［摘要］网络参与和政府决策关系密切，随着网络技术的迅速发展，将对中国的政府决策产生深刻影响。探索政府在网络参与环境下如何回应，使政府决策更加科学、合理、民主，更好地服务于社会全体成员，具有重要的理论和现实意义。其机制何在？有何形态？论文以网络参与为研究视角，以政府决策为研究对象，分析了网络参与对政府决策的影响机制，研究发现，权力和信息，以及中国公民网络参与快速发展的自身逻辑――沟通机制，其对政府决策各个过程都将产生重要影响。本文并通过大量案例实证分析，提出鸵鸟模式、杜鹃模式、蜂王模式和鸳鸯模式等四种网络参与下的政府决策回应模式，探讨了网络参与和政府决策之间从冲突走向协商的可能性和途径，以期促进政府引导有序规范的网络参与，以提高对民众的回应性，提升政府治理效能。
［关键词］网络参与；政府决策；回应模式
网络参与作为传统公民参与的有效补充，在现代中国地方政府治理创新中正发挥着越来越重要的作用。[1]在网络参与这一新环境下，政府决策时该如何回应民意？如何提高对民众的回应性，提升政府治理效能？这些都成为紧迫而且重要的课题，具有重要的理论和现实意义。对于网络参与和政府决策，在理论与实践层面都有大量的文献，但不幸的是，既有的理论与实践文献并没有实现期待的效果，对其解释多停留在权力观上，但我们有关权力的综合知识并没有大大超过马克斯·韦伯所留下的观念。[2]这就意味着还有空间去阐释网络参与下的政府决策。本文试图构建一个简单的政府决策回应理论，将集中研究网络参与对政府决策的影响机制，及网络参与下的政府决策回应模式。
一、网络参与对政府决策的影响机制
网络参与对政府决策的影响机制有二：一是权力，二是信息。加上中国公民网络参与快速发展的自身逻辑，其对政府决策各个过程都将产生重要影响。政府该如何回应和预期这种参与，以提高对民众的回应性，提升政府治理效能，就成为应有之义。
网络参与是指公民的网络政治参与，即公民借助互联网络表达自己的政治意愿，参与政治活动，对政治系统的决策施加影响的行为与过程。公民网络参与具有即时性、互动性、便捷性、自主性、随意性、爆炸性等区别于传统参与的新特点。透过网络，公民有更多的机会了解政府在做什么、怎么做，并可以以多种方式及时地表达自己的意见，参与决策过程。[3]
首先，权力机制。网络参与对政府决策影响的核心是网络空间中的权力，美国学者马克?斯劳卡1995年就指出，“数字革命在它的深层核心，是与权力相关的”。[4]著名的美国未来学家阿尔温?托夫勒也称，在信息社会里，“所有的信息是和权力并进而和政治息息相关，随着我们逐步进入信息政治的时代，这种关系会越来越深。”[5]英国学者蒂姆?乔丹对网络权力进行了系列研究，认为网络权力主要表现在裹挟在一起的技术权力、媒介力量和想象力量三个层面上。[6]而且，公共决策的核心本质是价值的权威性分配，[7]这种天然的联系使得网络政治参与中权力成为核心机制。比如在前几年的房地产政策激辩中，很多房产商通过网络舆论平台大肆宣扬中国的房价并不是很高，以及中国的房地产市场并没有泡沫等观点，伪造网络民意，以试图影响政府决策，结果影响了政府出台的调控限制政策，直接导致我国的房价被进一步推高。[8]显然房产商通过网络参与影响政策的目的当然是为了获得利益，权力成为其核心。在政治管理领域，尤其在公共管理领域内，欧美等国开始力图通过授权、分权等形式来适应网络技术的挑战。美国学者克里斯?安塞尔通过对西欧地方政府的治理结构调整的考察，提出用网络化的政体（the networked policy）来代替等级制组织形式。[9]
其次，信息机制。信息是网络参与影响政府决策的重要基础。多伊奇甚至说政治的本质是信息而不一定是权力。上文提到的乔丹的三种网络权力中，技术权力和媒介权力的实质就是通过掌握和垄断信息从而拥有和控制权力。本来信息资源的有限性和不对称性是非常有利于政府单方面做出决策的，但在网络社会中，个人通过一台电脑就能直接与政府官员对话，向政府提出某项要求和建议，或参与政府的某项选举或决策，同时，网络的普及使政府的行为随时处于大众的监督之下，它的内政透明度越来越高，受到的牵制和约束也随之增强。前面提到的房地产商通过网络舆论平台影响政策决策的案例同样表明，其之所以能对政府决策产生重要影响，就是因为他们掌握大量信息。对于政府，他们拥有了政府掌握的信息；对于民众，他们掌握了大量不为民众所知的不对称信息。尤其网络舆论意见领袖的影响力不容忽视，如号称“地产总理”的任志强，经常通过自己的博客和微博去为房地产商辩护，以试图影响政府决策，其新浪微博有三百多万关注者，很大的网络舆论。他成功地将人们的视线从房地产商的“原罪”转移到政府的土地出让制度和土地财政制度上，他的有关政府应该提供保障房的言论也成功进入2011年两会的讨论方案，国家因此决定建设一千万套保障房。[10]再如最近微博打拐案例，虽然之前公安部也启动过5次全国范围内的打拐行动，但收效甚微，没有像这次社会自发行为一样引发民众对“打拐”的空前重视。而当学者于建嵘通过微博客发起
“随手拍照解救乞讨儿童”
网络参与活动，很快引起了政府决策的更新和调整。[11]这里信息的作用非常明显，因为之前只有公安部门单独行动，要大量收集到信息是比较困难的，而通过微博，人人都可能成为信息源的发现者和提供者。截至2012年12月底，中国网民规模达到5.13亿，互联网普及率攀升至38.3%；由于微博快速崛起，目前有将近半数网民在使用微博，比例达到48.7%。[12]最引人注目的是，在大部分娱乐类应用使用率有所下滑的同时，微博用户数量以高达208.9%的增幅，从2010年底的6311万爆发增长到半年后的1.95亿，成为用户增长最快的互联网应用模式。[13]另外，随着网络技术的发展，出现了许多影响政府决策的新型网络参与媒介，主要有：网络社群、微博客、轻博客、博客、论坛、新闻跟帖、专业网站和小众网站，都能迅速大量爆炸性地传递信息。这么庞大的网民数量和信息传递手段，是网络参与对政府决策产生重要影响的民众基础和信息基础。
再次，沟通机制。网络参与在中国的兴起和快速发展有着自身的逻辑，且在本质上不同于西方。在西方国家，网络公众参与的兴起是与参与式民主理论及其实践紧密联系在一起的，除了网络参与，还有许多制度化的公民参与渠道。约翰·托马斯认为，“公民参与的优势包括：保证公共服务更适合他们的要求，促进一个更加开放、更具回应性的公共官僚体系的形成，以及建立对政府和公民自身更加积极和争鸣的认知和情感。”[14]芝加哥大学教授赵鼎新说“网络倒逼改革，微博改变中国”的同时指出，“与中国不同的是，网络在当前美国绝不是政治信息传递的主要平台。”[15]在中国则存在公民参与渠道狭窄与现代公民政治参与热情之间的矛盾，体制内参与途径的受阻和参与有效性的缺失，公众逐渐对体制内参与失去了耐心和信心，而网络突破了传统意见表达与传播的诸多制度性障碍和技术性限制。于是，网络参与这种体制外的新公众参与方式迅速发展起来，在公众政治参与和社会生活中起到了越来越重要的作用，成为当前我国公共领域中最活跃的部分。[16]比如温州动车事件中，博友在事发仅28分钟就发出了现场微博，比传统媒体最早报道还早40分钟，发挥了微博原生态报道的“黄金1小时”优势。[17]又如最近被誉为“基层民主建设的标志性事件”[18]的乌坎村抗争事件，早在2011年2月份就已发生争议，到9月21日，乌坎村村民到陆丰市政府上访，各种体制内参与途径受阻，甚至出现对抗，但未引起政府对决策的更新。于是到11月中旬，村民通过互联网宣布将在21日游行上访，邀请中外记者报道，引起世界关注，这才有高层政府的介入，事情得以和平解决。[19]但这种寄予过高期望的“非程序的民主”一旦和容忍性很差的文化结合，就会产生“多数暴政”，对政府决策也会产生民意表达扭曲、网络参与的无序性和群体极化效应等，致使政府决策失误或者合情但不合法等消极的影响。比如上文提到的房地产商网络舆论使政府决策出现失误案例，又如邓玉娇案强大的网络舆论迫使司法机关做出合乎民愤，但于法不合的判决。另外大量的“网络水军”也导致无序参与。公民网络参政失序日益呈扩大的趋势，彰显了制度对公民网络政治参与的回应不足，表明公民、团体和国家之间关系的制度缺失和规范化的失败。[20]
由此可见，网络参与背景下，政府决策变得更加复杂，政府治理将采取何种形式，这是个重要课题。基于不同理念，政府决策回应公民网络参与会产生不同的模式，不同的回应模式可能会引起不同的效果。
二、四种网络参与下的政府决策回应模式
目前国内外学者对于政府决策模式研究不少，尤其有关其中的议程设置模式研究较多，兰德的研究表明，有意义的公民参与主要发生在议程设置阶段。[21]最经典的一般认为是梅伊（May）在科布(Cobb)等学者的研究基础上对议程设置模式的划分，根据议程提出者和公众支持度的不同将议程设置模式分为外部自生模式、动员模式、内部自生模式和巩固模式。
我国学者研究比较经典的有王绍光，依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种公共政策议程设置的模式
另外郑琦结合梅伊的议程设置模式而提出内外部合作模式[24]，等不一而足。
不过笔者研究中发现，在网络参与背景下，网民可能不仅在政府对各种议题依重要性进行排序，从而选择哪些议题进入政府讨论和行动的议程这一过程中，同时也会出现在政府决策制定阶段，以及政府决策后的监督与评估阶段，在决策过程的这些不同阶段，政府如何做出回应就是非常现实的事。比如“躲猫猫事件”，事件披露后大量网民关注与讨论，形成公共事件，引起政府关注，进入决策议程，这是议程设置，但后来政府就同一事件邀请网民参与调查讨论，以对事情真相做出定性时，这显然是决策形成的过程了。即使王绍光的中国公共政策议程设置模式研究中引用的案例也不少交织了政府的议程设置和政策形成两个不同过程。比如他认为，近年来在网络和传统媒体上，我们看到对效率优先的整体政策导向的普遍质疑和强烈抨击。面对舆论压力，中央决策层不得不做出回应。又如对怒江工程一案，民间组织的活动与上书如此影响中央政府的决策，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。[25]郑琦讨论怒江大坝事件时也是如此，各种力量广泛参与到决策方案的讨论中来。与此同时，虽然议程分为传媒议程、公众议程和政策议程三大类，但这三种议程的设置可能是互相关联的，在网络参与下的背景下常常是交织在一起的。因为要求政府将某议题纳入决策议程的网民进行的是公众议程；这些网民使用的是网络媒体，形成网络舆论，这又是传媒议程；同时这些网民参与到政府的决策过程中来，便又是政策议程，三者是难以截然分开的。因而本文讨论的政府决策的回应模式是包含了议程设置和政策形成两个过程的，并且结合了公众议程、传媒议程和政策议程的互动，与议程设置模式有所不同，这里讨论的其实是决策的方式，而非议程的设置，但目前对于网络参政下政府决策回应模式的专门研究几乎没有。张淑华对政府决策与网络民意的关系研究可以给我们提供有益借鉴，张淑华基于网络民意和公共决策的相互作用，分析了两种情况：比较被动的网络民意权利表达的一般模式和政府主导、民意直接参与的渐进型决策模式，前者重点是网络民意的表达模式，后者重点是公共决策模式。[26]在笔者看来，这两者都是网络参与公共决策的方式，因为两者都参与到公共决策过程，都产生了网民与政府这两个决策主体的互动。本文认为以有关政府决策时的网民参与程度和政府回应程度两个维度，根据网民与政府这两个主体在政府决策中的互动情况，可以将中国网络参与下的政府决策回应模式归纳为四种，按照政府回应的程度高低排列如下(见表3)：
表3 中国网络参与下的政府决策回应模式
（一）鸵鸟模式：网民参与、政府不予回应
在此模式下，虽然网民已经对网络事件进行参与和讨论，但政府不予理睬，没有回应，采取鸵鸟政策。特点是网民参与程度较高，而政府回应程度极低，网民与政府缺乏互动。在传统的政府管理思维下，对于已经出现的网络事件多数采取这种模式。比如江苏滨海教育局封杀论坛事件，2010年5月，有网友在“滨海网”上发布消息称江苏省滨海县教育局在全县的校园内部网上做了技术处理，使得滨海县内各中小学校的电脑终端在上网时都无法登陆“滨海网”。滨海县教育局局长左其安接受记者采访时，承认在教育系统的城域网上封闭了“滨海论坛”，而不是“滨海网”，原因是这些网站和教育教学无关。滨海县教育局领导称“滨海论坛”是少数人发泄不满的“垃圾场”，因此严禁师生在校内登陆该论坛浏览或发帖，继续维持原来的做法，对于网民的反对意见不予理睬。[27]此模式效果往往较差，易导致鸵鸟政策，政府不作为，甚至激化矛盾，民众采取极端、无序参与行为，如通钢事件，现在已经少见。
（二）杜鹃模式：民意先发、政府被动回应
在此模式中，突发事件发生并通过网络参与升级为一个公共事件后，网民意见集中，并指向公共政策和公权力，迫于网络民意压力，政府“高层意志”被动介入，以实现有利于网民的新决策。决策全部过程大致可以简化为：事件发生，相关人提出权利维护的要求――媒体披露报道、代言呼吁――网友密集关注，集中网络民意――媒体集中报道――广泛民意形成，引起政府高层关注――进入决策议程――解决问题、调整政策方案。网络民意对政府决策产生倒逼的压力。特点是网民参与程度高，而政府回应程度较低，网民与政府较少互动。就如杜鹃泣血，这种模式充满了冲突与血泪。
温州动车事件、大连和厦门PX事件、孙志刚事件、药家鑫事件、“山西黑砖窑”事件等都是民意先发、政府被动回应的决策模式的比较典型案例。仅以“温州动车”事件为例：2011年7月23日20时34分，温州发生动车事故，造成39人死亡，210人受伤。微博成了事故最早且有效的信息发布平台，从事件一开始，广大普通网民，特别是微博上的“意见领袖”纷纷发声，截至7月25日22时55分，新浪微博已有超过100万条关于“7·23”事故的微博，腾讯微博则多达358万条。事故发生26小时后，官方举行新闻发布会。由于铁道部事后迅速把坠落的后车车头就地掩埋引起舆论强烈质疑，怀疑其目的是掩盖出事证据。当时的铁道部新闻发言人王勇平在记者会上回应说：“主要是便于抢险……不管你信不信，我反正信了。”
这个说法引起中国网民极大不满，王勇平也因为这句话被调离铁道部新闻发言人岗位。国务院总理温家宝7月27日主持召开国务院常务会议，会议要求，调查处理工作要公开、透明，结果向社会公布，给人民群众一个真诚负责任的交代。北大教授贺卫方在网上提议启动宪法71条、由全国人大常委会设立特别委员会对事故进行调查听证，《北京晚报》等媒体、网站、不少知名网友表示赞同，
或称之“7·23动车追尾紧急质询案”，或认为这不仅是事实性调查，而且是制度性调查。不仅要给公众真相交代，还要给出制度交代。形成长期监督，使政府和人民双方受益。在2011年结束前，温州动车事故的调查报告终于出炉，认定了肇事的四大原因，并对54名责任人进行处分。武大教授沈阳在微博点评：“到了用网络倒逼改革的时候了”。[28]
另外上文提到的乌坎事件案例前期也是这种模式，事件的“爆发”是在正式民意表达渠道不畅、转而寻求网络帮助的前提下发生的，网络参与对此事件最终发展成一个公共事件和进入政策议题具有强大的推动和干涉作用。最初，事件虽进入公众视野和但未成为公共议题；直到村民通过互联网宣布将在11月21日游行上访，进入网络后，才升级为一个公共事件，议论促成的媒体密集报道使网民意见集中，并指向公共政策和公权力；尤其12月20日，村民宣布12月21日不惜流血，冲出村子到陆丰市大游行，使得当天以广东省委副书记朱明国为组长的工作组进驻陆丰处理事件。最后网络民意通过压力引起高层领导关注并推动最高决策层意见与民意达成一致，通过影响“高层意志”来快速催化整个事件的处理解决。[29]
在这种模式下，网络参与和公共决策之间、权利与权力之间都充满了冲突，这似乎正好印证了冲突论的观点和主张，不过冲突论同时也承认冲突具有整合功能，是社会系统的“安全阀”。[30]笔者认为，从冲突到协商才是解决两者关系的有效途径。政府主动、民意直接参与的渐进型决策模式就为这种冲突提供了冲突具有正向功能和通过协商解决的可能性的依据和方式。
（三）蜂王模式：政府主动、民意部分参与
所谓蜂模式，是指政府扮演蜂王，吸纳众多工蜂共同构筑蜂房的角色，在参与决策过程中主导公民网络参与。特点是网民参与程度太不高，而政府回应程度较高，网民与政府较多互动。又有两种子模式：
一种是政府主动、民意直接参与的决策模式。在此模式中，事件发生或问题提出后，民众通过网络讨论，形成议题，一个公共事件发生或问题提出后，民众通过网络讨论，形成议题，政府主动提出或者吸收代表提案进入政府决策议程，决策时，邀请民众代表列席政府决策会议，直接参与决策过程。这种模式下，似乎网络参与和公共决策之间、权利与权力之间的冲突变成了一种协商与融合。
典型的案例的是，“微博打拐”中政府成功引导舆论，事件得到政府的正面积极回应成为事件不断扩大的重要节点。从网民关注走势图中可以明显地看到，在事件的前半期，伴随微博帖文数量的陡增，传统媒体的新闻报道量并没有随之而增加，2011年2月8日公安部的出面表态使舆论走势瞬时转向，民众由盲目拍摄、扫街变成了理性的探讨，并有全国人大代表、政协委员将议案提交两会。政府部门的参与让民间组织的“微博打拐”逐渐走向专业化和合法化，既保障了隐私权，又促进了问题的解决。本次事件的特殊意义在于此次事件得到了政府的认可并在事件后期得到了政府相关部门的主动介入，使其成为一个由互联网引导、政府主导的大型公共事件。有评论称“微博打拐”有利于互联网公民意识的增长，有利于政府美誉度的增加，是一个优秀的公关关系改良案例。在此期间，湖北省积极关注解救被拐儿童的报道再度得到网友好评，成为地方应对网络舆情的思维新举措。从法律的途径、从隐私权的角度来合理打拐，公安机关的积极应对，是对网民“微博打拐”行动最有力的支持，促进了打拐行动的合法化、有效性，也间接肯定了网民网上活动的价值。[31]
另外上文提到的乌坎事件案例中，在后期也是这种模式，事件进入网络并升级为一个公共事件，指向农村土地政策与村民选举后，12月20日以广东省委副书记朱明国为组长的工作组进驻陆丰处理事件。双方冷静理性对话，通过谈判，最高决策层意见与民意达成一致，事件得到妥善处理解决，事态平息下来。为此有媒体高度评价此事件“是一个里程碑式的事件”，更有人把它看作是中国民主和理性抗争的“标志性事件”。不过还要看到事件暴露的问题：决策的反复增加了决策的成本，“朱六点”与“朱五点”的不同主张险些产生激烈抗争，而且如果没有村民的强力参与，又会如何？事后，朱明国告诫地方官员，当今网络时代，人人面前都有“麦克风”，人人都有话语权，人人都是新闻记者，网络维权已经成为群众维权最便利、最有效的手段之一。很多群体性事件刚刚开始其实很简单，“如果我们早一点解决这些诉求，用得着闹这么大的事吗？”。如果政府能更主动点，让公众参与来得更早一些，把公众参与设计为常规化的制度，也许结局会更完美。这方面杭州开放式决策或许做得比较成功。
另一种是政府主导、提前公开方案的决策模式，即政府主动提出决策议题，在整个决策过程中都有网络民意的直接参与。在此模式下，政府预先公布决策方案，提前考虑到可能会出现的网民意见，于是主动公开信息，提出或者吸收代表提案进入政府决策议程。决策时，邀请民众代表列席政府决策会议，直接参与决策过程；决策后，政府部门及时对民众通过网络提出的意见给予答复，决策事项的公文在政府网站公布。决策全部过程大致可以简化为：政府提出问题或议案――网友关注，民众议论、形成议题，进入政府决策议程――政府部门吸收民众代表进行专题调研、形成初步意见和议案――通过媒体公开、征求意见、展开民意调查――广泛民意形成，政府根据反馈信息进行调整――正式大型网络问卷调查――方案确定，解决问题或调整政策方案――通过媒体正式颁布。与政府主动、民意直接参与的决策模式比较，两者的差别主要在于政府是主动预防事件发生还是确实发生了难以预期的事件之后广泛引入网络民意直接参与决策。
杭州的“开放式决策”模式已经在朝着制度化和常态化这个方向做出了有益尝试。杭州实行开放式决策，据称公开的深度和参与的广度是前所未有的，它将政务公开与决策参与结合在一起，把普通市民纳入其中，并融合了网络技术。杭州市“开放式决策”的实施和制度设计包括以下六个方面：一是建立市政府决策事项事前公示、听证制度。二是建立人大代表、政协委员列席市政府常务会议制度。三是建立市民代表和专家列席市政府常务会议制度。四是实现市政府常务会议网络视频直播互动交流。五是制订实施《重大行政事项实施“开放式决策”程序规定》和《“开放式决策”有关会议会务工作实施细则（试行）》。六是政府对“开放式决策”中收到的意见予以研究、采纳和公开回应。杭州市政府通过预先公布决策方案，充分汲取网民的参与、听取网民的意见，营造了良好的民主决策的气氛和习惯，提高了决策的民主性与科学性。[32]当然，杭州的“开放式决策”模式依然处于完善的过程中，公民缺乏对政府有效、制度化的监督和评估，而且实际有效与互动的参与还不够，这需要用各种制度作为保证，必须不断完善决策的规则和程序，以制度的方式将决策的范围、效率、形式等各方面确定下来，防止政府决策的随意性。
（四）鸳鸯模式：政府主导、政民高度互动
这是理想模式，特点是网民参与程度高，而且政府回应程度也高，网民与政府高度互动，有如一对鸳鸯，形影不离，相濡以沫。中国目前尚在探索中。在此模式中，以公民为中心，公民广泛参与到决策过程中来，并有通畅的渠道对政府进行评估、监督与纠错，并使之成为制度化、常态化。这是参与式民主的特点，比如电子民主，网上团体大量发展，会成为政府提供信息和建议的咨询机构，有关地方事务的回应性强，公民对政府决策积极回应。政府主动广泛搜集民意，提出决策议题，在整个决策过程中都有网络民意的直接参与，有广泛的政策讨论平台，有网上的政策质询和辨认。许多政府部门在线协同工作，收集和整理用户的反馈。政府开展在线民意调查，以考察用户对当前政府治理的满意度和对未来发展的期望。用户不仅可以参与政府电子政务工程的评价，还可以在线参与政府方针政策的制定的讨论，自由地发表自己的观点和意见。在行政决策前，通过民意调查，了解并发现民众关注的问题，列入决策议程，通过网络公开决策讨论稿，广泛听取民众意见；在决策时，邀请民众代表参加政府决策会议，直接参与决策过程，并实行网络视频直播，网民可以在网上表达意见；决策后，政府部门及时对民众通过网络提出的意见给予答复，决策事项的公文在政府网站公布，会议视频在政府网站上公开，并根据网民的集中意见进行再决策和调整，决策的各个阶段接受民众的监督与评估，并快速做出回应。
上海地铁追尾事故舆论应对在某种意义上朝着这个方向做出了有益尝试。2011年9月27日14时37分，上海地铁10号线两列列车发生追尾事故，造成多人受伤。事故发生后，“碰擦说”曾引起网友的广泛质疑，认为有关方面要“大事化小”，一些媒体报道中使用的“轻度追尾”也引发了网友的一片质疑。当天15时17分，上海地铁官方微博“上海地铁”首次证实“上海地铁10号线因设备故障导致该故障区段（豫园站至老西门站下行区段）两列列车碰擦”。与事发时间相隔仅40分钟，争取到微博报道的“黄金一小时”优势。地铁运营方的申通集团总裁俞光耀鞠躬道歉，上海市委书记俞正声、市长韩正迅速赶往事故现场和收治伤员的医院。同时，上海地铁官方微博不断发布事故最新进展，9月27日晚，上海地铁在微博上首次进行了道歉，称“今天是上海地铁运营有史以来最黯淡的一天”。此一系列动作，均在当日形成了诚恳致歉的舆论氛围，获得了网民的普遍认同。官方微博更新频繁，至次日晚上，多达200余条的更新量满足了网民对权威信息的需求，大量的信息从官方微博（粉丝112万人）中发布，网民对官方微博的信赖感加强，并密切关注官方微博的一举一动。而且在事故当晚，有关各方也联合举行了新闻发布会，披露事故、伤亡等信息。上海地铁官方微博负责人在接受采访时强调，“网络时代，瞒不住什么东西，没有必要遮遮掩掩”。9月28日，上海市卫生局召开新闻发布会，对外公布了10号线追尾事故中最新统计的赴医院就诊检查人数情况。10月6日，上海地铁“9·27”事故调查组公布事故调查结果，认定责任事故，12名事故责任人员受到严肃处理。至此，上海地铁追尾事故的舆论关注度明显下降，呈消退趋势。
此事故中，舆论应对的最大亮点是利用新媒体及时地进行信息公开，交通管理部门和救援人员利用手机传播现场信息，上海申通地铁集团在第一时间诚恳致歉，官方微博及时通报信息。而且官方公开的信息与网友爆料基本符合，从而赢得了网友的信任，这给事故的调查、解决赢得了舆论空间。有舆论称，这些信息“杜绝了谣言的产生，满足了信息饥渴网友的需求”。事故相关方坚持信息透明，充分利用微博客等新媒体，把握了话语权，对危机解围具有重要意义。[33]
此案例中，政府以公民为中心，及时主动公布信息，公民广泛参与到事故处理决策过程中来，并有较通畅的网络和舆论渠道对政府进行评估、监督与纠错。政府处理网络民意和做出决策时选择了：在政府主导下，各方协商达成一致，求同存异，冲突消除，决策得以顺利进行，各方共赢，社会总体效益增加。但是其缺点是只以某一具体问题或方案吸纳网络参与，是短期行为，没有走向制度化和常态化。
三、结语
通过以上对四种网络参与下政府决策回应模式及典型案例考察，可以发现，一旦问题出现，如果出现网民参与、政府不予回应的鸵鸟模式，或者民意先发、政府被动回应的杜鹃模式都将导致严重后果，造成政府形象的不佳和公信力降低，政府主动、民意直接参与的蜂王模式可实现网络参与和政府决策之间从冲突走向协商。因而问题出现后政府应避免出现网民参与、政府不予回应的鸵鸟模式，尽量减少民意先发、政府被动回应的杜鹃模式，更多地倡导政府主动、民意直接参与的蜂王模式，实现网络参与和政府决策之间从冲突走向协商。为预防事件发生，当前较为合理的是政府主动、提前公开方案的蜂王模式。但良好的政府决策应该追求政策的稳定性和预见性，政府主动、提前公开方案的决策模式虽有所成效，却还是没有更好地解决网民与政府这两个主体在政府决策中的互动，参与积极性不高的问题。最新《新世纪》杂志的评论文章指出，面对市场经济激发起来的公民权利的觉醒，各级政府都要学会“用对话、谈判和协商的办法化解利益矛盾”，并创造一种机制，使官民互动程序化。[34]而且更重要的是中国目前网络参与下政府决策回应模式上基本都是非制度化的、非常态化的，而且未能解决深层次的问题与矛盾，结果政府成了救火队，疲于应对各种危机事件与群体性事件。
所以，今后理想的模式应该是政府主导、政民高度互动的鸳鸯模式。虽然网络参与和公共决策之间、权利与权力之间天然存在一定的张力和冲突，但同时也存在相互融合与平衡的基础，从冲突到协商才是解决两者关系的有效途径。政府主动、民意直接参与的蜂王模式为这种冲突提供了冲突具有正向功能和通过协商解决的可能性的依据和方式，政府主导、政民高度互动的鸳鸯模式为未来制度化、常态化的有效政府决策提供了理论依据。正如Cleveland所说：“越来越多的工作在公民的参与中得到解决――或者无法解决。越来越多的决策是在广泛咨询的基础上制定的——如若不然，做出的决策则得不到支持与贯彻。”[35]将网络民意的力量纳入理性轨道，建立能够吸纳民意合理成分的权力运行机制，对于决策来说，就是民主协商的机制。制度是公民网络参政的现实依据和保证，保障公民网络政治参与的实质性权利。加强和完善公民网络政治参与制度，已成为实现政治稳定、推进政治民主、文明的题中之意。[36]
总之，鸳鸯模式为未来制度化、常态化的有效政府决策和有序规范的网络参与提供了有益的理论依据。在网络参与环境下，要改进政府决策回应力，化解网络政治风险，引导规范、有序的网络参与，其思路和对策可以从以下方面来考虑：第一、改进信息发布制度，树立政府信息源权威。这是从网络参与的权力和信息机制出发的。第二、建立开放性的政策制定网络系统，建设参与回应型政府，整合成为整体型政府（Holistic Government）。[37]这是从公共决策的目的出发的。第三、改革政府决策机制，提高政治参与的成本收益率。这是从防止无序网络参与发生出发的。第四、完善网络立法，规范网络参与秩序。这是从规范网络参与程序出发的。
此外，本论文提出的理想模式仍然存在几个问题，一是网络意见在多大程度上能够反映民意。因为中国公民参与渠道狭窄，体制内参与途径的受阻和参与有效性的缺失，因而要拓宽多种公民参与渠道，政府也要建设更多的政治信息传递的平台，而不能仅仅依赖网络。二是政府决策会失误，比如屈从网络意见导致判决过严。因而中国关键在于坚持法治，依法办事，必须树立法律的权威和公信力。坚持事实与原则，而不能顺从大流，当然这又要求政府本身执法行为要过得硬。但这些问题仍有待进一步研究，因为这些是中国政府决策与反应的一个前提。
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中国行政管理杂志