术使另一种社会参与模式成为可能：即由非政府、非营利性的第三方组织独立管理一个专门用来报告腐败信息的网站，任何人只需通过注册手续就可随时将他参与、目睹、质疑的腐败线索上传该网站，该网站再将符合条件（必须双向匿名）的报告送交政府机构处理。除匿名外全过程透明，其他人也可以按需要检索相关内容。以著名反腐网站IPaidABribe.com为例。它是由印度公民原创并自发成立的非政府反腐败网站，自2010年至今共处理4万多份腐败报告，已在其他29个发展中国家开设分站。
非政府第三方组织反腐的影响力自然高于个人反腐，但不代表它在法律上没有问题：第一，诽谤问题。IPaidABribe.com采用“匿名加预审”的方式避免使其沦为少部分人诽谤勒索政府官员的工具，该组织目前在印度运行良好；第二，反腐角色问题。IPaidABribe.com将自己定位为“观察者、反馈者”，只针对制度瑕疵而不针对任何个人，它不是侦查机构，也不代表民主意见；第三，效果问题。IPaidABribe.com只负责向政府提交腐败线索，处理结果取决于政府意见。该形式在小腐败或行政腐败上比较有效，但对其他类型腐败未必有用。
联合国《2014年电子政务调查报告》把电子政务的第三项功能定义为“整体政府与协同治理”，其中“协同治理”指的就是让政府积极利用第三方社会力量协助提高其决策管理的整体质量而不是让政府角色后退，IPaidABribe.com就是这方面的典范。
非政府组织是反腐败领域的新生力量，因此法律不可能不顾及由此带来的负面效果，例如访问量过高、报告数量太多、真假难辨、问题解决能力差、误解政府形象等等，但借助第三方力量的社会反腐模式在发展中国家绝对值得一试。当然，全部问题最终仍取决于权力意志是否放心或愿意让非政府组织来担任现行制度尤其是腐败问题的独立观察者角色。这并不是标准答案。国家也可以将非政府组织视为多余而自己承担全部反腐任务。但国家这样选择的前提是：相信国家自己有承担全部反腐义务的能力！
（二）发表反腐言论的权利
公民在法律上享有向不特定第三人公开发表意见的权利被称为言论自由。在尚未有效控制腐败、媒体客观性差、政府公信力有待提高的制度环境中，公民的言论自由难免会引发这样那样的法律风险：即利用腐败话题诽谤他人名誉，使反腐沦为达到个人特殊目的或引发危害社会秩序国家利益的工具，反过来这样的法律风险又使其他正常的言论自由受到威胁。例如：怀疑某位有名有姓的公职人员【些2013年司法解释“利用信息网络实施诽谤”第3条作为诽谤案件的公诉条件亦属此类。但自诉或公诉问题并非此处关键。】些有腐败嫌疑，除按法定程序举报外，公民个人是否有权利将此言论借助媒体向不特定第三人传播。
再进一步的法律焦点问题在于：当存在一定程度的事实基础但又不能完全保证绝对真实时，公民是否仍然有权利对外发表关于腐败官员的言论，同时又得行使某些抗辩权而免受“诽谤”的法律责任？
我们不考虑言论自由的宪法意义，而只从反腐的意义上也不难发现，官方独享话语权并不利于国家实现反腐战略，宪法第41条赋予公民揭发、检举、控告等权利，充分保障宪法规定的公民言论自由的权利是利国利民的。所以，公民个人根据非官方事实合理推测具体官员的腐败嫌疑并公之于众，即使与司法程序之前其他官方态度相悖，也应属于合理怀疑而不是捏造事实；只要内容属实推测合理，公民有权利根据类似于“新闻单位理性评论产品或服务质量”【些《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解释》第9条，在诽谤认定上被称为我国法律中的“公正评论”条款。】些的方式评论任何腐败，即使言辞尖酸刻薄，善意评论原则应当予以保护。
最后的问题落在这个灰色地带上，即把“捏造事实”与“合理怀疑、善意评论”区分出来。这方面既存在现有制度规定，也存在许多可资借鉴的域外经验，它们对我国现有体制可能造成的冲击应当是改革所能够承受的。其他方面，例如故意捏造或过失传播、自媒体或记者、自诉与公诉条件、利用反腐话题攻击政治对手、情节严重的判断标准、损失计算……等问题的解决都以“灰色地带”界定清楚为前提。
四、教 化
控制腐败绝不会因建立制度而“一劳永逸”，腐败说到底不是客观自然现象，而是一种基于个人自由意志的主观选择行为。因此，道德教化是一项基础性的长期工作。这样讲是因为三个缘由：第一，法律制度是“唯物”的，没有证据、不经过程序不能制裁违法者、腐败者。客观事实可能是杀了人，但法律上没有充足证据就不能制裁杀人者，这个例子是法律唯物属性最直观的展现。腐败问题也一样。法律没有惩治的杀人者最后受到的惩罚可能源自于内心，即所谓良心发现、良心的煎熬。第二，我们见过无数“知错犯错”和“知法犯法”的现象［7］。人的内心呈流动性，对错往往一念之间。教化实际上是不停地提醒，稳定住摇摆的不定的那颗心。 第三，法律与道德是两分的，但是法律又是以道德为基础的。只知法律不知道德，守法只是慑于法律的制裁性。如果接受了道德教化，守法不仅仅慑于法律的惩治后果，而且是遵从自己内心道德呼唤的自觉选择。
教化既可以是法治教育和法治宣传，也可以是融于日常生活中的道德宣传和沁润。但是无论哪种内容，都应当是持之以恒、经常化的，而非一次展览会式宣传，或媒体报道式的瞬间效应。教化乃“养我浩然之气”，针对的不仅仅是官员，而应当针对全社会成员。因为教化的目的是使道德标准落户每个人心中，你不行贿，我不受贿，守规矩、作好人光荣，不守规矩、行为下作可耻。
教化是教育与自我教育的结合。任何外在的教育都要通过内因起作用，人生经验告诉我们，一个偶然的时间，一句话语，也许就构成其后人生一世不可动摇的信念。清末名满天下的辜鸿铭，生在马来西亚，十岁要随义父去英国时，其生父在祖先牌位前焚香告诫他说：“不论你走到哪里，不论你身边是英国人，德国人还是法国人，都不要忘了，你是中国人。”此后终其一生，辜鸿铭始终以身为中国人为荣，热衷于在西方宣传中国文化和精神，为中国文化在世界范围的传播作出了巨大贡献。个人意识到自己的社会角色和责任，是教化最广泛的社会基础。教化似乎是柔若无骨的，最无形的，却是时时环绕身边具有渗透力的“穿石”水滴。营造这样的一种生活氛围，是一个国家、一个政府的长期任务，也是防治腐败的筑堤之作。
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